“劳工标准条款”的履约争端风险及中国工会的应对之策

孙岩 朱鸣 洪慜

（上海工会管理职业学院，上海 200082）

一、问题的提出

2021年9月16日，中国正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），将与11个缔约国展开入约谈判。①《中方正式提出申请加入〈全面与进步跨太平洋伙伴关系协定〉（CPTPP）》，http://asean.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202109/20210903200987.shtml，访问时间：2022年9月5日。根据CPTPP第19章，缔约国同意遵守最低工资、工作时间和职业安全与健康的法律和惯例。更重要的是，这些成员国还同意不鼓励进口由强迫劳动或童工生产的商品或中间品。该章中的承诺是可强制执行的，受争端解决机制的约束。CPTPP的劳工标准条款被认为是“全面而严格的”，不仅在国际劳工组织核心劳工标准之上扩展了劳工权利的保护范围，而且将有效执行国内劳工法作为具有约束力的国家义务。缔约国可以以违反劳工义务影响国际贸易为由请求启动双边和多边争端解决程序。②ACT/EMP and ILO,“Labour and social policy components in current trade agreements in Asia and the Pacific”,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---asia/---ro-bangkok/documents/publication/wcms_357372.pdf,访问时间：2022年9月5日。

贸易协定是否应当引入劳工标准条款的争论由来已久。在1996年WTO新加坡部长级会议上，国际劳工组织被公认为执行劳工标准的主管机构。随着越来越多的国际贸易协定将劳工标准纳入其中，劳工标准条款已成为全球劳工治理的重要工具，也是区域贸易协定的共同特点。据国际劳工组织统计，截至2022年9月，356项贸易协定中有113项包括劳工标准条款，半数以上引入劳工标准条款的贸易协定是在过去十年内批准的。①“Labour Provisions in Trade Agreements Hub”,https://www.ilo.org/LPhub/#home,访问时间：2022年9月5日。为了适应这一发展趋势，我国在与智利、新西兰、秘鲁、冰岛、瑞士等5国的自由贸易协定中引入劳工标准条款，这些条款只涉及劳动、社会保障和就业合作。

美国、欧盟将包括劳工问题在内的人权问题作为拒绝承认我国市场经济地位的理由之一，已经完成谈判工作的《中欧全面投资协定》（CAI）也因同样理由被欧洲议会暂停批准程序。由于国际劳工标准具有一定的“强制性”，除在批准时不能附加“保留条款”外，国际劳工组织成员国对未批准的劳工公约也有履约报告义务。党的二十大报告提出，中国积极参与全球治理体系改革和建设，践行共商共建共享的全球治理观。尽管在入约后会遇到各种体制机制上的问题，但作为国际劳工组织成员国，我国申请加入CPTPP有利于更好地参与全球劳工治理。目前美国已退出CPTPP，协定的文本保存国为新西兰，我国与新西兰的自贸协定已纳入劳工合作谅解备忘录，具有一定的合作基础。同为社会主义国家的越南已加入CPTPP，其在谈判与履约中遇到的各种问题可以为我国提供决策参考。我国在接受新一代国际贸易投资协定时，必须对后续影响有长远考量。当前，美国、欧盟仍是推动双边或多边贸易协定引入劳工标准条款的主导者，虽然二者的协议文本和运作模式存在一定的差异，但从欧盟公布的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）提案文本来看，已经出现趋同化情况。从欧美基于劳工标准条款发起的争端解决程序来看，由劳工标准条款引起的争议很难启动制裁措施，但会通过国际劳工组织等国际组织形成强大的国际政治压力和国际舆论压力，同样存在较大的履约风险。

二、劳工标准条款与国际贸易投资协定

（一）“劳工标准条款”的定义与内容

“劳工标准条款”主要是指国际贸易投资协定中涉及劳工权利、劳工标准及其可执行性的规范性内容。在总结梳理1948年以来向世贸组织备案的所有贸易协议之后，国际劳工组织提出了一个简洁而全面的概念。国际贸易投资协定中的“劳工标准条款”包括：（1）涉及劳资关系、最低工作条件、就业条件及其他劳工问题的原则、标准（包括国际劳工标准）、规则；（2）通过合作、对话、监测等方式促进遵守劳工标准的任何框架；（3）确保遵守国家法律或贸易协定规定的劳工标准的任何机制。②“Labour Provisions in Trade Agreements Hub”,https://www.ilo.org/LPhub/#home,访问时间：2022年9月5日。

国际劳工组织将劳工标准条款文本分为三大类：义务、监测与合作、争端解决机制。“义务”规定缔约方的国内和国际法律承诺，界定其权利和责任，内容主要包括：促进和确保遵守现有的国内劳工法；批准和执行国际劳工标准；修订国内劳工法，以确保与国际劳工标准相协调，在国内改善劳工权利。“监测与合作”旨在促进透明度、问责制以及遵守国家劳工法和国际劳工标准，内容主要涵盖：通过促进对话与合作活动（包括双边和多方利益相关者活动）以及解决体制弱点来形成遵守劳工义务的机制；社会伙伴和民间主体参与的体制安排。“争端解决机制”的目的是解决或解释不遵守劳工义务的问题，内容主要是解决不遵守协定中劳工义务问题的各种程序和机制。①ILO,“A Multi-Faceted Typology of Labour Provisions in Trade Agreements: Overview,Methodology and Trends”,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---inst/documents/genericdocument/wcms_829644.pdf,访问时间：2022年9月5日。

（二）国际贸易投资协定引入劳工标准条款的过程

在多边贸易协定中引入劳工标准条款，最大的阻力来自发展中国家。发展中国家之间的区域贸易协定往往将劳工政策置于发展背景下，只提及国际劳工组织的核心劳工标准，既没有具有约束力的承诺，也没有执行机制。②Christian Häberli,Marion Jansen and José-Antonio Monteiro,“Regional Trade Agreements and domestic labour market regulation”,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/documents/publication/wcms_180616.pdf,访问时间：2022年9月5日。1994年世界贸易组织成立时，发展中国家极力反对引入劳工标准条款，认为劳工标准条款是贸易保护主义的表现，损害了发展中国家在劳动力成本方面的比较优势。这一问题在1996年新加坡部长级会议期间再次出现，最终在此次会议上就贸易与劳工标准的关系达成共识。《新加坡部长宣言》申明，遵守国际公认的核心劳工标准，国际劳工组织是制定和处理国际劳工标准的主管机构。这一共识在2001年《多哈部长宣言》中得到重申，基本上免除了世界贸易组织对劳工问题采取进一步行动的责任。

