黄河保护，有法可依

文／李运恒

黄河，是中华民族的母亲河，保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。党的十八大以来，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。2022年10月30日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》），于2023年4月1日起正式施行，这对于黄河流域以及国家“江河战略”法治化来说都是一件划时代的大事。

作为继《长江保护法》之后的又一部流域保护法律，《黄河保护法》是中国生态环境保护法律体系的一个重要而又特殊的组成部分。《黄河保护法》的出台，对于全面推进国家“江河战略”法治化，破解流域保护与发展难题，意义十分重大。在4月1日《黄河保护法》正式实施之际，我们专访了国家社科基金重大项目“黄河流域生态保护和高质量发展法律制度体系研究”首席专家、太和智库高级研究员、中国政法大学教授侯佳儒。

大批候鸟在河南济源黄河湿地内越冬，河面波光粼粼，水鸟踏水游弋。图／视觉中国A large flock of migratory birds overwinter in the Jiyuan Yellow River Wetland, Henan, where the sunlight shimmers on the water, and waterfowls swim there.

国家社科基金重大项目“黄河流域生态保护和高质量发展法律制度体系研究”首席专家、太和智库高级研究员、中国政法大学教授侯佳儒。图／受访者提供Hou Jiaru, chief expert of the “Study on the Legal System for Ecological Protection and High-quality Development of the Yellow River Basin”-a major project supported by the National Social Science Fund, senior researcher of the Taihe Institute, and professor at China University of Political Science and Law.

记者：生态环境脆弱是黄河流域面临的最大问题。《黄河保护法》把生态保护与修复放在首位，在立法层面，为什么会这样突出？

侯佳儒：黄河流域跨度大、面积广，流域内水资源短缺、水环境污染、水生态脆弱、水沙关系失调、高质量发展不充分等问题相互交织，面临着生态环境恶化、经济欠发达的双重压力。黄河治理和保护工作要统筹发展和安全的关系，协调开发和保护之间的矛盾。黄河立法工作的实质就是把黄河流域生态保护和高质量发展纳入法治轨道，目标是实现黄河流域的生态保护和高质量发展，实现黄河流域的良法善治。为此，《黄河保护法》突出生态文明理念，将创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念贯彻到黄河流域治理全过程，确定了“生态优先、绿色发展”的基本原则，为黄河流域生态保护和高质量发展提供法治保障。一方面将生态保护和修复摆在压倒性位置，强调发展以保护生态环境为前提，要采取有利于生态环境保护和资源可持续利用的发展方式；经济社会发展应服务于生态修复，为生态保护和修复提供资金、技术、人力资源等支持。另一方面，要求在生态保护中促进经济发展，转变经济发展方式，调整产业结构与布局，将“绿水青山”转化为“金山银山”，实现高质量发展与生态保护的协调推进。

记者：《黄河保护法》有诸多重要的法律制度创新，比如第一次在法律层面对新污染物管控作出明确要求等。您认为《黄河保护法》的最大创新意义是什么？还有哪些法规创新？

侯佳儒：《黄河保护法》的最大创新意义在于立法站位高，问题导向、目标导向和结果导向明确。《黄河保护法》在制定过程中，从国家战略部署提炼问题，进而形成全面、准确、务实、切中要害的黄河立法问题清单，并将黄河流域的现实问题转化为立法需求，将落实黄河流域生态保护和高质量发展战略这一总目标，置于国家全面推进生态文明建设、推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化、推进文化强国、推进乡村振兴的实践大背景中，从这些新理念新思想新战略中汲取思想动力、理论资源和行动支撑，最终形成一部回应新时代黄河流域治理重点难点问题、贯彻落实绿色发展理念、为黄河流域生态保护和高质量发展提供保障的良善之法。这也是《黄河保护法》的成功之处。

在具体的法律条文中，《黄河保护法》的亮点突出表现为四个方面：一是通过立法目的、基本原则确定了黄河流域保护和治理的正确方向，并根据黄河流域生态保护和高质量发展需要确定了适用范围；二是在现有流域管理体制的基础上，确定了黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制以及省级协调机制，保障黄河保护治理的跨部门、跨行政区域的统筹协调；三是主要围绕生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、促进高质量发展以及黄河文化保护传承弘扬这六个方面，确定具体法律制度，明确界定国务院部委、流域管理机构、沿黄各省（区）地方政府及其组成部门的权责边界；四是强化财税金融等保障措施、目标责任考核等监督制度以及严格的法律责任。

