因村施策：农村人口空心化陷阱及发展路径转型研究

特约主持人：胡小武（南京大学城市科学研究院研究员）

主持人语：乡村振兴战略背景下的农村人口问题是一个极为重要的基础性问题。在城市化大背景下，乡村人口空心化和老龄化成为当代中国农村社会结构变迁的普遍后果。要实现乡村振兴战略规划中的产业兴旺、生态宜居、生活富裕、乡风文明、治理有效等目标，需要解决乡村振兴“依靠谁”“动员谁”“为了谁”的问题。因此，客观研究农村人口的结构、特征、趋势与问题，成为乡村振兴的前提和基础。本专题特约了两篇文章，一篇聚焦农村人口空心化的特征、后果、趋势，并根据不同的“乡村类型”，提出了乡村振兴战略需要“因地制宜、因村施策”为根本逻辑的创新路径。另一篇聚焦农村老龄化、空巢化的问题，剖析了当前中国农村老人养老问题的困境，提出从社会支持的多维层次、多元渠道推动农村老人的养老问题解决。这两篇文章，一篇从宏观上回应了人口空心化的中国农村以“居与产”的变革摆脱人口流失的困境；另一篇从整体上回应了人口老龄化的中国农村，通过“多元协同”的方式改善农村空巢老人的生活处境。可以肯定地说，两篇文章针对的问题切中当下要害，文中的创新思考与对策建议，也具有重要的现实意义和启发性。

摘 要：中国城市化进程引起了农村人口的大幅下降。农村人口向城市流动的结构性差异，客观上使得中国农村普遍陷入了“空心化”“老龄化”和“空巢化”困境。农村的人口空心化又导致了产业空心化、文化空心化和社会碎片化等多重空心化。农村多重空心化之后，造成了典型的农村治理分散不经济的发展陷阱。在国家推动乡村振兴战略的新时期，面临农村人口空心化这一重大现实，需要做出战略调整与路径创新。本文秉持“因村施策”的核心理念，依据空心化程度、区位条件和自然资源等关键指标，提出以“国土整治”“有机收缩”“适度集中”和“产村融合”等战略规划持续推动中国农村现代化进程。

关键词：人口空心化；产业空心化；农村空巢化；乡村振兴

作者简介：胡小武，南京大学城市科学研究院研究员，主要从事城乡社会学、发展社会学、社会治理等研究。

基金项目：江苏省社会科学基金重点项目“乡村振兴与新型城镇融合发展的路径研究”（项目编号：21WTA-013）的阶段性成果。

中图分类号：C924.2 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2023）06-0050-11

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2023.06.006

中国的城镇化水平取得了长足提升。截至2022年底，城镇化率已经达到了65.22%。城镇化的基本特征是农村人口向城市转移。根据中国人口第六次和第七次普查的数据显示，中国农村常住人口已从2010年的9.66亿人，下降至2022年的4.91亿人。农民数量的大幅下降，导致了两种客观后果。一是分散于全国各地的数以万计的自然村落，其常住人口逐渐凋零，成为空心村。二是当前留在农村居住的人口中，老年人的数量不断增多，成为典型的老龄化村落。农村留守老人也因子女的外迁而沦落为农村空巢老人。农村的人口空心化现象及其相应的农村社会问题，诸如农村老人的养老服务问题、农村房屋的空置化问题、农村社会治安问题、农村儿童的教育问题等，早已引起学术界和政府的重视。

一、人口空心化研究综述

中国农村的空心化，根本原因是人口流失引发的人口空心化。人口空心化有深刻的中国社会结构变迁的时代背景。已有的大量研究，主要围绕农村空心化及其内涵、形成机理、社会后果、治理模式与对策等方面展开。