欧盟和美国始终是加强贸易与劳工问题联系的倡导者，主张在国际贸易协定中制定强有力的劳工标准条款，旨在通过劳工权利和标准平衡竞争环境，从而为工人之间的国际竞争奠定公平基础。③ACT/EMP and ILO,“Labour and social policy components in current trade agreements in Asia and the Pacific”,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---asia/---ro-bangkok/documents/publication/wcms_357372.pdf,访问时间：2022年9月5日。据国际劳工组织统计，截至2019年，七国集团（G7）国家之间的区域贸易协定都已引入劳工标准条款，承诺在具有约束力的框架内促进国际劳工标准的执行。④ILO,“Labour Provisions in G7 trade agreements: A comparative perspective”,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---inst/documents/publication/wcms_719226.pdf,访问时间：2022年9月5日。1994年《北美自由贸易协定》（NAFTA）是第一个包含具有约束力的劳工标准条款的贸易协定，附属文件《北美劳工合作协议》要求签署方有效执行国内劳工法。自NAFTA之后，美国的每一项贸易协定都包含劳工标准条款，这些条款将最初适用于部分劳工权利的执行机制扩展到所有劳工权利。⑤ILO,“Social Dimensions of Free Trade Agreements”,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---inst/documents/publication/wcms_228965.pdf,访问时间：2022年9月5日。2020年7月1日，《美墨加协议》（USMCA）生效，NAFTA终止。欧盟贸易协定中首次提及劳工问题可追溯到1995年至2002年期间缔结的七项欧洲—地中海联盟协定，涵盖阿尔及利亚、埃及、以色列、约旦、黎巴嫩、摩洛哥和突尼斯。这些协定都要求开展社会对话，就涉及迁徙工人生活和工作条件等的社会问题进行合作。2011年生效的《欧盟—韩国自由贸易协定》（EU–Korea FTA），是欧盟签署的第一个将劳工标准条款纳入可持续发展章节的新一代自贸协定，该章节第13.14条（政府协商）和第13.15条（专家小组）规定了争端解决程序。

国际投资协定最初侧重于保护投资，不关注劳工或就业问题。1994年生效的《美国—波兰双边投资协定》，第一次非约束性地提到促进工人福利和尊重工人的基本权利。自此之后，在国际投资协定及含有投资章节的国际贸易协定中，越来越多地提及劳工问题。《2015年世界投资报告》显示，在2014年缔结的国际投资协定中，有近40%（31个协定中有12个）提到保护劳工权利。①ILO,“Assessment of labour provisions in trade and investment arrangements”,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---inst/documents/publication/wcms_498944.pdf,访问时间：2022年9月5日。国际投资协定和含有投资章节的国际贸易协定中的劳工标准条款在内容上几乎相同，争端解决机制也与投资者—国家争端解决机制（ISDS）较为一致。

三、国际贸易投资协定引入劳工标准条款的主要模式

（一）美国：引入可执行的劳工标准，重视有效执行国内法

美国审查贸易政策时，极为重视有效执行劳工标准。在与发展中国家谈判贸易协定时，美国更为重视批准前要求该国依照劳工权利清单改革国内劳工法。由于贸易审查结果可能会引发制裁措施，因此美国在新缔结的贸易协定中将贸易和劳工问题置于同一争端解决机制之下，构建包括仲裁和制裁在内的争端解决机制。②Robert Csehi and Eugenia C.Heldt,“Populism as a ‘corrective’ to trade agreements? ‘America First’ and the readjustment of NAFTA”,https://doi.org/10.1057/s41311-021-00306-3,访问时间：2022年9月5日。目前涉及劳工标准条款的争端解决案例相对较少，与美国有关的案例主要是其与危地马拉之间已经结束的仲裁，专家小组最终认定危地马拉确实未能有效执行其劳工立法，但并没有影响贸易。③Demy van’t Wout,“The enforceability of the trade and sustainable development chapters of the European Union’s free trade agreements”,Asia Europe Journal,vol.20(4),2022,pp.81–98.

CPTPP的劳工标准条款基本涵盖美国在劳工问题上的所有要求。④《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），http://www.mofcom.gov.cn/article/zwgk/bnjg/202101/202101030 30014.shtml，访问时间：2022年9月5日。一是国际劳工组织成员国必须履行包括《关于工作中基本原则和权利宣言》（1998）在内的义务（第19.2.1条）。二是劳工权利涵盖核心劳工标准⑤国际劳工组织《关于工作中基本原则和权利宣言》（1998）提出的核心劳工标准包括：结社自由和有效承认集体谈判权利；消除一切形式的强迫或强制劳动；有效废除童工；消除就业与职业歧视。与可接受工作条件（第19.3条），阻止包括强迫或强制童工在内的强迫或强制劳动生产的货物（第19.6条）。三是保证国内劳工法执行和司法程序的信息公开（第19.8条）。四是劳工标准不得用于贸易保护主义目的（第19.2.2条），不宜通过弱化或减少劳工法保护鼓励贸易或投资（第19.4条），不得以影响缔结贸易或投资协定的方式导致劳工法未能有效执行（第19.5.1条）。违反义务的制裁措施主要有：一是应诉方已通知起诉方拟不消除不符之处、利益丧失或减损后，双方通过谈判以期制定可接受的补偿（第28.20.1条）。二是双方未达成补偿协议或不遵守补偿协议，起诉方可中止基于贸易产生的利益（第28.20.2条）。三是应诉方可自书面通知之日起12个月内支付货币赔偿以替代利益中止（第28.20.10条）。补偿、中止利益和货币赔偿均为临时措施（第28.20.15条）。

越南在批准CPTPP之前承诺四项义务：一是确保劳工自由组建工会、自由选择加入工会的权利（第2章A节）。二是修订国内法中有关强迫劳动的条款（第2章H节）。三是明确劳动法中有关就业歧视的适用（第2章I节）。四是开展童工调查，落实对强迫劳动或童工的劳动监察措施（第3章E节）。①《美国和越南关于加强贸易和劳工关系的计划的换文》，https://www.caitec.org.cn/upfiles/file/2017/4/fea7034c-4675-4ad9-8497-49a6d1b2b9b3.pdf,访问时间：2022年9月5日。越南就劳工标准条款获得缔约初期的劳工章节争端豁免期，劳工问题争端三年内、核心劳工标准争端五年内免于补偿和暂停福利（避免适用第28.20条）。②“Agreement between Australia and Viet Nam regarding disputes related to the Labour Chapter of the TPP”,https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/sl5-australia-viet-nam-labour.docx,访问时间：2022年9月5日。

