行政事业单位内部控制存在的问题与对策分析

文/鲍志钢 （北京普洋会计师事务所）

内部控制体系作为综合性的管理体系，在协调行政事业单位运作上起到至关重要的作用，可以针对性地解决内部管理遇到的问题，提高工作效率，保障高质量的工作执行落实，提升单位的综合管理水平及事务处理水平，更好地服务于人民群众，提升我国行政事业单位的风险管理水平，推动行政事业单位的现代化管理。因此，如何健全与完善内部控制体系是值得深思的。

一、行政事业单位内部控制研究背景及意义

随着我国社会不断发展，我国在内部控制方面制定了不少相关政策与法规，对行政事业单位提出了明确的要求。2021 年，《会计改革与发展“十四五”规划纲要》对内控规范及指导监督又提出了新要求。基于此，我国行政事业单位的内部控制建设在不断完善发展中，内部控制管理模式将成为我国行政事业单位管理经营的必然要求。

二、行政事业单位进行内部控制的重要性

（一）利于提高各项工作效率

行政事业单位作为具有行政管理职能的事业单位，是面向社会群体提供服务进行履职的组织机构，故而从自身发展需求来讲，工作效率是提高自身服务质量的重要因素之一。而内部控制可以在管理中规范统一执行流程，同时借助信息平台提高各部门工作中信息获取使用效率，加速单位各部门处理工作的速度；另一方面，监督反馈机制也能提高工作效率，帮助单位及时调整工作方向，减少了人员工作中不必要的失误。

（二）预防内部徇私舞弊、贪污腐败现象发生

如何合理分配、使用公共资源、提高服务质量，避免损害社会公共利益事情的发生是行政事业单位在履职过程中的主要目标[1]。内部控制体系的健全完善可以加速行政事业单位的信息透明化管理，强化内部廉洁办公，规范单位人员工作行为，利用内控监督制度及信息交互平台做到内外监控，使权力在阳光下运行。

（三）推进单位计划实施落地

内部控制体系作为综合性管理手段，在单位管理中从预算、决策、执行、监督等各个过程均有涉及，因此，行政事业单位可以通过全方位的管理控制手段，对各部门的工作进行协调统一，同时，将各项管理制度整合融入内部控制管理过程中，结合各部门职权进行合理调整，用合理、科学的管理制度及手段，确保单位各项事务在实施上得到有效落实，推进计划方案的实施，为行政事业单位的发展保驾护航。

（四）保障单位的高效运作

在行政事业单位中，存在与企业相同的资金管理问题。这些问题影响着单位的正常运作，各种不合理的资源使用分配、预算利用上的不科学等资金使用失误问题都造成了资源浪费的情况发生，使单位在日常运作中存在风险，无法高质量地稳定发展运作。而科学合理的内部控制体系可以使资金利用最优化，达到资金管理的高效化，在保障单位日常运作需求基础上，结合未来的战略目标科学预算，确保战略资源的充足。

三、行政事业单位内部控制存在的问题分析

（一）不重视内部控制

内控意识作为内部控制五大要素中内控环境的关键内容，能保证内部控制的健全与执行效果。但由于行政事业单位的特殊性，部分单位在内部控制理念上认识不足，内控意识十分薄弱，认为内控活动是财务部门的日常工作，内控制度只针对财务部门，其他部门并没有积极参与，无法建立健全的内控体系，即使单位内部制度进行了相应建设，却忽略了实际落实情况及执行效果，这就是内控意识没有摆正到位而产生的问题。内部控制的有效实施受多重因素影响，但缺乏内控意识的正确认知是建设内部控制缓慢的主要原因。以西安市临潼区为例，2020 年检查27 家单位，其中26家正式启动内控体系建设，但已启动的单位大多数还只是处在启动阶段，相应的制度建设推进速度缓慢[2]。

（二）内控体系不健全

目前为止，众多单位在实际管理中内控体系没有建设好的原因在于制度体系不完善不全面，没有做到覆盖整个单位所含在内的各个部门及业务板块，出现组织架构不合理、资金管控不严格等管理漏洞，加之没有规范性的指导手册用以统一内部操作流程，使单位的日常运作存在风险。同时，由于各个体系没有相互结合，各种制度各自独立执行，没有形成一套完善的制度体系，导致针对性不强，实际执行也无法有效保障，甚至少部分单位由于岗位职权不涉及、不制衡而产生以权谋私现象，不利于单位内部形成政治清明生态，使内部整体财务透明化管理受到限制阻碍，不利于行政事业单位的运营发展。