一是关于人口空心化的概念与内涵问题。目前学界对于农村人口空心化的概念还没有形成普遍共识，但大部分学者都认为它是农村内部人口尤其是青年劳动力向城市迁移安家所造成的农村人口总量减少的一种现象。周祝平最先细化了中国农村人口空心化的概念。他指出中国农村人口空心化是一种由于20世纪90年代以后越来越多的农村青壮年劳动力外出打工，使得农村的总人口有所下降，在农村剩余人口中，留守老人、儿童和妇女的占比较大的现象。①【①周祝平：《中国农村人口空心化及其挑战》，《人口研究》2008年第2期，第45-57页。】陈坤秋等则认为农村人口空心化的内涵包括自然属性和社会属性两个方面，农村人口的空心化问题表现在数量减少与质量下降两个维度上，本质上是农村人口的空心化引起的农村整体的社会经济功能的退化。②【②陈坤秋、王良健、李宁慧：《中国县域农村人口空心化——内涵、格局与机理》，《人口与经济》2018年第1期，第28-37页。】以自然属性和社会属性来分析农村人口空心化内涵的观点，为农村空心化、人口空心化、社会空心化的研究做了明确的概念铺垫。

二是关于农村人口空心化的形成机理的研究。学界普遍认同农村人口空心化是青壮年劳动力向城镇迁移所导致的这一观点。学者在分析劳动力外流的原因时多使用推拉理论。它是一种研究人口迁移行为的重要宏观理论。郑殿元等基于推拉理论构建了以农村内部推拉力、城市引力和阻力构成的推拉力驱动力系统，形成了农村人口空心化驱动系统的实证研究，分析了城市对于农村人口的拉力以及农村本身存在的推力，为采取适宜的措施治理农村空心化提供有力支撑。③【③郑殿元、文琦、王银等：《农村人口空心化驱动机制研究》，《生态经济》2019年第1期，第90-96页。】农村人口尤其是青年选择向城市迁移一方面是由于城市的工作机会更多，另一方面也是因为城市的配套设施完善，社会服务全面，尤其是医疗资源丰富，相较于农村来说更适宜青年人生活。

三是关于农村人口空心化的社会后果研究。农村人口空心化的加剧会给社会尤其是农村地区的发展带来许多具有挑战性的问题。许佳君、张梦在研究中指出，农村人口的空心化问题可能会带来农业生产的“农民荒”、乡村治理的主体缺位以及社会服务的空心化。④【④许佳君、张梦：《当前中国农村人口空心化现状及治理路径》，《湖北农业科学》2020年第19期，第208-210页。】杨春华、姚逸苇指出，青年人是农村发展的主力军，大量青年人口向城市迁移不仅仅是农村发展人才的流失，也会在养老、教育等社会福利方面产生一些问题。⑤【⑤杨春华、姚逸苇：《何谓“农村空心化”？——一个结构化的概念分析视角》，《农村经济》2021年第7期，第79-86页。】张明明提出乡村适龄人口的外流间接导致了留守老人自杀问题，留守儿童教育与安全问题，以及乡村治理主体单一、缺乏发展潜力问题。⑥【⑥张明明：《乡村振兴背景下农村空心化现状及治理路径探讨》，《农村经济与科技》2023年第5期，第39-42页。】总体来说，农村人口的空心化无论是对于农村还是对于农村剩余人口，都造成了诸多消极后果。

