建设项目环评服务与排污许可管理研究

葛天骄，徐 丹

（上海市松江区生态环境局，上海 200000）

1 目的和意义

建设项目环境影响评价作为一项预评价制度，通过预测建设项目建成后可能对所在区域环境产生的影响，在指导建设项目的设计、建设以及区域的产业结构调整和工业布局优化等方面发挥着重要作用[1]。排污许可制度主要围绕排污单位已建成的固定污染源，进一步明确其适用的环保法律法规和环评文件要求，既是规范排污单位落实各项环保主体责任的指导性文件，也是生态环境管理部门日常监管执法的依据。同时，随着排污许可制度的全面落实，排污许可制度与环评制度的无缝衔接，将极大地助力区域经济快速发展，不断提升政务服务能级，提高环境监管质量和效率[2]。

2 存在问题及原因

2.1 环评第三方服务

在市场调研和政策研究过程中，通过对区域内企业的调研、对环评编制单位座谈，了解到目前环评市场存在环评价格差异大、“捆绑”合同现象突出、恶意收费等问题，导致环评文本质量参差不齐，环评第三方服务市场较混乱，具体原因分析如下。

2.1.1 环评编制单位基本情况差异较大

由于环评单位资质认定已取消，环评单位注册的门槛降低，只需要2名工程师即可注册环评单位，导致环评编制单位呈现井喷式增加，从而导致从业的环评编制单位的背景、结构、场所、人员、资金等具有较大差异，环评编制单位整体的职业道德素质、专业技术水平、业务服务质量等方面参差不齐[3]。

2.1.2 环评业务市场中介现象比较普遍

近几年，环评业务逐步市场化，环评编制工作也逐步从技术指导向技术服务方面转变，属地资源、技术资源、市场资源等渐渐地由市场运作，市场中介也慢慢成为环评市场的一个普遍现象。

2.1.3 企业购买第三方服务的渠道单一

环境影响评价作为建设项目建设前的必要环节之一，环评编制工作具有一定专业技术要求，环评“定价权”始终属于环评编制单位，使得企业在购买第三方服务时，缺少更便捷的市场化比价以及双向选择购买渠道。

2.2 环评与排污许可衔接

分析环评和排污许可两项制度特征可知，环评是企业环境管理工作必不可少的一环，如项目的建设主体内容不发生较大变动，通过审批后的环评文件就不会持续更新；排污许可则实时结合最新发布的法律法规、排污单位的生产情况、周边的环境敏感程度变动情况等进行动态更新，这将导致同一个建设项目在管理要求上“手势”不一致，具体原因分析如下。

2.2.1 分类管理名录尚未完全统一

自2021版建设项目环评分类管理名录正式实施以后，环评和排污许可已将《国民经济行业分类》作为行业类别的判定依据，极大促进了两项制度的衔接。但由于两项名录仍未完全统一，管理类别仍存在错位问题，监管单位需要保证分类管理名录具有统一性。例如，一家采用丝网进行干法印花的机织服装制造企业，因属于“有染色、印花（喷墨印花和数码印花的除外）工序的机织服装制造181”，环评文件类别为报告书，但排污许可仅登记管理；一家年用非溶剂型胶黏剂10t以下的纸制品制造企业，无需办理环评手续，但排污许可为简化管理等。

2.2.2 污染物排放量核算原则尚未统一

环评和排污许可制度均出台了源强核算方案，行业类别也基本与其对应，但具体的核算原则和口径尚未完全统一。例如，对于纳管排放的生产废水，环评核算排放量的位置为对应污水处理厂排放至地表水体处；排污许可的核算位置为排入市政污水管网的企业法定边界处。对于清洁能源的燃烧废气，环评无需申请总量，而排污许可并未对清洁能源进行豁免管理。

2.2.3 生态环境监管制度要求尚未统一

排污许可制度主要延续了环评中关于污染物排放相关的内容，如污染物排放量、治理措施要求等。特别是尚未纳入区域排放总量削减、防护距离内居民搬迁、环境风险防范以及生态影响减缓措施等环评中提出的其他环保管理要求，容易造成这部分管理要求的“监管中空”。

从建设项目“事前”准入管理方面，环评服务的专业性、规范性、准确性，为“事中事后”监管提供了有力支撑。在监管企业排污行为的时效性方面，排污许可证更加贴合污染物排放管控要求现状和企业生产现状的管理文件。而环评第三方服务如何为排污许可管理提供有力支撑，排污许可如何精准、全面地衔接环评文件中的污染物排放量、自行监测等环保管理要求，值得深入探讨。