（三）单位内部控制信息系统不完善

根据行政事业单位现状，很多单位在信息化建设上并没有健全的信息化建设制度，针对内外部的信息沟通缺乏一定渠道进行交流，在信息交互上存在延迟性。一方面，由于行政事业单位的管理性质，在日常工作中必定会接触到举报投诉情况，但现下的反馈机制过于繁杂拖沓，导致在处理这类事务时战线过长，时效缓慢，效率低下；另一方面，在信息共享上，并未利用新技术进行及时、高效地互享及公示，甚至部分单位在官方网站、公众号等平台只存在单向信息发布系统，缺少了双向沟通的渠道，将信息平台的交流作用弃之不用，无法做到与人民群众进行有效实用的信息互享，阻碍了单位了解人民意愿的需求。

（四）单位内部控制监督、评价机制不到位

任何单位与企业制定并执行内部控制的过程中，都需要建立有效可行的内部评价体系和监督体系，这两个体系相辅相成，缺一不可。但有效的评价和监督审核需要全员参与到评价和监督工作中来。但部分单位存在只关注评价体系的建立，却忽视了监督制度的重要性，使评价体系在实际使用时存在纰漏，例如发票上没有主办单位验收人员签章，有的凭证没有明细或相关人员签字等[3]。

另一方面，监督及评价的人员职责不够明确也是无效执行监督评价的缘由。评价没有专人负责，责任无法落实到人，监督权限权威不够等也是行政事业单位在内部控制中执行力度弱化的原因。虽然上级监察部门会进行检查审计，但并非常规多次的针对性检查，难以产生长久性的日常威慑，内部监察的效果依旧不尽如人意。

（五）风险评估与规避不合理

风险管控对存在的风险能进行有效的识别评估，基于此做出合理规避措施。但依据实际情况，风险管控存在以下问题。第一，对于风险管控工作不重视，没有建立有关资源数据库，导致无法对行政事业单位内部存在的问题进行分析评估；第二，由于行政事业单位内一般存在绩效考核制度，但监管不实，容易出现信息隐瞒，掩饰损失的情况，使得风险数据的真实性有待核实；第三，许多事业单位所采用的风险计量方法非常单一，甚至有关人员没有系统学习过正确的风险评估理念，不对风险进行定量和定性评估，单凭自身的以往经验进行风险管控工作，使得风险管控缺乏科学性、前瞻性和针对性[4]。

（六）部分财务人员专业素养需提高

近年来，我国经济发展不再单纯追求于高速度发展，开始迈向高质量发展，对于知识的更新及综合性人才的要求越来越高，无论对于企业或行政事业单位而言，办公人员在业务水平、理念知识等综合素质上需要达到一定高度才能符合时代发展需求。然而在当前的实际情况中，财务人员对于知识的更新与完善并未达到一定效果，缺乏了与时俱进的紧迫感，在学习更新信息知识及自我意识上存在问题，例如某A 局人员年龄分布在40 岁到50 岁之间，学习能力及自我提升意识有所欠缺，同时部分员工处于懈怠状况，处于职业倦怠期等相关处境。以上问题都导致内部控制制度无法结合单位实际进行合理制定，使内部体系建设停滞不前。

四、行政事业单位内部控制的应对策略

（一）强化全员对于内部控制的认识

作为良好内控环境的重要基础，提高内部人员对内控意识的认知水平是主要途径。首先，管理层需要正确认识内部控制的重要性，积极参与到内部控制建设中来，引起其他人员的关注及重视；其次，对各部门的职能权责及组织结构等进行内控知识宣讲及内部控制体系建设的宣传，提升各部门内控意识，加深内控认识程度；同时，可以用反面案例进行警示，在单位内大力宣传内控反面案例，结合反面案例进行会议、公告栏公示、视频播放等方式使单位内部人员深刻意识到内控的重要性，也可以结合外界情况及自身发展现状，定期进行内控知识比赛等活动，将内控知识长期、实时更新至各部门，通过加强人员对于内部控制的认知，进一步保证内控环境的优质化，以此来加强行政事业单位内部控制的执行力度，加速内部控制体系的建设与完善。

（二）健全与完善单位的内部控制制度体系

完善内控体系对于单位加强管理尤为重要，单位应当将内部的职能权责、事务情况及单位性质等方面进行结合，才能将内控体系打造成适用本单位的内部控制管理体系。首先，整体上结合单位情况，明确各部门职能权责，制定先进的内控制度，增加内控制度的实用性和操作性，将员工管理制度、评价考核制度、事务办理流程等进行规定，将职权与业务相结合，进行统一规范管理；其次，在财务管理层面，严格把控资金资源进出及利用，细化完善预算管理、资金核算等方面的规章制度[5]。行政事业单位的内部控制始终贯穿于各个方面，需要单位及各部门一同发力参与建设，通过及时完善优化内控制度达到健全内控体系的效果，为内控的有效执行与单位的发展起到促进作用。