相较于CPTPP，USMCA具有更高要求的劳工标准制度设计，使条款更具可执行性。③“Agreement between the United States of America,the United Mexican States,and Canada”,https://ustr.gov/tradeagreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canada-agreement/agreement-between,访问时间：2022年9月5日。一是增加《国际劳工组织关于争取公平全球化的社会正义宣言》（2008年）为规范性文件（第23.2.1条）。二是承认工人和雇主组织在保护国际公认的劳工权利方面的重要作用（第23.2.2条）。三是仅交易符合劳工标准条款要求生产的货物（第23.2.3条）。四是规定有效执行国内劳工法可采取的适当政府行动（第23.5.2条）。五是保证工人和劳工组织在没有暴力、威胁和恐吓的环境中行使权利（第23.7条）。六是确保迁徙工人受劳工法保护，无论其是否为本国国民（第23.8条）。七是确保消除就业和职业歧视，支持促进工作场所妇女平等（第23.9条）。起诉方针对应诉方不执行最终报告的制裁措施仅为中止利益（第31.19条）。附件23-A专门对墨西哥工人代表的集体谈判进行了规定。在接受和审议劳工问题公共意见的要求中删去“说明所提事项影响缔约方贸易或投资到何种程度”一项（第23.11.2条）。建立美国—墨西哥、加拿大—墨西哥的双边劳工问题快速反应机制，处理工人被剥夺自由结社和集体谈判权利的争端，制裁措施包括暂停优惠关税待遇、罚款、拒绝货物入境等（附件31-A、附件31-B）。

（二）欧盟：劳工权利与核心劳工标准一致，注重可持续发展

在欧盟批准的贸易协定中，劳工标准条款通常见于可持续发展章节。由于欧盟一贯承诺有效执行已批准的国际劳工公约，故要求缔约方有义务批准国际劳工组织的基本公约，提供批准进展情况的信息，部分协定还提到应当优先批准的公约。在争端解决机制上，欧盟的贸易投资协定通常将劳工标准条款排除在国家间争端仲裁解决机制的范围之外，并将争端解决局限于协商和专家小组。④Samantha Vellut,“The Role of the EU in the Promotion of Human Rights and International Labour Standards in Its External Trade Relations”,Springer Nature Switzerland AG,Switzerland,2020.2020年，根据欧盟—韩国自贸协定，欧盟发起一项关于韩国未能持续履行国际劳工公约的申诉，特别是关于结社自由的第87号和第98号公约，以及关于强迫劳动的第29号和第105号公约。2021年1月，专家小组得出结论，韩国未能“为批准国际劳工组织的核心公约做出持续努力”；4月，韩国批准国际劳工组织第29号、第87号和第98号公约。①IOE,“Social clauses in trade agreements: Implications and action points for the private sector in developing countries”,https://www.ioe-emp.org/index.php?eID=dumpFile&t=f&f=156744&token=2128a312a06ee23015dfe7e6980180 3fc94a51ff,访问时间：2022年9月5日。

CAI的劳工标准条款在可持续发展章节（第四部分）中，基本反映了欧盟对于发展中国家劳工保护的要求，没有涉及制裁措施的内容。②“EU-China agreement in principle: Section IV Investment and sustainable development”,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/january/tradoc_159346.pdf,访问时间：2022年9月5日。一是承诺履行《关于创造促进充分就业和体面工作环境的部长声明》（2006）、《关于争取公平全球化的社会正义宣言》（2008）、《2030年可持续发展议程》及《关于劳动世界的未来百年宣言》（2019）等文件（第1节第1条）。二是确立国内劳动保护水平（第3节第1条）。三是国际劳工组织的成员国要承担包括《关于工作中基本原则和权利宣言》（1998）在内的义务，劳工权利涵盖核心劳工标准（第3节第4条第1款）。四是有效执行已批准的国际劳工公约，努力批准国际劳工组织第29号和第105号公约（第3节第4条第2款）。五是承诺提高投资对可持续发展的贡献，实施促进体面工作议程目标的投资政策（第3节第5条），承认企业社会责任，促进形成负责任的商业惯例（第1节第2条）。六是明确削弱或降低国内劳动法提供的保护水平来鼓励投资是不合适的（第3节第2条第2款）。七是不得放弃、减损、提议放弃或减损国内劳动法，以鼓励在其境内设立、收购、扩大、保留投资或投资者（第3节第2条第3款）。八是不得通过作为或不作为而未能有效执行其劳动法，以鼓励投资（第3节第2条第4款）。九是不得援引或以其他方式将工作中违反基本原则和权利的行为作为合法的比较优势，也不得将劳动标准用于保护主义目的（第3节第2条第6款）。

相较于CAI，《欧盟与越南自由贸易协定》（EVFTA）的劳工标准条款相对简略，以原则性规范为主。③“Free Trade Agreement between the European Union and the Socialist Republic of Viet Nam”,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2020:186:FULL&from=EN#page=132,访问时间：2022年9月5日。其实质性条款主要有：一是增加2012年联合国《我们希望的未来》成果文件，未提及国际劳工组织《关于劳动世界的未来百年宣言》（第13.1.2条）。二是根据国际公认标准和协议，采用或修改相关法律和政策（第13.2.1条）。三是保障包括妇女和青年在内的所有人实现充分的生产性就业和体面工作（第13.4.1条）。四是制定、执行与劳动条件相关的措施时，应考虑技术创新及相关国际标准、准则或建议（第13.11条）。五是确保以透明的方式制定、实施旨在保障可能影响贸易和投资中劳动条件的措施（第13.12条）。

（三）TTIP：细化核心劳工标准，关注“体面劳动”

TTIP是美国和欧盟之间的一项全面的双边贸易和投资谈判，具有很强的监管特征，被视为潜在的“游戏规则改变者”。对于欧盟而言，TTIP不仅提供保障现有劳工标准的途径，而且比以往任何时候更进一步在国内外推广这些标准。④Samantha Velluti,“The Role of the EU in the Promotion of Human Rights and International Labour Standards in Its External Trade Relations”,Springer Nature Switzerland AG,Switzerland,2020.欧盟公布的谈判草案，尤其是关于可持续发展章节的提案，显示出TTIP关注的是执行国际劳工标准，而不是民间社会参与和争端解决等机制。该文本提案基于欧盟新一代自由贸易协定的现有格式，也符合美国自由贸易协定惯例。①EU Textual Proposal,“Trade and Sustainable Development in TTIP”,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/november/tradoc_153923.pdf,访问时间：2022年9月5日。