3 对策建议

根据各方反映的环评与排污许可管理情况以及具体原因，积极调研环评市场，针对环评市场乱、环评质量参差不齐、环评与排污许可制度衔接等问题，通过进一步规范环评服务市场，提高环评业务水平和服务质量，全面推动环评与排污许可制度衔接，为高效监管排污单位，实现区域经济绿色可持续发展，探索相关的解决方案。

3.1 规范环评第三方服务，提升环评业务技术水平

3.1.1 调研环评市场，研究拟定环评指导价

环评管理部门结合区域实际市场情况，召集从业的环评编制单位进行座谈，了解各单位实际的运营情况、收支情况、收费标准以及未来的发展方向，并结合具体行业类型差别、环评编制工作量、产污环节情况、环保治理措施等情况，拟定不同的执行方案：以环评分类管理名录的行业类别进行划分、以工程分析的产污环节进行划分、以污染物排放情况划分等。

多轮多次的征询意见后，结合建设项目审查情况，综合进行考量。最终以环评分类管理名录的行业类别划分进行拟定环评收费指导价。进一步统一环评市场价格，能够最大程度压缩“环评中介”生存空间，提高环评文件编制质量，提升环评咨询服务水平，更能为排污许可管理提供专业、规范、准确的技术支撑。

3.1.2 自主倡议环评最低价格

为解决环评第三方服务市场混乱现象，区生态环境局需要召集从业环评编制单位进行多次座谈。结合环境影响评价的专业技术性以及企业实际多样性，综合分析环评编制单位运营实际情况，以环评分类管理名录的行业类别为基础，制定行业的最高市场价格。

为了进一步提升企业服务水平，增强企业获得感和满意度，松江区成立环保科技企业协会，汇集了一批技术先进、管理规范、乐于奉献的企业。由协会带头发起倡议，24家生态环境领域的第三方服务机构加入倡议队伍，以最低价为众多企业提供高品质、高效率的服务，切实降低企业成本，以期为企业减负，为企业提供效率更高以及质量更好的服务，助力环境治理服务高质量发展。切实履行社会责任，为企业提供一个透明、公平、优质的环评服务平台，努力营造公开、有序、健康的环评第三方市场环境。

3.1.3 强化环评第三方监管

针对环评文本质量问题、环评第三方服务市场混乱等现象，制定《松江区环评类第三方服务机构管理实施细则（试行）》，并已于2020年5月1日起正式实施。

《实施细则》规定，环评第三方服务机构每月需向区生态环境局上报业务情况，区生态环境局在征询企业意见后，对环评第三方服务机构的总体情况进行打分，以此对企业实施全方位的监督管理，并将诸多环评编制问题、签订合同以外服务内容、恶意索取不正当费用等问题纳入《实施细则》中。针对日常检查中发现并核实的问题，分情形落实书面告知、约见谈话、公开通报、负面清单、行政处罚等惩戒措施。松江区生态环境局将结合实际工作中的新问题、新要求，进一步补充完善实施细则，从而规范环评第三方服务市场。

3.1.4 探索第三方管理平台

为了促进企业与环保第三方服务机构良性互动，区生态环境局探索建设环保第三方服务平台，尝试以信息化手段规范第三方服务市场，以期更好地为企业提供优质服务。

在许多企业苦于无处寻求优质第三方的同时，服务单位也正急于提升市场认知度。洞悉这一点，区生态环境局致力于担当起“桥”与“船”的角色，打破传统单一闭环运行模式，以搭建环保第三方服务平台的方式来优化管理模式。该平台建成后，将集合第三方信息服务、企业需求分析、政策法规剖析、社会评价等功能于一体，从而构建一个公开、透明、多功能覆盖、全流程服务的公共服务平台，实现“互联网+双向选择+政策服务”。企业可以更全面地了解服务机构的市场评价，拥有更大的选择空间，从而享受更高品质、更优惠的服务。

3.1.5 加强三方互通监管协作

为了进一步优化营商环境，指导、服务好企业，区生态环境局以服务为导向，建立“企业+街镇+区局”三方互通监管协作机制。

各街镇落实主体责任，排摸区域内的企业情况，主动联系企业，了解企业实际存在的问题，就项目落地的区域规划的管理政策、污染物总量指标的申请等事项，引导企业合理规划办事流程，帮助企业协调职能部门，提高环保各环节的办事效率。区生态环境局负责做好宣贯、指导工作，从政策、技术等方面指导企业管理工作，帮助企业落实各项管理要求。通过企业直接咨询管理部门，街镇直接服务企业这样的三方互通机制，能最大程度压缩“市场中介”的活动空间，为企业提供一个透明、健康的第三方服务市场。

