新安全格局下的安全管理体系建设

谢科范

在党的二十大报告中，“安全”一词出现了91 次，特别是在第十一条的“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”部分，用了很大篇幅阐述总体国家安全观的思想，说明新时代背景下安全问题之于我国未来发展的至关重要性。二十大报告指出，要“以新安全格局保障新发展格局”，进一步阐明了“统筹发展和安全两件大事”的实践逻辑，这将是我国未来安全管理体系建设的重要指引。

新安全格局有新的背景和新的内涵，具体表现为以下几个方面。

新的国际安全环境

习近平总书记在2018 年6月中央外事工作会议上首次提出“世界处于百年未有之大变局”论断，大变局意味着世界格局面临巨大变化，给世界各国带来极大的变数与不确定性，从而隐藏着巨大的国际政治、经济与社会风险。

从系统性国际环境来看，按照贝克和吉登斯的风险社会理论，国际社会的现代性是导致社会风险的时代背景，时代性引起社会变迁加快，从而使阴暗面得以由潜变显，引起突发事件并引发社会灾难。西方学者所说的时代性或现代性，实际上就是新技术革命浪潮下国家间差序的重大变化。当前，在全球化的大势中，逆全球化暗流涌动，原有的全球合作格局夹杂着“脱群”“退群”现象，从而使得既定的国际共识和国际规则受到扰动；一些国家构筑“小院高墙”的动作，导致科技、经济、社会、环境等领域的全域合作出现分群化趋势。因此，时代性或现代性又可以表现为国际间合作群落的异动和合作方式的变化。

就中国而言，除了面临系统性风险以外，还面临其他国家对修昔底德陷阱误判带来的非系统风险。古希腊著名历史学家修昔底德的寓言被美国军事作家赫尔曼 · 沃克隐喻为“修昔底德陷阱”。实际上，现代社会的构型已经与雅典—斯巴达时期迥异，本不存在所谓“修昔底德陷阱”，但可能会被西方政治家炒作、误判而把中国视为对手，从而使中国面临大国博弈风险，也给中国参与国际合作和国际经济技术循环带来挑战。

新的安全保障对象

按照总体国家安全观，国家安全涉及政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等。其中，政治安全、国土安全、军事安全属于传统安全，其他则属于非传统安全。在新安全格局下，安全保障的对象既包括传统安全，也包括非传统安全，需要实现传统安全与非传统安全的统筹保障。

新安全格局需要统筹安全与发展，特别是要构建新安全格局以保障新发展格局。一是要保障国内经济的安全稳定，保障各类要素、产品、服务的流动畅通，保障国内大循环的健康发展，其中，建设全国统一大市场成为十分重要的任务；二是要创造良好的国际环境，积极参与全球治理，保障国际循环的安全稳定。

新安全格局还要兼顾自身安全和共同安全，在人类命运共同体愿景指引下建设安全共同体，与各国协同维护和平，应对自然灾害，抗击经济危机以及开展联合反恐、联合执法等活动。

新的安全视角理念

新安全格局，需要在总体国家安全观指引下树立事前预防理念、主动安全理念和风险链理念。

一是各个领域的安全工作由传统管理型向事前预防型转型。当前，我国在国际政治、外交、舆情方面已开始了这种转型；未来，需要进一步朝事前谋划型、系统策划型发展，而这需要大力发展高水平的新型智库。我国在宏观经济调控中能够灵活地运用利率、准备金率等金融工具以及通过基础设施投资策略等来维护国民经济的稳定性，充分体现了控制论中的前馈控制思维。在安全生产领域，我国一直坚持“安全第一，预防为主”的方针，这一方针应当适用于所有的安全领域。事前预防型的安全管理是“安全第一，预防为主”的升级版，应包括“四预”，即预判、预案、预警、预控。其中，预判是对安全风险的预先判定，包括传统风险管理中的识别、监测、预测、评估、论证等环节；预案则是为应对安全风险而预先准备的行动方案，是传统应急管理“一案三制”的重要组成部分；预警是针对未来的安全风险发出相应等级的警报，以提醒管理者或当事人关注和应对风险；预控则是根据预警信息启动预案并运用风险回避、风险控制、风险转移等措施来减轻或消除安全风险。

二是由被动安全向主动安全转型。主动安全，也就是针对重要的安全事项，预先估计各种不安全因素可能发生的时间和空间特征，在系统运行中保持与安全风险源的空间距离和时间提前量，做到准备充分的安全防范。在主动安全的实施中，需要重点关注三类风险事件：一是“黑天鹅”事件，即未曾意识到的、但又风险巨大的事件；二是“灰犀牛”事件，即已经意识到的、发生概率小但一旦发生又危险很大的事件；三是“墨菲效应”事件，即风险感知概率小的、被认为是巧合且大都出现负面结果的事件。