欧盟公布的TTIP提案文本中的履约义务主要有：一是承诺履行联合国经社理事会《关于创造促进充分就业和体面工作环境的部长声明》、国际劳工组织《关于争取公平全球化的社会正义宣言》、联合国《2030年可持续发展议程》等文件（第1条第2款）。二是确保国内政策法规提供高水平劳工保护（第3条）。三是以有利于实现体面工作议程的方式促进贸易和投资关系的发展（第4条第1款）。四是劳工权利涵盖核心劳工标准（第4条第2款）。五是保护工作中的健康和安全，实现人人享有体面的工作条件（第4条第3款）。六是有效执行已批准的国际劳工公约（第4条第4款）。七是建立适当的劳动监察制度，确保有效执行劳动法（第4条第6款）。八是劳工标准不应被用于任意或无理的歧视或保护主义贸易目的（第4条第6款）。九是为鼓励贸易或投资而削弱或降低国内劳动法保护水平是不合适的（第17条第1款）。十是不得以鼓励或影响贸易投资的方式放弃或减损劳动法（第17条第2款），不得通过作为或不作为而未有效执行其劳动法，以鼓励贸易或投资（第17条第3款）。此外，对于核心劳工标准的国际组织文件、关键要素和双边行动予以明确（第5—8条）。在TTIP的谈判过程中，欧盟的设想是先就劳工标准条款的实体性规范与美国达成共识，之后再进行程序性规范的谈判。

总体而言，目前国际贸易投资协定中的劳工标准条款，呈现出以下发展趋势。第一，各方承诺采纳和维护的国际组织文件逐步扩充，从《关于争取公平全球化的社会正义宣言》扩大到《关于创造促进充分就业和体面工作环境的部长声明》《2030年可持续发展议程》《关于劳动世界的未来百年宣言》等文件。第二，劳工权利涉及内容逐渐增多，权利内容逐步细化。TTIP文本提案显示，劳工权利已经从核心劳工标准扩展至有关工作条件的权利，同时核心劳工标准中的各项权利内容被进一步细化，内涵与外延更为清晰。第三，体面工作与高水平劳工保护成为劳工标准条款的基本原则。在欧美的倡导下，劳工标准条款不仅是保护公平贸易的工具，而且逐渐成为促进发展中国家提供高水平劳工保护的要求。第四，强化企业社会责任。欧盟和美国都要求强化企业社会责任和负责任的商业行为，遵守、执行国际公认的准则和原则。第五，禁止性义务（即不减损义务）的内容高度趋同。所有协定都规定了四项内容：劳工标准不应用于贸易保护，不得为鼓励贸易投资削弱或降低国内劳动法保护水平，不得以鼓励或影响贸易投资方式放弃或减损劳动法，不得为鼓励贸易投资而减损有效执行劳动法。第六，解决贸易投资中劳工争端的制裁措施的有效性受到一些质疑。从美国最新缔结的USMCA争端解决程序条款中可以看出，相关制裁手段正在弱化，付款、支付赔偿等货币惩罚手段被局限在涉及结社自由和集体谈判的快速解决程序中。第七，劳工标准条款的程序性规范趋同，国内劳工法检查、公众参与、合作对话、专家组裁判等制度在不同协定的文本中均有所体现。由于制裁措施在已经结案的争端中未被实施，导致专家组报告能否有效执行的问题只能通过各方协商/磋商来解决。

四、履行劳工标准条款可能产生的争端风险

现有涉及国际贸易投资领域的劳工问题争端案例较少，主要是美国诉危地马拉未能有效执行国内劳工法、欧盟诉韩国未能持续履行国际劳工公约等个别案件。从案件的最终裁判结果来看，因劳工问题引发制裁的风险相对较小，更多的压力来自舆论。争端解决机制启动带来的舆论压力会迫使应诉方做出强化劳工执法、修订劳工法律乃至批准国际劳工公约的行为。由于国际贸易投资协定极为关注缔约国执行国际劳工标准的情况，国际劳工组织被认为是制定和处理国际劳工标准的主管机构。在预判我国履行劳工标准条款可能遇到的争端风险时，需要考察国际劳工组织公约实施审查意见和申诉程序文件。

（一）强迫劳动：被政治目的裹挟的新焦点

近几年，“强迫劳动”是西方国家对我国进行政治指责的主要借口之一。在CAI的谈判过程中，欧盟要求我国批准1930年《强迫劳动公约》（第29号）和1957年《废除强迫劳动公约》（第105号）。①“EU-China agreement in principle: Section IV Investment and sustainable development”,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/january/tradoc_159346.pdf,访问时间：2022年9月5日。尽管CAI因欧盟民间组织、欧洲议会持续施压而被欧盟委员会暂停批准程序，但是我国已于2022年4月20日批准这两项公约，并于8月12日向国际劳工组织交存批准书。这两项公约将于2023年8月11日起对我国生效，我国需要在2024年递交首次国家履约报告。②《中国批准国际劳工组织关于强迫劳动的两项核心公约》，https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/news/WCMS_853576/lang--en/index.htm，访问时间：2022年9月5日。

由于之前我国并未批准关于强迫劳动的这两项核心公约，国际工会联盟（ITUC，前身为国际自由工会联合会和世界劳工联合会ICFTU）于2020年和2021年三次向国际劳工组织提交意见，将所谓我国有关地区强迫劳动问题置于就业歧视和就业政策相关公约的观察报告中，即1958年《（就业和职业）歧视公约》（第111号）和1964年《就业政策公约》（第122号）。③“Observation (CEACR) -110th ILC session (2022): Discrimination (Employment and Occupation) Convention,1958 (No.111)– China”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:4129438,103404:NO,访问时间：2022年9月5日。我国政府对此予以严正驳斥：根据中国宪法和就业促进法，我国劳动者依法享有平等就业和选择职业的权利，不受歧视；新疆地区居民就业能力不足、就业率低、收入有限，长期贫困，扩大就业、开展职业培训、提高劳动者就业能力是就业扶贫的有效手段；这些地区已经建立劳动监察制度以保护劳动者权益，解决有关拖欠工资、未签订劳动合同及其他侵权行为的投诉；中国实行宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办原则，反对一切形式的以歪曲宗教教义或者其他方法煽动仇恨和歧视、鼓吹暴力的极端主义，禁止任何基于地域、民族、宗教等理由的歧视性做法。④International Labour Conference 110th Session,“Application of International Labour Standards 2022”,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_836653.pdf,访问时间：2022年9月5日。