3.2 推进管理制度衔接，提升生态环境监管效能

3.2.1 调研排污单位，专题研究制度衔接

由生态环境主管部门成立调研小组，对各行业具有代表性的企业展开现场调研工作。不论是环评许可管理还是排污许可制度，排污单位作为环保责任落实的主体，通过现场调研从企业的角度出发，切实了解企业在落实环评与排污许可制度衔接过程中的疑点和难点。另一方面，组织环评编制单位和排污许可填报单位召开座谈会。环评编制单位和排污许可填报单位是推动环评许可管理与排污许可制度过程中不可或缺的一环，从专业技术从业人员的角度出发，集思广益，探讨环评与排污许可制度未来改革的方向。

汇总各方意见和建议，由排污许可证核发部门牵头，组织局内各职能科室部门进行专题讨论研究。环评文件以及排污许可证是建设项目事中事后监管的重要依据，各科室部门从污染物排放总量核算、自行监测要求落实、证后监管执法等管理领域，通过协作、献言献策，从监管、监测、执法的管理角度讨论环评审批与排污许可管理衔接的契合点和落脚点。

3.2.2 进一步巩固排污许可核心制度地位

在制度分工上，明确和突出环评的预评价作用，以分析判断项目的选址合理性，并为企业提供专业的准入建议。将优化产业结构和工业布局方面作为环评的首要目标，并为项目建成后的环境管理提出框架性要求。排污许可制度在全面承接环评提出的管理要求基础上，根据不断更新的法律法规标准等，实时更新和完善排污单位需落实的各项主体责任，包括治理工艺、治理效果、自行监测要求等，定期检查企业上报的执行情况。

3.2.3 进一步完善统一分类管理名录要求

通过各类行业的调研走访，进一步了解各类企业的实际生产情况，以抓重点排污、抓特种污染为基础，调整统一环评名录、排污许可名录存在管理类别不相符的类别，并在管理层面上完成整合。在当前名录暂无法完全统一的背景下，对于环评管理为报告书、报告表，但排污许可为登记管理甚至不纳入管理的类型。生态环境管理部门应加强宣传，并按相关要求适当提高相关排污单位的监管频次。对于环评为登记表或不纳入管理，但需核发排污许可证的类型，进一步明确此类排污单位许可排放量的申请要求和流程，做好企业申领排污许可证的帮扶指导。

3.2.4 进一步融合环评与排污许可管理要素

为了进一步强化排污许可制度的核心地位，环评的核算原则需要向排污许可衔接。核算排污情况采用同一套技术方法，形成统一的核算口径，逐步搭建排污许可与环评“同标准、同数据”的联动体系，避免因“多本账”带来的管理混乱问题。同时，在排污许可证中补充环评中区域削减、生态影响减缓措施等其他管理内容，全方位落实环评要求；另外，将各行业排污许可证申请与核发技术规范相关要求融入环评工作中。不仅如此，还需要参考各行业排污许可证申请与核发技术规范识别污染因子，提出污染防治措施，避免排污许可证核发过程的重复判定。

3.2.5 进一步推进建设项目许可“两证合一”

通过环评与排污许可证的“两证合一”，解决环评和排污许可证时间上衔接不畅的问题。对新建项目实施环评审批与排污许可“两证合一”。建设单位在办理项目环评审批的同时，可以同步申领（变更）排污许可证，打造两项行政许可事项“一套材料、一表申请、一口受理、同步审批、一次办结”的管理新模式。这既可管好污染物排放，也适应企业高质量发展需求的精细化管理目标，保证建设项目许可“两证合一”工作的进一步落实。

4 结束语

现阶段，环境影响评价与环境质量、经济发展质量有直接关系，环境质量是环境影响评价工作的生命线。环境影响评价报告质量不过关、弄虚作假，可能会对生态环境和长远发展产生重大影响。因此为了保证相关企业的稳定发展，需要通过环评制度规范，对建设项目实行之后对于生态环境进行分析、预测或是评估，并结合实际情况提出减轻环境污染的相关策略，对建设相关施工进度进行实时跟踪，以此保证建设项目环评服务质量与效率的提升，保证排污许可管理相关政策的落实，实现社会可持续发展。