记者：流域统筹也被认为是《黄河保护法》中的创新亮点。在《黄河保护法》中，对流域统筹协调机制有哪些体现？能解决哪些现实问题？

侯佳儒：黄河流域的一个突出问题是多元利益关系难以协调。流域内上中下游、左右岸、干支流、各行政区域之间利益关系复杂，各地利益需求、治理目标不同，甚至在一定程度上存在矛盾和冲突。为破解传统流域管理体制存在的“九龙治水”“各自为政”等问题，《黄河保护法》借鉴《长江保护法》的规定，在国家层面建立了黄河流域统筹协调机制，并明确了黄河流域管理机构统一行使流域水行政监督管理的职责以及黄河流域生态环境监督管理机构统一行使流域生态环境监督管理的职责；在省际层面建立协调机制，并明确建立省际河湖长联席会议制度。《黄河保护法》从流域的整体性、系统性出发，突破传统条块分割管理中行政区划和职能部门的界限，形成区域和流域有效衔接、各部门协同治理的流域治理机制，有利于增强流域治理的系统性、整体性和协同性。

记者：《黄河保护法》的实施标志着黄河生态保护治理走上了法治轨道。您认为《黄河保护法》正式实施之后会产生哪些直接的影响和成效？对于国家“江河战略”法治化的意义有哪些？

侯佳儒：《黄河保护法》的出台及实施，是以法律形式全面贯彻落实习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话、指示批示精神和党中央决策部署的重要举措，是强化黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略法治保障的迫切需要，是解决黄河流域特殊问题的现实需求，是健全满足黄河流域人民群众日益增长的美好生活需要必备法律制度的具体实践，是完善中国特色社会主义生态环境保护法律体系的客观要求。《长江保护法》和《黄河保护法》的制定和实施是一个契机，一方面，全国人大常委会针对长江、黄河两大流域完成立法，为其他流域的有效治理提供了很好的样本，做了很好的示范。其他流域也可参照，结合流域自身特点，尤其根据最新修改的地方组织法、立法法关于地方协同立法的规定，通过法治手段推动流域生态环境保护和高质量发展。另一方面，在针对长江、黄河流域立法再到法律实施的过程中，对流域立法存在的问题做了深入全面的调研，为从宏观层面整合现有涉水法律制度，协调《水法》《水污染防治法》《环境保护法》等涉水法律之间的关系奠定基础。

记者：《黄河保护法》正式实施后，如何将这部法律落到实处细处？

侯佳儒：《黄河保护法》正式实施后，还需在法律运行的各个环节不断探索，保障《黄河保护法》落实落细。一是针对有关黄河国家文化公园、流域生态补偿等内容，加快推进相关配套规定的制定和修改，开展相关法规、规章和规范性文件的清理工作；有关政府或部门等根据《黄河保护法》的规定及时更新或完善生态环境标准、保护性或限制性名录及清单。二是要在前期探索实践的基础上，不断深化流域行政执法体制改革，推进综合执法，严格执法责任；进一步细化黄河流域统筹协调机制的组织载体、职责权限、运行规则等规定，明确黄河流域统筹协调机制、流域管理机构及省际河湖长联系会议之间的关系及协同方式，完善地方协作法律制度。三是提升黄河流域生态保护和高质量发展的司法服务与保障水平，创新黄河流域司法机制，分类施策、因地制宜发挥司法的服务与保障功能。四是要加强宣传教育和培训，增强公众法治观念、推动全民守法。

Yellow River Protection Has Its Applicable Law

Since the 18th CPC National Congress, the ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin has been upgraded to a major national strategy.The Yellow River Protection Law of the People’s Republic of China(hereinafter referred to as theYellow River Protection Law) was adopted at the 37th Session of the Standing Committee of the 13th National People’s Congress on October 30, 2022, and came into force on April 1, 2023, which is an epoch-making event for the Yellow River Basin and the legalization of river strategies.

As another basin protection law following theYangtze River Protection Law, theYellow River Protection Lawis an important yet special part of China’s ecological and environmental protection law system. The enactment of the law is of great significance to fully advancing the legalization of national river strategies, and solving problems hindering basin protection and development. On April 1 when the law came into force, we had an exclusive interview with Hou Jiaru, chief expert of the “Study on the Legal System for Ecological Protection and High-Quality Development of the Yellow River Basin”—a major project supported by the National Social Science Fund, senior researcher of the Taihe Institute, and professor at China University of Political Science and Law.

Professor Hou said, “The essence of the Yellow River legislation is bringing the ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin into the rule of law, which is aimed at realizing the ecological protection and high-quality development of the basin, and the good law and good governance thereof.” Therefore, theYangtze River Protection Lawhighlights the concept of ecological civilization, applies the new philosophy of innovative, coordinated, green, open and shared development to the whole process of the basin governance, determines the basic principle of “giving priority to ecological conservation and green development”, and provides a legal guarantee for the ecological protection and high-quality development of the basin.