检察建议规范化问题实证研究——以2021 年度A 市两级院检察建议为样本

魏亚男

温州市瓯海区人民检察院，浙江 温州 325000

根据检察建议“回头看”专项活动的要求，A 市两级院高度重视，结合市县情和检察工作实际，通过制定工作方案、成立领导小组、设立工作专班等，确保该项活动的各项工作部署和要求落到实处，并以此作为全年工作的有力抓手，突出“问题、责任、实干、成果”四个导向，抓好“思想引领、组织领导、过程落实、追求实效”等工作举措，以召开会议、询问相关人员、查阅相关资料、走访周边群众、实地查看效果等方式，跟进监督检察建议的落实效果。通过对2021 年度发出的各类检察建议集中开展检查审视，较为全面地了解A 市检察建议工作的现状、存在的问题和困难及原因等。

一、2021 年度A 市两级院检察建议基本情况

2021 年度A 市两级检察机关积极主动履行“四大检察”“十大业务”职能，共制发各类检察建议83 份。其中，刑事案件办理过程中制发纠正违法及社会治理类检察建议26 份、公益诉讼检察监督案件办理过程中制发诉前检察建议40 份、未成年人检察纠正违法类检察建议2 份、刑事执行检察监督过程中制发纠正违法类检察建议11 份、行政类检察建议2 份、民事类检察建议2 份（1 份为再审检察建议书）。从业务类别上看，2021 年度A 市两级院检察建议的制发主体主要为公益诉讼部门。从制发的时间上看，在2021 年下半年特别是10月至11月期间，制发的检察建议数量呈明显上升态势，而在12月则有所滑落，不难分析是因为年度考核周期的临近，从而出现较短时间内的数量大量增多。从制发对象上看，2021 年度A市两级院制发检察建议的主要对象为行政部门、人民法院、公安等。从送达的形式上看，均采用书面送达方式。

二、检视检察建议工作中存在的问题及整改情况

通过检察建议“回头看”专项活动，发现2021年度A 市两级检察机关制发的检察建议存在系统操作不规范、检察建议所列问题精准性有待加强、问题反弹及整改不彻底等情况。

（一）线下操作

根据最高人民检察院于2019 年2月26日公布施行的《人民检察院检察建议工作规定》第七条①制发检察建议应当在统一业务应用系统中进行，实行以院名义统一编号、统一签发、全程留痕、全程监督。的规定，检察建议的制发均应在统一业务应用系统中进行，然后在梳理中发现A 市个别县院刑事检察条线制发的检察建议仍为线下操作，且未录入系统亦无文号。

整改情况：自2022 年1月1日起，所有刑事条线上制发的检察建议均已录入办案系统，下一步将严格落实检察建议系统录入制度，其他条线上制发的检察建议书也参照执行。

（二）送达形式单一

经梳理发现，2021 年度A 市两级检察机关制发的各类检察建议均采用书面送达的方式，无公开宣告送达，一定程度上制约了检察建议的质效。

整改情况：为打破检察建议送达形式单一的局面，部分县院从2022 年开始组织召开检察建议公开宣告送达现场会，以此公开宣告送达的方式进一步督促相关被建议单位依法履职，从而增强检察建议的刚性监督与精准落实，真正将检察建议的促进社会治理功能发挥出来。

（三）检察建议所列问题及整改举措精准性不足

如2021 年度A 市B 县院制发的检察建议书所列问题与检察建议过于笼统，通过询问司法局工作人员得知，司法局在接到检察建议后立即针对建议内容开展整改并已落实到位。但检察建议中所反映的问题，司法局工作人员称系法院在交付中存在一些不规范问题导致，应针对此条向法院提出建议，却将该问题整改交由司法局[1]。

整改情况：A 市B 县院刑事执行检察部门与A 市B 县法院积极沟通，针对检察建议太过笼统的问题，要求加强相关业务知识的学习，特别是增强检察建议的写作和法律适用规范化的学习。在今后的检察建议制发中，将严格落实承办人、部门负责人、分管副检察长、检察长层层把关的要求，以此来保证检察建议的质量，提高监督精确性。

