全面推进乡村振兴视域下法治乡村之困

王黎黎，王家麒

（大连海洋大学海洋法律与人文学院 辽宁，大连 116023）

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中首次提出法治乡村建设，强化法律在维护农民权益、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。建设法治乡村从乡村振兴战略的大环境中构建出来，是依法治国在乡村地区的具体举措和重要组成部分，为乡村振兴在法治层面提供新蓝图，同时为乡村振兴奠定坚实的基础。建设法治乡村是乡村振兴战略的内在要求，也是乡村振兴战略不可分割的组成部分。因此，以法治的视角来探究乡村振兴战略的实施具有重要的理论和现实意义。

1 全面推进乡村振兴背景下的法治乡村概述

党的十九大报告提出乡村振兴战略，报告指出： “必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。” 2018年中央一号文件以乡村振兴为主题，首次明确提出 “建设法治乡村” 。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中指出： “‘十四五’时期要坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。” 贯彻实施乡村振兴战略就必须要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，因此，法治乡村建设实质上是实施乡村振兴战略内容的一个重要组成部分。

1.1 法治乡村的内容及意义

法治乡村建设为实施乡村振兴战略的各项具体举措提供了重要物质保障，在全面推进乡村振兴的背景下，乡村建设的各项工作都必须以高效的法治体系为依托，真正实现有法可依、于法有据。法治乡村的提出，意味着现阶段我国法治建设工作以及社会主义现代化国家建设工作的重点和难点逐渐向农村地区转移，进而在充分了解和考虑乡村基本现状的基础上因地制宜开展乡村法治建设。在此过程中，不仅要重视法律法规的规范作用，更要充分发挥村规民约和乡村道德的教化作用，使得法律法规与乡村道德内外结合、共同发力，实现法治和德治协同并举、互为表里，为广大村民的利益着想，化解其矛盾纠纷，构建一个和谐稳定的乡村秩序，将乡村生活的全过程和各方面纳入法制化范畴，为乡村振兴战略的有效实施提供和谐稳定的软环境。同时，通过乡村法治的改革和发展，汇集人才支撑和社会力量，并经多方促进形成更加完善的法律体系，推进依法治国进程。

1.2 乡村振兴战略为法治乡村建设提供依托

十九大报告指出： “农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。” 乡村振兴战略为法治乡村建设提供一个稳定的大环境，是解决好 “三农问题” 的总抓手，是法治乡村建设强大的环境支撑，是乡村法治建设的坚实后盾力量。通过实施乡村振兴战略，以往的乡村治理模式日益得到完善，各项其他工作也逐渐取得突破性进展，为依法治国奠定了坚实的基础。

1.3 法治乡村建设是实施乡村振兴战略的必然要求

法治乡村建设是实施乡村振兴战略的题中应有之义，农村问题是全面推进乡村振兴战略的重点和难点所在，从全面推进乡村振兴的大背景来看，法治乡村建设势在必行。并且随着乡村振兴具体措施的不断落实，人民生活水平也随之得到提升，人民幸福感增强，物质需求得到一定程度的满足，进而需要在精神层面丰富自身。进行法治乡村建设、进一步深入解决农村问题是乡村振兴战略得到进一步贯彻落实的核心要义，也是全面依法治国的必然要求。

两手抓，两手都要硬，二者相辅相成、互为表里。乡村振兴战略作为国家提出的方针政策，在某种程度上会对乡村法治建设工作起到一定的引领作用，是其进行下一步具体举措的风向标、指挥棒，同时为乡村其他各项工作的发展奠定坚实的理论基础。在新时代全面推进乡村振兴的大背景下，法治乡村建设与实施乡村振兴战略要分工明确、互为表里，为社会稳定有序发展保驾护航。

2 乡村法治建设的现状

2.1 法律意识得到一定程度的增强

随着我国依法治国方略和法治国家建设的不断推进，国家通过多种形式开展法治宣传教育活动。法治宣传各项教育活动融入社会生活的各领域和全方面，普法教育辐射范围广，从法律启蒙向全民法律意识方向发展。各个方面的普法宣传影响到农村地区，加上农村地区本身的普法宣传工作也很到位，村民的法律意识得到一定程度的提升，用法律思维和法律武器维护自身合法权益的积极性增强，遵纪守法的自觉性明显提高。

2.2 法律服务工作取得进展

建设社会主义法治国家要求法律职业的准入门槛升高，法律从业者必须具备极强的专业素质和专门的法律知识与技能。随着法律工作者队伍的不断壮大，必须有相对稳定的行业内部规范来约束法律工作者，在维护法律权威、保障司法公正的同时，不能忘记以人为本，重视群众诉求。我国的法律援助制度是对这一理念的生动诠释，对经济上存在困难或者相关特殊案件的当事人尤其是农村地区提供无偿法律帮助。这是一项扶贫济弱，充分保障弱势群体合法权益的制度，也是法律工作者社会责任感的具体体现。尤其是在农村地区，由于观念问题、经济因素等主客观条件的限制，农民在产生纠纷时可能并不会首先选择通过有偿方式获得法律帮助，法律援助在此时就显得尤为重要。

