中国式现代化背景下中国耕地保护问题和解决对策

毕婉君

广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510000

0 引言

党的二十大报告提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。中国式现代化是人口规模巨大的现代化、是物质文明与精神文明相协调的现代化、是人与自然和谐共生的现代化、是走和平发展道路的现代化。要实现中国式现代化，首先需要解决“人口规模巨大”带来的粮食安全问题。牢牢守住18 亿亩耕地红线是保障粮食安全的基础，也是实现中国式现代化的基石。因此，把握时代背景下的耕地保护任务，剖析耕地保护存在的问题，并探索耕地保护策略，对实现中国式现代化十分必要。

1 中国式现代化背景下的耕地保护任务

中国式现代化丰富了耕地保护的内涵，同时对耕地保护任务提出了更高的要求。人口规模巨大的现代化要求保证耕地数量和产量，确保粮食安全，将14 亿中国人的饭碗牢牢端在自己手中［1］；物质文明与精神文明相协调的现代化，要求既要保证耕地质量，丰富种植作物类型满足人们的饮食文化需求，又要重视农耕文化的保护与发展；人与自然和谐共生的现代化要求关注耕地生态安全问题和可持续利用；走和平发展道路的现代化需要以耕地的数量、质量、生态多维保护作支撑和保障。综上，面向中国式现代化，对于耕地保护，需要立足我国人多地少的基本国情和人与自然和谐共生的时代要求，以确保耕地数量稳定、质量提高、生态管护、利益协调等目标。

2 中国式现代化背景下的耕地保护问题

2.1 耕地总量持续减少，恢复任务艰巨

近年来，受城市建设发展的蚕食、生态退耕还林还草、国土绿化建设需要、农业结构调整、农村违法占用耕地建房等因素影响，我国耕地面积持续减少。2021年公布的《第三次全国国土调查主要数据公报》（以下简称“三调”）显示，截至2019年底，我国耕地1.279亿hm2，虽然高于1.200 亿hm2耕地红线，但相比《第二次全国土地调查》（以下简称“二调”）数据，我国耕地减少了0.075亿hm2［2］，人均耕地不到0.093 hm2，仅为世界平均水平的40%左右［2］。未来，随着中国式现代化的建设，雄安新区、粤港澳大湾区、长江经济带等国家重大区域发展战略逐步实施，以及大批的重大基础设施、交通线性工程建设等的推进和落地，将产生大量的用地需求，而这将不可避免地占用耕地和永久基本农田，耕地总量保持和数量增加“任重道远”。我国“二调”是耕地，但“三调”不再是耕地的农用地共有1 686.67 万hm2（其中即可恢复耕地580.00 万hm2，工程恢复耕地886.67 万hm2），这部分可恢复为耕地的农用地占耕地总量的13%，其恢复工作面临着农民意愿、资金来源、恢复时序、后期管护等一系列问题，耕地恢复任务艰巨。

2.2 耕地质量总体不高，优质耕地易占难补

根据“三调”数据，位于我国一年一熟地区的耕地占全国耕地的48%，年降水量800 mm以下地区的耕地占比65%，地形坡度15°以上地区的耕地占比9%，利用条件较差的旱地占比50%以上［3］。这些耕地光热、地形、水资源利用条件较差，农业生产和自然生态安全的稳定性也不高。《2019 年全国耕地质量等级情况公报》显示，2019 年我国耕地平均等级为4.76 等，虽然较2014年提升了0.35个等级，但质量等级较高的1～3等耕地仅占31.00%，耕地地力总体偏低。2019 年，我国7～10 等的耕地面积有2 960 万hm2，占耕地总面积的21.95%［4］。这部分耕地基础地力相对较差，生产障碍因素突出，短时间内较难得到根本改善。从地形地质上分析，我国优质耕地分布的区域也是城市适宜建设和快速发展的区域，虽然我国耕地“占补平衡”制度建设已基本成熟，但由于优质耕地与城市发展方向高度重叠和冲突，耕地占优补劣、占近补远的情况依然常见。占用的耕地大多位于平原区和水热条件好的区域，补充耕地远离城区和农民的耕作范围，补充耕地再撂荒现象严重，优质耕地更是易占难补。耕地质量和优质耕地损失问题形势严峻，是中国式现代化下耕地保护的一大难题。