（四）对被建议单位的书面回复审核不严

如A 市C 县院向该县法院制发了检察建议，但该县法院的书面回复中多处出现“检查院”的错误表述，从而暴露出被建议单位对检察建议的不重视。

整改情况：针对此种问题，要求各县（区）院严格审查被建议单位回复整改情况的书面材料。如2022 年A 市C 县院在办理某局怠于履职一案中，在审查回复整改材料中，发现该局将“检察”错写为“检查”，A 市C 县院将此回复退回该局，要求该局修正后重新报送。

（五）被建议单位未予以回复

经梳理发现，个别县院刑事检察条线制发的纠正违法类检察建议书，存在县法院对检察建议书所列问题予以采纳并进行整改（下达裁定书）但未进行书面回复的情况。

整改情况：首先，加强与被建议单位的事前沟通，阐明检察监督职责，并明确提出存在的问题和相关法律法规依据，从而使被建议单位能够更加真诚有效地予以整改落实；其次，强化检察民警的办案素能、提升监督能力[2]。

（六）检察建议监督落实不强

如A 市B 县院制发的检察建议，被建议单位已对检察建议书所列问题进行整改，但整改不彻底，医疗废弃物集中堆放区与日常管理仍不符合相关规范和要求。A 市D 县院针对社区矫正对象脱管问题向县法院制发检察建议，但却存在县法院收到检察建议后4 个月才书面回复的情况①《人民检察院检察建议工作规定》第十九条：人民检察院提出检察建议，除另有规定外，应当要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理，并书面回复人民检察院。因情况紧急需要被建议单位尽快处理的，可以根据实际情况确定相应的回复期限。，由此说明个别县院对检察建议的跟踪落实不到位。

整改情况：要求各县（区）院检察民警严格落实检察建议回复的时效要求，同时针对检察建议反映问题要建立回复后的跟踪机制，切实保障检察建议落到实地。

（七）检察建议所列问题出现反弹回潮

如A 市B 县院制发的检察建议中所列的辖区内商铺存在销售过期食品现象仍然存在，对人民群众舌尖上的安全带来极大的食品安全隐患。为此A 市B 县院再次向县市场监督管理局发出检察建议，要求落实整改。

整改情况：目前A 市B 县市场监督管理局已对移送的A 市B 县的多家商户销售过期食品行政违法行为立案处理，并已将相关处理结果书面反馈至A 市B 县院。

（八）检察建议所提出的个别问题存在“不真实”现象

经梳理发现，个别县院刑事检察条线制发的纠正违法类检察建议书，由于承办检察官审查裁判文书不够严谨，导致出现向县法院制发的检察建议书中所提出的个别问题存在“不真实”现象。

整改情况：要求各县（区）院在制发检察建议时要严谨、求实、细致，特别是针对检察建议所反映问题要审慎审查，确保所列问题客观真实，避免制发检察建议中所列问题的不真实现象。

（九）检察建议监督不全面

如A 市C 县院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中发现，县自然资源局针对马某某违规占地，私自搭建活动板房一案，向县法院申请强制执行行政处罚决定书，县法院不予受理又不依法作出不予受理裁定。后经县自然资源局自行启动强制执行程序，对该违规建筑进行了强制拆除。据此，A 市C 县院向县法院制发了检察建议书。但鉴于该县自然资源局就该案事前已向A 市C 县院咨询但未得到明确答复，故针对该案向县自然资源局制发检察建议书，存在监督不全面问题[3]。

整改情况：A 市C 县院针对上述问题已在相关会议上予以通报，并安排公检法三家进行交流发言。同时针对此情况，市院层面也要求各县（区）院要立足检察职能，进一步强化法律监督力度，以能动检察促推相关部门依法履职。

（十）未严格落实将制发检察建议的质量和效果纳入检察官履职绩效考核

经梳理，A 市两级检察机关均未严格落实最高人民检察院于2019 年2月26日公布施行的《人民检察院检察建议工作规定》第二十八条②人民检察院应当将制发检察建议的质量和效果纳入检察官履职绩效考核中。的规定。

整改情况：根据“改进作风、狠抓落实”工作要求，从2022 年起，A 市两级院已将检察建议质量和效果纳入到检察官绩效考核中，并将在今后的工作中严格把关审查，确保每份检察建议都经得起检验。