司法活动是维护社会公平正义的最后一道防线。为了让人民群众在每一宗司法案件中都感受到公平正义，最高人民法院设立巡回法庭这一派出机构。本着便民利民的原则，巡回法庭致力于让基层群众有更多的机会接触到法律服务，也为普通百姓和当事人提供更加便捷的途径，以便其得到最高人民法院的司法服务，节约其司法活动的成本及申诉、上访的成本。尤其是在一些交通不便、人员稀少的农村地区， “马背上的法庭” 和法律援助等一些便民利民的法律服务工作更能凸显出其价值所在，能够为农民合法权益的救济渠道提供保障，法律服务工作取得一些进展。

2.3 土地问题纳入法制化范畴

土地问题关系农民生计，土地纠纷成为当前农村地区矛盾纠纷的重要组成部分，主要体现在土地承包、宅基地和征地补偿等方面。随着越来越多的农民进城 “上楼” ，农民显然更加愿意继续保留土地承包经营权、流转土地经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第九条规定将农村土地 “三权分置” 的制度纳入国家法律，为保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益提供了更加权威有效的法律依据，同时能够有效解决农民在土地承包方面的纠纷，促进农村地区经济发展和保障社会稳定。对于宅基地纠纷和征地补偿等方面的问题，国家也通过一系列具体措施来回应农民关切——通过颁发统一的不动产权证书、结合实际依法处理 “一户多宅” 问题、公示权属调查结果等方式来解决农村宅基地纠纷；通过完善报批听证程序、实行同地同价、明确安置补偿以及提高补偿标准等措施回应农民在征地过程中因各种问题引发的争议。

3 现阶段法治乡村建设面临的现实困境

我国的法治乡村建设已经卓有成效，从村民观念的转变到具体各项工作的实施都体现了乡村法治的不断进步。但是从乡村的长期法治发展来看，仍存在许多不足之处，并且在实际治理中依然有很多阻碍和待解决的现实困境。

3.1 乡村法治思维尚未完全形成

虽然法治宣传工作使得村民的法律意识在一定程度上得以提高，但是在农村地区迷信权力的思想和现象仍然存在，一些村民依旧缺乏法律意识，并且在发生纠纷时，首先想到的并非用法律途径解决问题，而是求助于在该地区有权有势的人，一味地迷信权力的权威。普法宣传提升了村民学法守法的自觉性，但是不排除不懂法律和不相信法律权威的现象存在，许多村民依然不懂得用法律手段保护自己的合法权益，有的甚至不知道自己的某些行为已经侵犯了别人的合法权益。

其次，乡村是熟人社会，邻里之间相互熟识，有的村庄的村民甚至是一个族谱里的家族成员，有着相同的姓氏。在这种情况下，如果出现矛盾和纠纷可能会碍于情面不愿走法律程序，这也是我国传统文化倡导的 “兼爱” 、 “非攻” 思想所造成的。在一些农村地区，家庭暴力仍然存在，但是受根深蒂固的传统思想的影响，部分受到侵害的女性依旧认为 “家丑不可外扬” ，不愿把事情 “闹大” 使他人觉得家庭内部不和谐。基于上述情况，农村地区的普法工作仍有待加强，重难点是法治思维与传统思想之间的矛盾对抗，要为合法权益受到侵犯的村民提供坚实可靠的法律支持，让他们不再惧怕情面问题或流言蜚语，解决好这个问题将会为乡村法治思维的完全形成贡献巨大力量。

3.2 乡村民风民俗导致执法难度大

在法治乡村建设过程中，农村的村规民约在很大程度上会阻碍法治化进程的推进。长久以来，受乡村地理位置的影响，村民以血缘为基础聚居生活，形成了代代相传的民风民俗。部分地区仍有许多保守观念，一些地方仍然 “村霸” 横行，封建迷信思想依旧存在，这些根深蒂固的观念会阻碍乡村法治建设进程的推进。在农村地区，如果妇女遭受强奸，部分人反而会觉得该妇女存在过错给家人蒙羞，这种流言蜚语会对受害人造成二次伤害，以致受害人不敢采取法律手段，更有甚者会因为封建观念而采取极端方式轻生。强奸本是犯罪行为，但在农村对于该类案件的处理存在阻碍，排斥外来干预，这会对追究犯罪人的刑事责任造成极大困难。