（三）推进行政事业单位内控信息化建设

对于当前单位的内控而言，加强信息化建设是高效开展内控工作的基础。在实际的内控过程中，需要将信息化建设与其结合，通过信息化手段达到风险管控目的，对内控执行过程进行约束、监督。在信息化建设中，首先建立自身可实际运行的系统体系，统筹各部门的信息管理网络，利用数据库进行数据收集存放工作，方便后期财务专业人员对数据进行分析整合。同时，拓宽各部门之间交流沟通渠道，使单位内部信息传递快速准确，实现对风险的实时监控，有利于及时发现风险，促进问题解决[6]。此外，将监督反馈体系纳入信息化建设中去，利用信息平台实时监督反馈内部控制过程中的执行情况，确保执行落地的有效性，避免由于信息传递不及时、不精准等相关问题引起的管理危机，保障单位内部控制活动的有效顺利推进。

（四）建立内部监督评价管理机制

完善的内部监督评价管理机制对任何企业单位都至关重要，它能保障内部运行的安全性和有序性，可以通过使用科学合理的监督评价方式，确保单位正常运行，达到提升内部管理水平、强化内部执行力的目的，是行政事业单位发展的坚实后盾。因此，单位应当建立完善的内部监督及评价机制。为确保监督评价工作的公正性，要设置独立于其他部门的内控监督评价小组，给予小组足够的权限对整个单位内部负责，利用信息平台，拓宽监督反馈渠道，对反馈人信息进行保密的同时将违法违规行为进行披露，公示各部门的工作执行情况，并要求各部门完成阶段性的工作汇报。此外，制定科学合理的奖惩机制，对单位内部人员工作效果进行评价并进行必要的奖惩，可与奖金绩效挂钩，增加威慑力，达到提高员工工作热情，避免员工进入工作疲怠期，另一方面根据信息平台对监督及评价的对象数据进行集成分析，优化执行过程，采用不定期的抽查方式保证各部门的工作严谨性，对已出现的问题进行整改，使内部控制深入单位各项工作中去。

（五）形成科学有效的风险评估制度，做好风险防控工作

在行政事业单位风险评估工作中，关键在于是否具备完善的资料库用以财务风险管控人士对其分析制定出合理的风险管控制度。在日常工作中，首先整理出以往损失或遗漏的数据，将其收入信息化系统中，管理层可以通过这些数据进行合理分析，进一步提高单位的风险评估水平。其次，使用风险评估模型，对单位的风险等级进行评定。比如在风险评估时，通过矩阵图法，从多维度考虑问题，对行政事业单位财务和业务方面的风险点进行梳理，从而确定关键风险点[7]。最后，在针对风险管控的核心工作中，在先进的风险管控理念知识基础上，使用具有前瞻性的思维结合单位实际情况制定相应的风险预案，强化内部安全薄弱点，提升风险评估水平，使行政事业单位在内部控制风险管控中做到有备无患，确保运营过程的安全性、稳定性。

（六）加强财务人员综合素养，提升内部控制管理水平

内部控制的核心在于财务控制，故而财务人员的素质水平直接决定了内控质量，为此，单位内部对整体人员的综合素养提升工作势在必行。首先，强化财务会计人员的自我提升意识，使其能产生自我学习的思想观念，保障单位培训的有效化。其次，引进先进的财务人才团队对内部财务人员进行定期的知识更新培训活动，单位积极组织内控实务操作专题学习，进行针对性的培养，从上而下的加强人才团队整体专业度，利用信息平台采取线上线下相结合的教育培训活动，制定专业的考核机制对财务人员知识吸收利用程度进行检查，提升财务人员综合素养，使单位内部在人才储备上占据发展优势，最终达到提升内部控制管理水平的目的。

五、结束语

行政事业单位的领导层应当正确认识到健全内部控制体系的重要性，要根据单位实际情况进行内部控制体系建设，以可操作性、科学性、规范性为要求制定相关管理制度，并使其融入管理中去。本文依据当前行政事业单位体现出的共性问题，对建设内部控制体系中出现的问题进行点对点的分析，从内控意识、内控制度体系、信息化建设、监督评价机制及人员培养五个角度提出一些参考建议，希望能为我国行政事业单位未来现代化管理模式转变提供一点思路。