三、成因分析

针对上述存在的问题分析其存在的原因：

（一）检察人员的素养有待提高。首先，重视程度上需要加强。部分人员将重心放在对案件的研判上，认为检察建议的制发只是对案件进行事后预防的一方面，表现出对事后预防的轻视。其次，由于案件涉及的行业系统较多、专业性强，而相当部分的检察人员的知识储备有限，在面对纷繁复杂的案件类型时，仅从自身出发很难查找到问题的关键并进而提出相应对策。再次，对于上级转交的问题线索，没有进行全面分析研判，找准问题产生的根源，加之缺乏与被建议方的沟通，从而导致检察建议书欠缺精准。

（二）监督落实不够。检察建议书制发送达后，部分承办人员未能与被建议方进行良性互通，及时跟进督促，从而出现检察建议书所反映问题落实整改不够，反弹回潮现象时常出现。这主要是因为现行制度下，对于检察建议书制发后的跟踪回复监督工作未明确落实相关责任单位和责任人，从而导致形式上制发并送达了检察建议书，但实际上检察建议书所反映的问题并未得到实际彻底整改[4]。如此不仅浪费本已紧张的司法资源，也使检察建议推动完善社会治理的功能未得到完全发挥，并且还对检察机关的形象有所影响。

（三）管理不规范。首先，对制发的检察建议从格式、内容等方面缺乏严格的要求。其次，在制发送达检察建议时顾忌较多，较少同时抄送被建议方的上级主管部门、同级人大等。最后，部分人员的工作责任心不够，未能深入细致地分析研判案件及查找背后的问题，从而导致制发的检察建议书质量普遍不高。

四、对策建议

（一）继续做好宣传引导，营造良好的社会氛围

运用典型案例、以案释法等方式大力宣传检察法律监督工作，并下大力气办好一批社会影响较大、人民群众广泛关注的案件，及时回应社会的关切。同时主动与司法行政等部门进行积极沟通协调，将检察法律监督制度纳入到“八五普法”的宣传教育范围，以此加强对检察法律监督工作的宣传范围与力度，提高检察法律监督的社会知晓度、公众参与度，为开展检察法律监督工作营造良好的舆论氛围和社会环境[5]。

（二）做好检察法律监督工作保障，加强检察法律监督专业化建设

首先，要配齐配强检察法律监督办案力量，发挥好“传帮带”作用，保证人员配备、能力素质与职能拓展和业务增长相适应的同时，注重通过专题研讨、案件实训等方式有针对性开展系统培训，提升办理检察法律监督案件的能力和水平；其次，要凝聚检察法律监督共识，打造社会治理共同体，加强与公安、生态环境局、市场监督管理局、自然资源局等行政执法部门案件信息移送工作，充分利用微信、抖音等载体，拓宽线索来源渠道。

（三）建立考评机制

从制度上对检察建议工作进行激励和约束，建议将民警个人的年度业绩考核与检察建议的制发数量、质量、影响力等予以挂钩，做到数量为基、质量为王[6]。

（四）强化检察建议的针对性和操作性

在制发检察建议书前要经过充分的调查研究，充分运用磋商等方式进行沟通，广泛听取多方意见。同时检察建议书要精准反映存在的问题，并考虑到被建议方进行整改落实的可行性以及检察建议书送达后所产生的法律效果和社会效果等。在提出检察建议时要言之有物、付之可行，避免检察建议书的模式化、套路化。

（五）强化跟踪落实

检察建议书制发送达后，承办人员要积极履职，在整改落实期间适时与被建议方进行沟通联系，了解阶段进展情况，此外还可主动通过实地回访、询问周边人员的方式积极掌握整改落实情况。当出现被建议方对检察建议所反映问题超期或不予处理的情形，则应及时向其上级主管部门进行反映[7]。而当被建议方对检察建议书中所载明问题及相关建议有所异议时，承办人员则需审慎对待，予以重新调查核实。

综上，检察机关在实务中要总结检察建议“回头看”专项活动经验，把问题线索发现、证据固定、制发检察建议、问题整改、整改后效果评估全流程“回头看”作为“规定动作”，从而实现检察建议的规范化运作，发挥检察建议的实效。