另外，由于村民文化水平普遍不高，存在重人治、轻法治的观念，认为有人脉、有关系就可以用人情和金钱解决一切问题，缺乏对法律的信仰，重视人情而排斥诉诸法律。村民对于走向诉讼程序的纠纷会表现出来自我主义情绪， “各人自扫门前雪” 的做法比较普遍，视诉讼为洪水猛兽。当然，这与村民的生活圈子有关，由于圈子所限，平时接触不到更不会主动关注法律方面的问题，从这个层面讲就更加凸显出普法活动的重要性和紧迫性。

3.3 乡村司法力量薄弱

狭义的司法力量仅指法院和检察院所提供的法律服务，这里所说的司法力量应按广义去理解，包括司法和行政工作，是司法和行政人员依照各自的职权进行的活动。目前乡村纠纷的解决主要依靠调解。农村产生的纠纷大多不是不可调和的矛盾，通过调解，矛盾大都能够被解决在萌芽状态，防止进一步激化，这也在一定程度上符合农村熟人社会的要求。事实上，在乡村地区通过调解解决纠纷的情况确实比诉讼更加普遍，追求调处纷争、无讼是求的结果和氛围。但是，法治中国和法治乡村建设要求必须破除旧的主要靠调解的现状，虽然调解制度能够预防矛盾升级，但是一味地调解而不适用其他手段并不能从根源上解决问题，调解制度存在一定的缺陷。调解没有约束力和强制性，因为调解的本质相当于双方在达成合意的基础上签订一个合同，具有劳务性质的合同不得强制履行，如果一方不履行，不得强制其履行合同义务。

乡村司法兼具司法和行政的职能，村民委员会是管理农村集体经济组织事务的基层群众自治性组织，村民之间出现矛盾大多首先选择找村委会解决，而不是第一时间寻求专业司法渠道。基层人民法院及其派出法庭、派出所和人民调解组织承担了部分司法职能，司法和行政边界模糊。基层人民法院和基层人民检察院职权范围有限，对于某些类型的案件，其权力无法触及。

3.4 部分干部专业水平不足

受农村封建思想的影响，部分村干部仍然缺乏法治思维，办事方式老套，思维方式固化、教条化，用老套的思维模式解决现阶段出现的问题，把理论应用于实践的能力较弱。其次，部分干部没有终身学习的观念，不懂得经常更新自己的理论知识，因此在处理具体事务时存在困难，甚至仅流于形式，是严重不负责任的表现。在处理事务的过程中，依法处理可能会耗费大量的精力，依照程序办事可能会繁琐麻烦，基于村民对于处理结果的关注度往往高于对过程的关注度的特点，部分干部在处理事务过程中会滥用权力，不积极作为。部分干部在处理村民纠纷过程中甚至会耍官威，遇到解决不了的棘手问题便凭借身份地位斥责群众，将自己的无能发泄到群众身上。此外，冲动地拍脑袋做决定和选择性执法的情况也并不罕见，这本质上还是 “重人治” 思想在作祟，法律在人治思想面前没有用武之地。部分干部会根据对象选择是否用人情办事，忽略法律的最高权威。以上这些都暴露出部分干部职业素质低下、专业能力不足等现象，是现阶段进行法治乡村建设必须解决的问题。

4 推进法治乡村建设的对策

4.1 进一步加强法治宣传，提高村民法治意识

受历史文化和生活环境因素影响，农村长期以来形成的思维模式和固有观念完成到法治思维模式的转变需要一个过程，特别是在交通不便、信息闭塞的地区，固有保守观念的转变对村民来说更是有一定的难度。在此过程中，必须进一步加强法治宣传教育，对已经被时代淘汰的旧思想、旧观念予以摒弃，首先向村民讲解与他们生活息息相关的朴素的法治观和与其利益相关的实际案例，激发其学习兴趣，再逐步培养其法治意识，塑造其法治思维。此外，还要创新宣传教育模式，丰富宣传形式，避免过于单一的说教式普法教育方式，增强村民的参与感和融入度，适当的时候可以予以奖励，以此来刺激村民学法守法的热情。

部分村民缺乏学习精神，认为法律没有必要学习并且觉得是在浪费时间。对此情况，在进行法治教育之前要耐心做好村民的思想工作，向其说明懂得法律常识的重要性，努力让其接受并愿意学习，克服心理排斥，进而调动村民学法的积极性，为法治宣传工作排除阻碍。重点是要切实为村民提供维护自身合法权益的渠道，用最直接的方式向村民表明法律的后盾作用，并采取多种方法进一步加强法治宣传，进一步提高村民的法治意识，促进其法治思维的形成。