三是由事件管理向风险链管理转型。安全问题往往以事件、事故的形式产生、爆发和蔓延。以往，安全管理大都是对安全事件、安全事故等的管理，例如火灾事件发生时的消防救援、洪灾事件发生时的人员转移、有害物质泄漏时的应急撤离、人群踩踏事件发生时的应急疏散等。在新安全格局下，需要从风险链视角开展安全风险管理，进行后向的追根溯源，找到并清除安全事件的源头。例如，火灾的防控要从建筑设计、建筑材料选用、消防设施布置等方面入手；环境灾害的治理则应找到面源和点源，从源头进行疏、堵、控的多管齐下。同时，要进行风险链的前向控制，即重视次生灾害的预先控制，例如，在抗震救灾时预先防控继发火灾、堰塞湖、人群踩踏等次生风险；在传染病防控中超前研判和控制经济滑坡、供应链中断、谣言舆情、社会恐慌等经济社会领域的次生风险。

新的安全管理机制

传统安全管理主要强调安全管理制度和安全管理措施，在“一案三制”的应急管理体系中，对机制的重视不够，将机制落实到应急管理实践中也非常困难，导致机制的虚位化。在新安全格局下，安全管理应加强机制建设，特别是要增强系统的治理机制、韧性机制和自治机制。

在新安全格局下，安全治理越来越重要，特别是在经济安全、社会安全、科技安全、生态安全领域，风险治理将成为核心内容。安全风险治理机制最主要的就是安全风险的责权配置机制，包括安全风险识别、沟通、防控方面的责任，安全资源分配、调动和安全工作指挥的权力，以及针对安全绩效的物质激励和非物质激励。安全风险责权的配置包括对组织和个人的责权配置，包括对岗位角色、业务主管角色、归口领导角色的责权配置。要建立安全风险治理的“三线”防护机制，即建立风险治理的三道防线。其中，第一道防线是岗位人员和对口业务单位，第二道防线是专业安全管理人员和部门，第三道防线是最高安全管理机构。以传染病防控为例，第一道防线是社区和基层单位，第二道防线是医疗卫生行政机构，第三道防线是联防联控机构。又如，企业营销风险的第一道防线是营销部，第二道防线是企业的法务部或风险管理部，第三道防线是董事会的审计委员会或风险管理委员会。

在新安全格局下，强化系统自身的风险韧性尤为重要。一个系统的风险韧性越强，则系统抵御安全风险的能力就越强，系统就越安全。在遭遇多次全球性金融风险时，中国能够防范化解，关键是中国的金融系统具有较强的韧性。同时，韧性机制在中国屡屡成功反击海外敌对势力攻击方面也发挥着重要作用。未来，我国需要在“一带一路”、创新链供应链、媒体舆论等方面不断增强风险韧性。

系统的风险韧性有三个方面。一是系统对风险的避防能力，包括回避风险和自动消除风险的能力。其中，风险回避包括系统自动绕过高风险路径以及风险暴露时主动放弃或中止行动的能力。二是系统的耐受能力，即系统在受到攻击后的免损害能力或抗打击能力。就经济风险而言，风险耐受力与经济体量、经济质量以及经济生态有关。三是系统的修复力，即系统受到重创以后迅速恢复并进入正常轨道的能力，特别是大灾大疫后景气回暖、经济回升、社会回位以及复工、复产、复学的能力。

以往，安全管理更多地强调外力作用，强调制度推进、法律约束和教育感化。在新安全格局下，必须构建安全自律机制，即当事人成为安全的“第一责任人”，自觉爱护安全、追求安全，主动遵守安全规定，积极参与安全管理活动。安全自律机制表现为养成正确的风险感知、适度的风险偏好，遇到危险时能自我保护和自我救助，遇到坏人坏事时能见义勇为等。

新的安全方法技术

随着科学技术的发展，安全管理的方法和技术也在不断进步。例如，在安全诊断方面，由鱼刺图法发展到思维导图，由事故树分析法发展到贝叶斯网络分析，由风险概率、风险后果的二维风险矩阵升维到可能性、后果和不可观测性的三维FEMA方法体系。在安全技术方面，各种视频监测设备、光纤传感技术、大数据技术等在安全管理中得到愈来愈广泛的运用。

新安全格局下，新的理念、新的方法、新的技术将会以集成创新的方式越来越广泛地运用于安全管理。例如，区块链技术不仅可以用于信息安全领域，也可以运用于复杂经济社会系统的风险链溯源。除了用大数据技术进行风险识别和风险预警以外，对于一些“黑天鹅”事件，往往需要运用稀疏数据、灰色数据、缺位数据处理技术来进行风险侦测。另外，在智慧城市建设的推动下，钱学森提出的集成研讨厅决策体系有望在元宇宙等技术的加持下实现；未来，城市应急决策大脑将会实现人机结合、官民联合和数智融合，成为安全管理的决策指挥中枢。