四是空心村的治理研究。学者们早在关注农村人口空心化问题的同时，不断提出相应的治理措施，也参考吸取发达国家的一些治理模式，在经济发展、文化教育、社会服务等多个方面提出了相对完善的建议。李绍华等以四川省为例，研究了乡村振兴战略背景下四川农村空心化的治理路径，指出解决空心化根本在于使农民在农村能免就地发家致富，①【①中共四川省委省直机关党校课题组、李绍华、欧阳玉蕾：《乡村振兴战略背景下四川农村空心化及其治理研究》，《成都行政学院学报》2020年第6期，第61-66页。】而就地发家致富的核心在于利用乡村产业发展带动就业增长。王常州等基于农村公共服务视角提出不能忽视农村内部教育资源匮乏问题，指出要加强农村教师队伍建设，须优先发展教育事业。②【②王常州、刘民培：《乡村振兴战略下农村人口空心化治理对策——基于农村公共服务视角》，《中共银川市委党校学报》2022年第3期，第83-90页。】方怡等则通过对县域城镇化的实证研究，从经济和社会角度提出规划和提升农村地区公共服务水平等建议。③【③方怡、王琪林、杨霞：《县域城镇化背景下的农村人口空心化问题研究——以四川省岳池县为例》，《西华师范大学学报（自然科学版）》2022年第3期，第315-321页。】改善农村教育和公共服务有助于留住农民，但是人口空心化之后的农村房屋闲置、撤点并校、公共服务不足，再投入公共服务资源难度更大。韩占兵以美日法三国的经验为借鉴，结合我国国情提出了政府主动作为、保障农业生产水平以及通过劳动力代际更替等缓解农业主体弱质化的途径，④【④韩占兵：《美、法、日三国应对农村人口空心化的国际经验借鉴》，《经济社会体制比较》2023年第1期，第55-66页。】认为农二代已经成为城一代，要推动他们返乡继续成为农村劳动力，在中国变得不现实。

已有的农村人口空心化研究表明，当代中国的城乡二元结构是形成“乡-城流动”的主要因素。农民为了更好的经济收入和更美好的生活水平而持续向城市流动，最终导致了整体性的农村人力资源流失现象，造成了“乡村振兴的主体缺失、农村产业发展潜力不足、村民自治弱化”⑤【⑤许维勤：《乡村治理与乡村振兴》，鹭江出版社2020年版，第173-174页。】等客观后果，从而为中国新时代实施乡村振兴战略带来了极大挑战。本研究全面审视当代中国农村人口空心化的系统性后果即多重空心化和治理困境，结合乡村振兴战略的目标诉求，提出“因村施策”的具体策略，以创新思维切实推进“衰弱的农村”的振兴路径。

二、研究设计与样本概况

本研究以第六次和第七次人口普查数据为依据，通过对相关文献资料的梳理，研究人口空心化的宏观形势。以个案聚焦和田野考察为补充，全面思考和分析当代中国农村空心化的新现象、新问题。研究基于农村发展的社会生态理论视角和结构功能主义的理论方法，建立一种新的人口空心化引发的农村多重空心化的解释框架，并就农村多重空心化的社会后果做出判断和分析，从而为“因村施策”理念下的乡村振兴路径寻求案例支持。

本研究选取的个案为位于中国中部地区的河南省周口市鹿邑县王皮溜镇张斌营村。关于张斌营村的情况梳理，主要根据W先生的口述整理。以下是张斌营村的概况与现状。

张斌营村是中国一个典型的空心化的农村行政村。它位于河南省东部，鹿邑县东南角，东临安徽省亳州市，南接河南省郸城县，距离鹿邑县城15公里，距离安徽省亳州市区25公里，范围内皆为平原耕地，但交通却并不便利。张斌营行政村下辖6个自然村，约5 000多户籍人口。其中张斌营集是张斌营行政村的政治、商贸、教育、文化中心，影响力覆盖到包括安徽省亳州市和河南省郸城县的数万人口。张斌营集内人口姓氏复杂，许多外来人口定居，人际关系复杂，呈现一定的商业属性；张斌营行政村下辖的6个自然村如王庄、马庄、安庄等自然村则由单一姓氏人口组成（如王庄村男性都姓王）。下属自然村落仅有村民居住和从事农业生产的功能，张斌营行政村则是一个完整的、较为独立的、功能相对完善的基层生产、生活单元。

（一）人口外流明显

张斌营行政村属于平原地区，土地肥沃，原先村落人口密度较高。在2000年后，掀起外出务工高潮，农村剩余劳动力在农闲时多候鸟式外出务工，多是充当建筑工人，服装厂、鞋厂工人。近期，外流人口流出方式的候鸟特性弱化，流动周期与农业生产日趋脱钩，流出时间日渐延长，出现流出人口常住外地的现象。流动人口的结构也发生变化，流出人口中剩余劳动力比重下降，老年、儿童等迁出比例升高。当前已经有超过半数的家庭在鹿邑县城、亳州市区等城市购房，流出人口占户籍人口的80%以上。