从ITUC与我国政府之间的互动来看，强迫劳动问题已经远远超出履行国际劳工标准的范畴。在我国未批准强迫劳动核心公约的情况下，ITUC将该项内容放在就业歧视的审查意见中，可见该组织的关注点并不在于是否存在强迫劳动，而在于借机指责我国。尽管我国政府对于ITUC的各项指控进行了全面驳斥，但国际劳工组织实施公约和建议书专家委员会（CEACR）仍认为我国相关政策具有种族、民族、宗教或政治见解方面的歧视，希望向我国派遣一个评估歧视和强迫劳动情况的调查团，被我国政府断然拒绝。①《2022年6月13日外交部发言人汪文斌主持例行记者会》，https://www.mfa.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_6730 25/202206/t20220613_10702387.shtml，访问时间：2022年9月5日。我国已经批准两项关于强迫劳动的核心公约，接下来国际劳工组织将有权审查我国对这两项公约的履约情况。可以预见，在2024年我国提交首次履约报告后，强迫劳动问题仍是可能产生争端的焦点之一，我国在此问题上可能会面临巨大的国际政治压力和舆论压力。

（二）结社自由：国外工会组织申诉的主要案由

一直以来，西方国家指责我国工会缺乏独立性，损害了劳动者的自由结社权和集体谈判权。我国签署但未批准联合国《公民权利和政治权利国际公约》，且未批准1948年《结社自由和保护组织权利公约》（第87号）和1949年《组织权利和集体谈判权利原则的实施公约》（第98号）。因此，在国际劳工组织的框架内，我国只有履约报告义务而没有履约义务。

ITUC（或ICFTU）和国际运输工人联合会（ITF）主要通过国际劳工组织特别监督程序就我国劳动者结社自由问题提出申诉。②“Case No 3184 (China) -Complaint date: 15-FEB-16”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:50001:0::NO:50001:P50001_COMPLAINT_FILE_ID:3276816,访问时间：2022年9月5日。针对这一申诉，我国政府在多次回复中严正声明：ITUC申诉所涉企业已在省市两级工会组织指导下成立工会，工会成立后积极促进企业和谐劳动关系建设、全心全意为职工群众服务，在企业民主管理、维护劳动者合法权益等方面发挥着积极作用。③“Interim Report -Report No 395,June 2021 (Case No 3184)”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:50002:0::NO:50002:P50002_COMPLAINT_TEXT_ID:4111031,访问时间：2022年9月5日。中国目前的工会制度是根据中国的历史、现实和中国工人的愿望形成的，符合绝大多数职工的根本利益，有效保护了他们的合法权益。④“Interim Report -Report No 392,October 2020 (Case No 3184)”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:50 002:0::NO:50002:P50002_COMPLAINT_TEXT_ID:4059166,访问时间：2022年9月5日。中国政府保证公民享有结社自由权利并根据《宪法》和相关法律行使结社自由权利；同任何其他国家一样，我国工人及其组织在行使上述权利时应当遵守国家法律法规的有关规定，以维护社会公共秩序，保障他人和组织的合法权利；根据《刑事诉讼法》及其司法解释，我国政府向国际组织提供法院判决书副本没有法律依据。⑤“Interim Report -Report No 397,March 2022 (Case No 3184)”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:500 02:0::NO:50002:P50002_COMPLAINT_TEXT_ID:4141400,访问时间：2022年9月5日。

从该案件的进展可以看出，西方劳工组织认为我国工会在党的领导下开展工作缺乏所谓独立性，将劳动者未经上级工会授权擅自煽动职工的行为描述为结社自由，将扰乱公共秩序被追究法律责任的情况包装为工人活动家受到迫害，以小概率事件为借口无理指责我国工会组织脱离劳动者。结社自由委员会（CFA）在我国未批准结社自由和集体谈判两项核心公约的情况下，多次要求我国政府确保所有工人有权组建独立于现有组织和任何政党的工会。显然，这一要求已经超出我国所做出的国际承诺。可以预见，在这场旷日持久的申诉结束之前，我国仍将面临结社自由方面的外部指控，在加入CPTPP和CAI生效后，西方国家仍会将这一问题作为遏制我国发展的筹码。

（三）废除童工：关注未成年人的“社会融入”

废除童工被视为保护公共道德与健康的重要措施之一。我国已经批准有关废除童工的两项核心劳工公约，即1973年《准予就业最低年龄公约》（第138号）和1999年《禁止和立即行动消除最有害的童工形式公约》（第182号）。我国在批准第138号公约时确定最低工作年龄为16周岁。国际劳工组织自2005年开始对我国履行这两项公约的情况密切关注。

《准予就业最低年龄公约》的履约审查主要源自ICFTU在2006年8月31日提交的意见。我国政府提交的信息显示：2005年下半年，国务院决定深化农村义务教育资金机制改革，在农村地区建设寄宿学校，到2007年生活在中国农村地区的1.48亿小学生将全部免除义务教育学费；修订《义务教育法》，规定农民工子女在接受义务教育方面享有平等权利；在全面落实《劳动保障监察条例》基础上，各地全面加强劳动安全监察执法工作。①“Observation (CEACR) -96th ILC session (2007): Minimum Age Convention,1973 (No.138)– China”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:22729 40,103404,访问时间：2022年9月5日。在2008年履约报告中，我国政府进一步说明了普及农村义务教育的财政措施和监督措施，成立特别工作组负责照顾留守儿童，严厉打击烟花、砖窑、玻璃制造、玩具生产等行业雇佣童工行为。中华全国总工会表示，截至2007年底，各级工会累计筹集24.1亿元教育援助资金，用于资助贫困家庭学生就学。CEACR对我国履约情况总体上表示认可。②“Observation (CEACR) -98th ILC session (2009): Minimum Age Convention,1973 (No.138)– China”,https:// www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:22951 04,103404,访问时间：2022年9月5日。