2.3 耕地布局北移，耕地形态碎片化

2021 年，在中共中央政治局常委会研究“三农”工作的专题会议上，习近平总书记再次对耕地保护提出了明确的要求：18 亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。这意味着中国式现代化的耕地保护不仅仅是守住耕地红线，更应在质量上“稳中有升”。然而，过去的耕地保护“重数量，轻质量”，直接导致了“占优补次”、用养失调等耕地质量问题。“三调”数据显示，我国64%的耕地分布在秦岭—淮河以北，光热水条件较差、复种指数较低的北方耕地占比较“二调”增长5%。黑龙江省、内蒙古自治区、河南省、吉林省、新疆维吾尔自治区耕地占全国耕地的40%［3］。即使在相同耕地面积下，受光热条件和水资源分布失衡等的影响，耕地布局北移会相应减少耕地产能。同时，无论是南方丘陵山区还是北方平原盆地，受城乡居民点分布、交通路网、河道山体分割、土地制度改革“包产到户”等历史和自然因素影响，我国耕地形态呈现碎片化，而这也成为当代耕地保护的一大难题，且部分耕地形态有待优化，如部分耕地位于生态红线内、耕地上山、林果业下田。“三调”数据显示，我国坡度在2°以下的平地，有超过413.33万hm2用来种树。

2.4 耕地生态退化严重，土壤污染问题突出

受气候反常、工业发展、耕地长期高强度利用、化肥过量施用等因素的影响，我国耕地生态环境问题突出。例如，由于高强度利用、地下水超采、耕地基础地力下降等，东北黑土地退化势头明显，华北平原耕作层持续变浅，水肥保蓄能力差；由于耕种不科学、酸雨加剧等，南方耕地酸化问题突出；由于长期覆膜栽培、农药肥料高投入等，西北地区薄膜“白色污染”和耕地盐渍化、沙化等问题尤为严重。我国土壤重金属污染情况堪忧，2014 年发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国耕地点位超标率（土壤超标点位的数量占调查点位总数量的比例）高达19.4%［5］。据原农业部2014 年统计，我国东北大部分耕地黑土层厚度由开垦之初的80～100 cm 下降为20～30 cm，土壤中有机质质量分数由开垦之初的3%～6%下降为2%～3%。耕地资源的生态问题将影响耕地资源可持续利用和人与自然和谐共生现代化的实现。

2.5 种粮收益保障机制不完善，“非粮化”和撂荒问题难有效解决

在种粮收益低的背景下，种植粮食作物和经济作物之间的收益较差，粮食价格的浮动总体偏低，导致耕地“非粮化”情况严重，农民缺乏种粮积极性，加之城乡收入差距等原因，促使农民逐渐弃耕进城务工，耕地撂荒趋势显现。此外，种粮补贴政策落实不到位，不论耕种与否、实际耕种面积多少，我国一律按土地承包证书上的面积进行补贴，难以调动农民种粮积极性。仅靠种粮补贴难以解决粮食种植带来的农业经济效益和农民收入下降问题。进一步健全和完善种粮收益保障机制，实现粮食安全与经济效益相协调，是治理耕地“非粮化”和撂荒的关键，也是中国式现代化保障粮食安全的时代要求。

3 面向中国式现代化的耕地保护策略

3.1 数量管控，守住底线，端牢14亿中国人饭碗

耕地数量是“14 亿中国人饭碗牢牢端在自己手中”的基础，是“牢牢守住18 亿亩耕地红线”的基本要求，也是中国式现代化的重要基石。对此，我国需要做到耕地总量能落地、数量不再减、增量有渠道。

确保耕地总量能落地，严格落实耕地保护党政同责、一票否决、终身追责，将耕地保有量和永久基本农田足额带位置落实到具体图斑并建立数据库，做到“数、线、图”一致，经得住国家后续核查。