4.2 进行执法人员培训，提高管理者法律素质

农村问题的复杂之处不仅仅在于产生问题的棘手程度，而且在于如何有效地和村民沟通，既不引起反感，又能用村民听得懂的方式解决问题。因此作为农村执法人员，不仅要有丰富的专业知识储备和极强的专业能力，还要懂得与村民有效沟通，在有限的时间里提取关键信息，能够将理论灵活应用于实践。一个地方执法人员的水平在某种程度上也体现了该地区的法治化水平，为此要对农村执法人员进行专业化培训，提升执法能力，转变执法思路，规范执法手段，因地制宜打造一条专属于东北农村执法的 “道路” ，把农村当地的民风民情和特色习俗考虑在内，不能顾此失彼。

领导干部等管理者对于各项工作的推进起着引领作用，农村干部的能力和水平更是决定了农村建设的水平。在东北乡村法治建设进程中，管理者必须首先具备极高的法律素养才能以客观理智的思维领导法治建设工作[13]。仅仅如此仍然不够，还要建立一系列管理制度，如事后追责和定期考核，并据此设置奖惩制度，刺激部分管理者工作的自觉性和自我审视，保障乡村建设工作的廉洁性[14]。为此，要对农村工作管理者进行入职培训和定期教育，时刻进行鞭策以确保其思想处在正轨，必须严令禁止以权谋私等行为的出现。同时，随着时代的发展和科技的进步，农村工作要不断与时俱进，创新管理方式，充分利用现代化信息技术开展工作，尽可能为村民提供便利，用科技的力量为村民生活保驾护航。

4.3 加强基层法律服务建设，增强部门联动

乡村地区的司法工作呈现出司法过度行政化的特点，司法和行政边界模糊。这主要是因为农村的法律服务措施不够完善，缺少专业工作人员和专门性质的救济渠道。农村地区人才水平有限，不能很好地解决所有纠纷。我国的法律服务工作者队伍庞大，却鲜少有人愿意深入农村，致力于基层法律服务工作。在法律工作者选拔中，名额划拨有目的地向农村地区倾斜可以作为加强基层法律服务建设的一个重要手段，此举能够增强法律工作者的社会责任感，促使越来越多的法律人才走进乡村，为基层法律服务建设贡献一份自己的力量。同时还要完善体制建设，对现有人员设置专业考核标准和工作目标，逼迫其不断自我提升，提高自身素质，建设一个高水平有秩序的基层法律工作队伍。

此外，法治乡村建设作为一项长期大工程，其不仅仅要解决法治问题，还要解决包括人情伦理在内的专属于农村地区的其他问题。所以它所依靠的绝不仅仅是一个部门和一群人的努力，它需要的是多部门联动配合，形成一呼百应的效果。此时就要求多个部门之间建立联系，从多个角度提供帮助、协调配合，长此以往推动乡村法治建设不断良性发展。

4.4 优化农村营商环境，实现高质量发展

党的十八大以来，在我国各项改革举措和治理措施中，营商环境一直被不断提及甚至上升到一个前所未有的高度。营商环境能较好地体现一个地区的经济发展水平，窥见该地区的综合竞争力，从这个角度讲，优化农村营商环境不仅可以促进农村经济发展，对改善农民生活和促进农村经济增长起着积极作用，更能够促进乡村振兴战略的进一步具体实施。法治乡村建设要求在优化农村营商环境的基础上，逐步推进农村营商环境法治化进程。

要充分利用现代化信息技术发展新型农业，推进农业现代化发展。建设竞争有序、公正透明的市场环境，营造具有可预期性的营商氛围，从而吸引人才投资，逐步缓解农村人才流失的情况，实现人才正流入。同时，鼓励农村经营主体拓宽经营渠道，如利用网络直播和自媒体等多种方式发展电子商务，缩小城乡差距。国家相关政策要同时配合向农村地区倾斜，给予政策性福利和补贴，完善农村营商资源配置，辅之以一系列合理合法的市场监督程序，加强农村市场监督力量，让农村经济发展走入有序轨道。

5 法治乡村建设展望

实施乡村振兴战略是新时代做好 “三农” 工作的总抓手。2021年4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《乡村振兴促进法》，自2021年6月1日起施行。这表明我国乡村振兴的各项工作，尤其是法治乡村建设工作正式进入了有法可依的状态，该法也为我国全面推进乡村振兴背景下法治乡村工作的开展提供了理论基础和法律保障。乡村法治的振兴和进步可以作为乡村振兴的切入点，其对于推动乡村振兴具有重要的积极作用。随着乡村各项工作的稳步推进，法治乡村建设也将克服困难取得新进展，并立足新的发展阶段，为全面依法治国、建设社会主义法治国家贡献力量，不断促进国家治理体系和治理能力现代化建设，实现中华民族伟大复兴的中国梦。