《禁止和立即行动消除最有害的童工形式公约》的履约审查，主要针对法律实施过程中可能遇到的执法依据不清问题。我国政府在2006年履约报告中表示，已采取多种措施打击贩卖妇女儿童，与周边国家联合打击贩卖活动，加强对雇佣童工从事危险工作违法行为的执法力度，救助流浪乞讨儿童。③“Observation (CEACR) -96th ILC session (2007): Worst Forms of Child Labour Convention,1999 (No.182)– China”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:2272957,103404,访问时间：2022年9月5日。我国政府在2010年履约报告中表示：已经有效实施打击国内和跨境贩运妇女儿童计划；禁止任何形式的少年犯强迫劳动；设立青少年犯罪康复机构，承担课堂教育、心理服务、职业技术教育等工作；建设救助保护中心，为流浪乞讨儿童提供日常生活照料、教育、技能培训、心理咨询和行为矫正等服务。④“Observation (CEACR) -100th ILC session (2011): Worst Forms of Child Labour Convention,1999 (No.182)– China”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:2335064,103404,访问时间：2022年9月5日。CEACR对我国多年来持续打击贩运妇女儿童犯罪、禁止利用互联网从事儿童商业性性剥削、查处未成年人的强迫劳动案件、救助流浪乞讨儿童表示认可。

总体上看，CEACR对于我国在废除童工方面所做的努力认可度较高。究其原因，主要在于中华全国妇女联合会与国际劳工组织合作开展的“中国预防以剥削为目的的拐卖”项目（CP–TING）、中老缅泰柬越等六国合作开展的湄公河次区域反对拐卖儿童和妇女项目（TICW）取得了较好效果，打击了国内和跨境贩运妇女儿童犯罪。今后可能的风险点是在校学生参加工厂劳动实践的问题，特别是学校安排14到16周岁的初中生到工厂参加劳动而不给予劳动报酬或给予少量报酬的情况。这一履约争端风险，ITUC曾在其所提交的意见中提及，中国政府因所涉事实不清而未予回应。

（四）就业歧视：逐渐变味的就业与待遇平等

我国在保护平等就业权利、消除就业和职业歧视方面做出了很大的努力，于1990年11月2日批准1951年《对男女工人同等价值的工作付予同等报酬公约》，于2006年1月12日批准1958年《（就业和职业）歧视公约》。国际劳工组织对于我国履约情况的审查主要集中于《（就业和职业）歧视公约》，其中有关“男女机会待遇平等”部分涉及履行《对男女工人同等价值的工作付予同等报酬公约》的意见。

《（就业和职业）歧视公约》的履约审查，始于2009年对我国政府提交的第一次和第二次报告的全面审查。CEACR认为，我国在《劳动法》《就业促进法》中没有明确“歧视”的具体含义和主要内容。我国政府在履约报告中表示，法律法规中已经规定禁止就业歧视，但没有区分直接歧视和间接歧视，规定用人单位不得在入职体检中进行乙型肝炎病毒标志物检测，正在考虑采用60岁或60岁以上作为男女的统一退休年龄，保障农民工、少数民族的平等就业权，帮助困难群体实现就业。①“Direct Request (CEACR) -99th ILC session (2010): Discrimination (Employment and Occupation) Convention,1958 (No.111)– China”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:2311113,103404,访问时间：2022年9月5日。CEACR在多份履约审查意见中，要求我国政府说明保护工人在就业和职业的所有阶段免受歧视尤其是间接歧视所采取的具体措施，明确是否考虑将工作场所性骚扰的保护对象扩大至男性工人，②“Direct Request (CEACR) -102nd ILC session (2013): Discrimination (Employment and Occupation) Convention,1958 (No.111)– China”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:3081204,103404,访问时间：2022年9月5日。提供延长女性退休年龄、保障女职工孕产期间劳动权益、促进农民工就业、查处就业歧视案件等方面的材料。③“Direct Request (CEACR) -106th ILC session (2017): Discrimination (Employment and Occupation) Convention,1958 (No.111)– China”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:3298753,103404,访问时间：2022年9月5日。根据CEACR的要求，我国在每一次提交的履约报告中都提供最新出台的政策法规和相关数据资料。

从十多年来CEACR的审查意见可以看出，国际劳工组织重点关注的是我国立法中如何定义“歧视”，实践中如何保护工人在工作期间免受歧视，保障男女平等就业，统一男女退休年龄，帮助困难群体实现就业，以及查处就业歧视案件等。然而，随着我国保护平等就业权利、消除就业和职业歧视的工作日趋完善，ITUC打着就业歧视的幌子，要求CEACR审议所谓“强迫劳动问题”，致使审查意见只聚焦于我国少数民族地区就业歧视问题。因此，在今后的劳工标准履约争端中，关于平等就业与避免歧视的分歧极有可能与强迫劳动问题相互交织。

（五）职业安全：聚焦尘肺病和安全生产事故

2022年6月10日，第110届国际劳工大会通过决议，在国际劳工组织“工作中的基本原则和权利”中增加“安全与健康的工作环境”这一原则，新的核心公约是1981年《职业安全与卫生公约》（第155号）和2006年《促进职业安全与健康框架公约》（第187号）。①《国际劳工大会将安全与健康加入工作中的基本原则和权利》，https://www.ilo.org/beijing/information-resources/public-information/press-releases/WCMS_848730/lang--zh/index.htm，访问时间：2022年9月5日。我国于2007年1月25日批准《职业安全与卫生公约》，尚未批准《促进职业安全与健康框架公约》。国际劳工组织在审查我国履行《职业安全与卫生公约》报告时，根据中华全国总工会的建议，连同2002年3月7日批准的1988年《建筑安全与卫生公约》（第167号）、1995年1月11日批准的1990年《化学品公约》（第170号）的履约情况一同审查。

CEACR在审查我国政府履行《职业安全与卫生公约》报告时，要求我国政府通过国内立法落实公约要求，与最具代表性的雇主和工人组织就职业安全和健康问题进行协商，说明如何实施有关安全生产的公约要求，提供安全生产监督管理的数据、资料。我国政府在2009年履约报告中表示，正在规范安全生产行政法的执行，开展公众安全生产宣传教育，已形成安全生产事故报告、职业病发现报告两项制度，成立多个部门负责职业安全和健康。②“Observation (CEACR) -100th ILC session (2011): Occupational Safety and Health Convention,1981 (No.155)– China”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:2335023,103404,访问时间：2022年9月5日。我国政府在2011年的回复中表示，成立国务院安全生产委员会，开展全方位安全生产监督检查；开展针对粉尘、剧毒物质危害行业的特别执法；建立安全生产事故月报、季报和年报制度，监督事故调查并追究责任。③“Observation (CEACR) -102nd ILC session (2013): Occupational Safety and Health Convention,1981 (No.155)– China”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:3084744,103404,访问时间：2022年9月5日。在后续的履约报告中，我国政府提供了安全生产事故统计报告制度的具体细节。CEACR赞同我国政府采取措施解决尘肺病问题，注意到安全生产事故和伤亡人数都呈下降趋势。④“Direct Request (CEACR) -109th ILC session (2021): China,Occupational Safety and Health Convention,1981 (No.155);Safety and Health in Construction Convention,1988 (No.167);Chemicals Convention,1990 (No.170)”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:4057581,103404,访问时间：2022年9月5日。