确保耕地总量不再减少，全面实施“两平衡一冻结”制度。一是完善耕地“占补平衡”制度，建立重大项目用地会商机制和补充耕地储备系统，在重大项目前期阶段提前介入，避让永久基本农田、少占或不占耕地，进行项目选址优化，全面核查整改储备耕地，实现储备耕地可查询、可追溯，公开共享补充耕地信息，接受社会监督。二是落实耕地“进出平衡”制度，严格耕地用途管制，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，要先落实“进出平衡”，后进行耕地占用，不允许“先占后补”，健全“进出平衡”详细操作指南、审批机制、“耕地流入”的实施资金和质量把控等环节。三是对违法建设占用耕地的，冻结同等数量补充耕地指标。

多渠道有效增加耕地面积，制订详细的耕地恢复计划，优先将“三调”种植属性为可恢复类农用地有序、有计划地恢复为耕地，通过推进全域土地综合整治、垦造水田、耕地后备资源开发，统筹拆旧复垦、生态修复项目等各类土地整治项目，拓宽补充耕地途径，增加耕地面积。

3.2 质量管理，提升产能，确保优质耕地稳中有升

各地应加快推进第三次全国土壤普查，对全域耕地土壤性状、类型、立地条件、利用状况等进行普查，全面分析土壤状况，为因地制宜开展种植、施肥、改土、治理、养地等提供精准指导；认真开展年度耕地资源质量分类成果更新与监测，掌握全域耕地质量整体状况和动态变化情况。编制耕地质量保护提升规划，以提高耕地产能和地力为目标，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，从土壤改良、培肥地力、保水保肥等不同层面改善农田耕作环境。

大力建设高标准农田［6］和开展耕地提质改造，通过实施田块整治、土壤改良、完善灌排等措施，促进耕地配套设施完善，提升耕地综合抗灾能力，把高标准农田建设与高效节水灌溉和大中低产田改造相结合，提高高标准农田建设标准和质量；持续开展耕地内在质量建设，以秸秆还田、有机肥替代化肥、绿肥种植、测土配方施肥、合理轮作和用养结合等措施为抓手，培育健康的耕作层。

全面推行耕地耕作层土壤剥离再利用，保护作为耕地精华的优质表土层，剥离的耕作层优先用于新增耕地、耕地提质改造、土地整治和生态修复等项目，也可用于临时用地复垦、工矿废弃地复垦、违法用地整治、污染土壤治理、建设项目用地绿化等，而这也是中国式现代化下耕地质量提升的重要抓手。

3.3 布局优化，科学集聚，推动适度成片和规模经营

以规划编制为切入点，将优化耕地空间布局纳入规划要点统筹考虑，通过国土空间规划、村庄规划、耕地专项规划等的编制和实施，逐步有序退出生态保护红线内的耕地，把过去在山上开垦的耕地逐步调整到山下，山下的果树林木尽量调整上山上坡，引导优质农业资源集聚；结合稳定耕地和永久基本农田的布局，探索通过百县千镇万村高质量发展工程、全域土地综合整治等的实施，对零散的、质量较差的耕地在空间上进行正向优化，促进耕地集中和连片发展。

探索耕地保护集聚区建设，整合现状耕地、各类耕地后备资源和耕地恢复潜力地块，按照相对连片、质量优先、易于恢复耕作、便于管护的原则，逐步通过整治和整合，引导耕地集中布局，形成耕地保护集聚区。通过农用地整备和土地流转等方式将“小田”并“大田”，缓解耕地“碎片化”现状，推动耕地适度连片、规模化经营和现代化高效农业发展。

3.4 生态管护，提升价值，促进耕地可持续利用

各地既要考虑耕地自身的生态功能健康，又要兼顾区域生态系统的恢复与改善。加强耕地的生态管护，需要从推动耕地生态修复、开展土壤污染治理、完善耕地生态保护补偿机制、建立生态管护长效机制等方面出发。

贯彻山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，推动耕地生态系统整体修复，综合治理酸化耕地、盐碱地、“问题”黑土地等各类退化耕地，在摸清土壤质量家底的基础上，深入推进耕地污染监测、治理与修复，提升生态系统的稳定性和持续性；充分发挥耕地的多功能价值，统筹耕地生态系统“田、沟、路、林、渠”整体协调，在发挥农田基础生态功能的前提下，开发耕地土壤碳汇产品，提倡绿色农业、休闲农业、循环农业，实现人与自然和谐共生的中国式现代化；加强耕地利用和生态保护的融合，提供高附加值的生态农产品［4］。