CEACR在审查履行《化学品公约》报告时，要求我国政府提供化学品分类标准、管理制度、安全生产、工人监测等信息与数据，提交法律、条例、程序和其他文件的副本。⑤“Direct Request (CEACR) -95th ILC session (2006): Chemicals Convention,1990 (No.170)– China”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:2256364,103404,访问时间：2022年9月5日。我国政府在2010年履约报告中提交了有关安全生产、劳动保护、化学品管理的政策法规及新制定的危险品分类和标记规范；①“Direct Request (CEACR) -100th ILC session (2011): Chemicals Convention,1990 (No.170)– China”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:2335059,103404,访问时间：2022年9月5日。在2011年履约报告中表示已经制定《特别管控危险化学品目录》，提供了因接触化学品导致的职业事故和职业病的统计数据。②“Direct Request (CEACR) -102nd ILC session (2013): Chemicals Convention,1990 (No.170)– China”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:3085602,103404,访问时间：2022年9月5日。CEACR对我国制定多项有关危险化学品生产、管理的政策法规表示认可。③“Direct Request (CEACR) -109th ILC session (2021): China,Occupational Safety and Health Convention,1981 (No.155);Safety and Health in Construction Convention,1988 (No.167);Chemicals Convention,1990 (No.170)”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:4057581,103404,访问时间：2022年9月5日。

CEACR对我国履行《建筑安全与卫生公约》的审查，主要针对我国《安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》等政策法规的适用情况，以及落实公约重要条款的具体情况，要求提供建筑安全生产事故的检查和事后调查情况。我国政府在回复中提交了新出台的政策法规，表示建筑自营工人享有与其他工人相同的权利，政府部门与工会组织就建筑业工伤保险问题发表联合意见，出台多项建筑行业规范，强化企业落实施工安全措施、改善安全生产条件的责任，完善施工现场附近临时住所卫生和洗涤设施，对建筑农民工开展各类培训，要求建筑安全生产事故及时上报。④“Direct Request (CEACR) -108th ILC session (2019): China,Occupational Safety and Health Convention,1981 (No.155);Safety and Health in Construction Convention,1988 (No.167);Chemicals Convention,1990 (No.170)”,https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID,P13100_COUNTRY_ID:3959317,103404,访问时间：2022年9月5日。

综上所述，CEACR对于我国履行职业安全与健康相关劳工公约的关注点主要包括：国内立法如何落实公约要求，明确核心概念；安全生产事故与职业病的预防、处置、追责，特别是这一领域的数据统计；政府部门与最具有代表性的工人组织和雇主组织就职业安全与健康问题的协商；特殊工种的劳动保护、职业病防治和工作生活环境，特别是尘肺病的救治；工人的安全生产教育培训。目前，我国在职业安全与健康方面的履约情况已得到CEACR认可。需要指出的是，随着制造业、建筑业从业人员日益减少，今后涉及职业安全与健康问题的重点行业，可能转变为以自营职业、灵活就业为主的快递、外卖、电商等行业，以及存在过度劳动的互联网行业。针对这些行业的履约审查，将与建筑、化工行业完全不同。

五、中国工会的应对之策

随着申请加入CPTPP和完成CAI谈判，我国对劳工标准条款的态度已经由被动应对转变为积极参与。在CAI谈判过程中，我国展现出最大诚意，即使CAI被欧洲议会暂停批准程序，我国仍然履行承诺，批准《强迫劳动公约》和《废除强迫劳动公约》。履行劳工标准条款的前提条件，是我国作为国际劳工组织成员国在贸易投资领域落实已经批准的国际劳工公约，而不是允许西方国家干涉我国国内劳工事务。在加入CPTPP和批准CAI之后，我国将面临劳工和工会方面的更多苛刻要求。中国工会要充分发挥组织优势，积极参与劳工标准条款实施过程，成为劳工与贸易投资的联结点。

（一）强化与国际劳工组织的合作

国际劳工组织参与国际贸易投资协定的主要作用是促进国际劳工标准的批准和执行，协助各国努力遵守贸易协定中的劳工标准条款，促进劳工标准条款在缔约国的批准和实施，监督劳工标准条款的执行。国际劳工组织开展的工作主要有：就劳工问题提供咨询意见和技术专门知识；监测国际劳工标准执行情况，了解后续行动；协助各国增强遵守劳工标准条款义务的能力，主要通过合作项目来实现；研究劳工标准条款的趋势、实施和有效性。①ILO,“Labour Provisions in G7 trade agreements: A comparative perspective”,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---inst/documents/publication/wcms_719226.pdf,访问时间：2022年9月5日。

我国是国际劳工组织的创始会员国之一，自1983年恢复与国际劳工组织的关系后，一直积极推进双方的合作关系。中华全国总工会作为我国最具代表性的工人组织，与国际劳工组织保持着良好的合作关系。2019年，双方签订谅解备忘录，共同致力于协助亚太地区发展，通过分享知识、经验、培训与技术转让，增强工会核心能力。关于我国履行国际劳工公约的情况，中华全国总工会多次向国际劳工组织提交意见，介绍中国工会为维护职工权益开展的工作以及参与政府部门牵头的多方协商事宜，得到国际劳工组织的认可。今后，在劳工标准条款的实施过程中，中华全国总工会要代表中国工会，继续加强与国际劳工组织的交流沟通，促进国际劳工标准在我国的有效实施，就实施过程中遇到的问题开展合作，减少我国在国际贸易投资中的阻力。