探索耕地生态保护经济补偿，通过统筹安排财政资金，对承担耕地保护任务且不使用化肥、农药，实施轮作休耕，或对其他耕地生态保护效果显著的农村集体经济组织和农户给予奖补，奖补资金主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。“横向到边、纵向到底”将耕地的生态管护落实到各职能部门，凡是涉及或影响到耕地的项目都要与耕地进行衔接，把耕地生态管护作为工作效果和项目实施可行性的重要参考因素。

3.5 协调利益，创新模式，实现耕地创收增益

响应党的二十大报告要求，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制［4］。按照耕地的区位、质量等级、使用情况、产出状况、人均耕地量、承担粮食安全责任大小及区域经济实力等，分类核算耕地保护补偿标准。按照“谁种田、谁受益”的原则，精准发放种粮补贴，根据具体种粮面积等确定补贴力度，确保补贴效果。完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度，如在种粮之前公布最低收购价格，稳定种粮农民的收益预期，确保粮食安全。加大国家层面耕地保护力度，积极推进各类涉农资金整合，加大对国家粮食主产区和耕地保护面积较大省（自治区、直辖市）的补偿力度。通过跨区域耕地保护补偿，解决区域间耕地保护与经济发展不协调、保护主体与受益主体利益不对称等问题，从而推动区域协调发展。

创新耕地经营模式，以耕为源头，结合农产品营销新媒体，通过“认种农业”、增强现实（Augmented Reality，AR）溯源、粮油棉蔬菜“电商+物流”等新的销售模式，促进耕地创收增益；利用农村广阔的田野和绿色村庄，探索将农业生产、乡村生活、农耕文化体验相结合的生态休闲和乡土文化旅游模式，整合利用耕地与周边农用地，通过农业公园、共享农业、农场实物公园、田园综合体、“农地+民宿”、文创农业及非遗技术等渠道，结合新产业新业态的发展，促进农村一二三产业融合发展，从源头上治理耕地“非农化”“非粮化”和撂荒等问题，实现粮食安全与经济效益的同频共振。

3.6 智慧监督，动态监管，探索耕地全生命周期管理

借助大数据、云计算、无人机技术、人工智能、移动互联、物联网等信息技术，构建和完善智慧耕地管理平台，实现基于信息化、智能化管理与服务的新型耕地保护管理模式。充分利用自然资源“一张图”，有效对接国土空间基础信息平台、网上办公和审批系统等，实现耕地变化信息监测、耕地保护监督、永久基本农田监测监管、设施农用地监管等耕地保护业务管理工作的数字化、网络化及智能化，探索耕地全生命周期管理，不断提升耕地资源现代化治理水平。

推行实施耕地保护“田长制”管理，以县区级人民政府为单位，设置总田长、镇田长、村田长、网格员，由村民担任网格员，充分调动群众参与耕地和永久基本农田保护的积极性。建立定期巡查制度、会议汇报制度、宣传制度等，逐级签订“田长制”保护责任书，制定“田长制”考核办法，以耕地保护责任目标考核为手段，确保“田长制”落实到位，县级对各镇政府每年考核一次。

强化耕地保护监督机制，以政府为责任主体，协调联动各相关部门。自然资源部门“管界线”，主要对永久基本农田的界线进行划定、管理，并对违法违规占用耕地、破坏农田、毁坏种植条件的行为进行管理。农业部门“管质量”，包括耕地地力的分等定级与变化监测。生态环境部门“管污染”，包括协调农业部门进行耕地污染情况的监测和评价，对耕地和永久基本农田污染事故进行调查处理等。各镇加强耕地日常执法监督，以“天上看、地上查、网上管”为抓手，充分发挥村级组织日常巡查作用，全覆盖监测耕地利用情况。

4 结束语

中国式现代化是“饭碗牢牢端在自己手中”［1］的现代化，各地应担负起中国式现代化的时代使命，结合区域实际情况，细化制定增量、提质、优化、管护、监督等一系列耕地保护行动计划，主动谋划耕地保护，而这既是保障乡村振兴和城市建设发展的重要前提，也是保障国家粮食安全的唯一途径，更是实现中国式现代化的基础支撑。