（二）积极参与涉及劳工标准条款的合作对话

公众参与是劳工标准条款必然包含的程序性规范。CPTPP构建了较为完善的公众参与程序。CPTPP第19.10.3条要求，在确定潜在合作领域和开展合作活动时，每一缔约方应邀请包括工人和雇主代表在内的利益相关方发表意见，并酌情邀请其参加。第19.14.1条要求，在开展包括会议在内的活动时，理事会应提供接收和审议利害关系人对本章相关事项意见的方法。每一缔约方应当设立一个国家劳工咨询/顾问机构，以便包括劳工和商业组织代表在内的公众人士就劳工事项提出意见。②《〈全面与进步跨太平洋伙伴关系协定〉（CPTPP）第19章劳工》，http://images.mofcom.gov.cn/sms/202101/2021 0111155728208.pdf，访问时间：2022年9月5日。此外，CAI在劳工标准条款争端解决程序中设有“法庭之友意见书”，独立于双方政府的一方自然人或在一方境内设立的法人，可向专家组提交未经请求的书面意见（第4节第6条）。③“EU-China agreement in principle: Section IV Investment and sustainable development”,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/january/tradoc_159346.pdf,访问时间：2022年9月5日。

设置公众参与机制的目的在于，构建政府与利益攸关方之间的劳工问题对话平台，强化社会公众在劳工决策方面的参与度和影响力。工会作为劳工利益的代表，通过公众参与程序加入与贸易有关的劳工问题协商之中，能够更好地了解相关措施的制定、采用和应用，并就该问题提供意见和建议。尽管公众参与程序能否有效发挥应有的功能尚不明确，但工会及其他关注劳动问题的利益相关主体拥有发表意见的法定权利，有利于他们参与涉及劳工政策法规实效性的磋商、监督与评估。在CPTPP劳工标准条款的实施和争端解决过程中，我国工会可以通过公众参与程序提出中国工会的意见和建议。

（三）加强与国外工会组织的沟通交流

世界各国的工人运动既有很多值得我国吸取借鉴的成功经验，也有不少需要引以为戒的深刻教训。我国工会要通过工会的国际交往，把握世界工人运动的时代主题和历史大势。中华全国总工会根据独立、平等、互相尊重、互不干涉内部事务的原则，加强同各国工会组织的友好合作关系。①《中华人民共和国工会法》，https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3ZjA3MmEyZTAxN2YwYWU xYTdmNjAwZjA，访问时间：2022年9月5日。改革开放前，我国工会的对外交往领域，主要局限于苏联和东欧等社会主义国家工会和部分第三世界国家工会。改革开放后，我国工会积极扩大对外交往，发展同世界各国及国际工会组织的交流合作关系。我国工会曾是世界工会联合会（WFTU）创始者之一，1966年12月起停止参加活动，目前是WFTU的观察员。

当今世界面临百年未有之大变局，申请加入CPTPP，直面劳工标准条款带来的困难和挑战，既符合我国坚持高水平开放的决心和理念，也是我国积极参与全球劳工治理的实际行动。入约后，我国势必要面对来自劳工问题方面的压力，有关国家极有可能援引越南、墨西哥的劳工标准履约情况作为争端解决参考。我国工会要与越南劳动总联合会（VGCL）、墨西哥工农革命联合会（CROC）等工会组织加强交流合作，深入了解劳工标准条款的实施情况和后续影响；同时探索与ITUC、ITF、美国劳工联合会—产业工会联合会（AFL–CIO）、欧洲工会联合会（ETUC）等组织开展对话交流，就我国落实国际劳工公约特别是核心劳工标准的情况进行恳谈沟通，有鉴别、有取舍地听取外国工会的意见，增强我国在国际贸易投资协定争端解决过程中的话语权和影响力。

（四）对标商事制度改革，赋予基层工会更多自主权

《中华人民共和国工会法》《中国工会章程》所规定的工会制度与《结社自由和保护组织权利公约》的不一致之处主要体现为：工会法第10条规定上级工会组织领导下级工会组织，第12条规定工会组织的建立必须报上一级工会批准。②《中华人民共和国工会法》，https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3ZjA3MmEyZTAxN2YwYWU xYTdmNjAwZjA，访问时间：2022年9月5日。2015年以来，我国工会改革持续做深做实，加强基层工会组织建设是工会改革的重要举措之一，各级工会通过“减上补下”充实基层一线工会组织力量。目前，除机关事业单位和国有企业的工会组织仍存在上下级领导关系外，街道/乡镇总工会与其下属行业性区域性工会、基层非公企业工会之间实际上是指导关系。提出组建工会意愿的通常是职工，上级工会组织主要负责组建指导和与资方协商的工作，批准基层工会成立通常也是在基层工会完成组建程序后进行的。

今后，我国工会组织可以参照自贸区“商事主体登记确认制”的做法，探索将基层工会成立的批准改为备案，由街镇总工会按照法律和章程对基层工会的构成要件进行核准，对符合要求的基层工会予以登记备案，工会组织完成备案手续即可取得工会法人资格证书。中国工会百年历程证明，党对工会的统一领导与工会组织依照法律和章程独立自主开展工作之间并不矛盾，中国工会始终坚持维护职工合法权益、竭诚服务职工群众。

（五）开展调查研究，研判劳工争端风险

履行国际劳工标准过程中的争端处理机制主要有两种：一是履约审查机制，要求公约缔约国提交履约报告，成员国对特定公约提交有关国内法的立法与实践报告。值得注意的是，缔约国在批准某一国际劳工公约时必须全部接受公约条款，一般不能对条款声明保留。此外，对于没有批准的国际劳工公约，成员国也负有报告国内立法与实践情况的义务。二是一国雇主协会或者工会，向另一个国家提起履行某项国际劳工公约申诉，或对任何未能执行其所批准的公约的国家提起申诉。目前，ITUC正在就我国未批准的劳工标准公约（即《结社自由和保护组织权利公约》《组织权利和集体谈判权利原则的实施公约》）向国际劳工组织提出申诉。

多年来，中华全国总工会积极通过国际劳工组织相关程序，提交我国工会对于履行已经批准的国际劳工公约的意见。在CEACR发布的审查意见和审查报告中，经常可以看到中华全国总工会的阐述，进一步证明我国政府与工会积极合作，切实维护职工合法权益。值得注意的是，2020年之后，中华全国总工会未向CEACR提交过意见报告。结合国际劳工组织未来几年的履约审查和CPTPP履约要求，中华全国总工会可以重点聚焦三方协商、同工同酬、就业歧视、强迫劳动、童工问题、海员权益等内容开展调研，深入了解各省市落实相关劳动就业政策法规的实际情况，撰写中国工会组织的意见报告。