（二）农房闲置率高

张斌营村经历了村民外出挣钱回村盖楼——盖楼后继续外出务工——房屋空置的过程。在2005年前后，伴随着农村候鸟式外出务工热潮，有一定积蓄的家庭均在农村盖起了新楼房，楼房普及率较高，已达到85%以上。但是盖好房子后，村民依然选择到外地打工。2015年之后，村民为改善其子女教育环境，跟风性地到周边城市购房。几年前新盖的农村房屋便逐渐遗弃不住，导致了张斌营每个村落的住宅空置现象都极其严重。许多楼房仅仅是春节期间才有人居住，甚至有的房屋直接处于多年荒废的状态。除了房屋外，许多其他资源也随人口的外流而呈现闲置状态，如农用机械、宅基地、村里公共设施等，资源闲置现象严重，整个张斌营各村落呈现出衰败景象。

（三）商贸集市没落

随人口外流而来的还有集市的没落，商贸呈现出较大程度的萎缩。早些年，张斌营集是鹿邑县除王皮溜镇之外的商贸最繁荣的地方，影响力覆盖到包括安徽省亳州市和河南省郸城县的数万人口。前些年集市繁茂时曾出现两条商业街，集市有木材行、肉蛋行、鸡鸭鱼行、衣服鞋帽行、粮食行等各类专业商品集聚区，整个集市有11家农资超市，5家大型生活超市，4家饭店，3家诊所。而现在，整个集市极度萎缩，体量不及之前十分之一，影响力也仅限于附近几个村落，突出表现是现在各类专业品类集聚区的商行不复存在，每品类仅剩一两家商户，如农资商户仅剩4家，生活超市仅剩2家，饭店全部倒闭。张斌营集现在所能承担的集镇型商贸功能极大弱化。

（四）产业结构单一

张斌营村曾经繁荣的商贸业带动了一大批小型农副加工业。2010年之前，张斌营集市商贸催生了许多相关副业，如家具、农业生产工具等各类手工作坊，楼板厂、食品厂、面粉厂、养鸡厂等各类小厂，并带动了农业种植业的发展。但是2010年后，随着村落人口持续外流和城市商业的吞噬，张斌营村的集市商贸业逐渐萎缩，各类小厂纷纷倒闭，各类手工作坊也不复存在，整个张斌营村的产业重新回归到单一的农业种植业，留守村民增收日渐困难。

（五）农村教育衰败

人口外流直接减少生源，导致了农村学校的衰败。原本张斌营行政村有中学和小学各一所。随着人口持续外流、出生率下降和教育资源不断向中心市镇集中，张斌营中学在2002年左右停办，张斌营小学在校生人数由2000年的600余人缩减到2022年的6人。张斌营中学的校址被废弃，张斌营小学的操场、部分教室转为民用私有，随着6人的毕业或转学，昔日辉煌的张斌营小学也将不复存在。

（六）村落文化不兴

张斌营昔日的各种文化活动几乎全部消失。随着人口外流，全行政村常年居住的人口不足1 000人。现代信息社会的电视、网络和智能手机已经普及到了农村，农村人的社会交往方式发生变化，农村人际关系的强度逐渐降低。失去了凝聚力的农村，许多传统文化活动根本无法开展，乡规民俗的传承出现断层。原来农历新年、正月十五的集体烟花活动，二月二庙会的唱戏、马戏、舞狮等各类活动不复存在，甚至二月二的庙会也日渐难以举办。此外还有各类祭祖活动、民间节日等也缺乏氛围，逐渐淡漠，乡村的公共文化日益衰弱。

（七）基层村治无力

因人口持续外流导致的农村社会结构的巨变，使张斌营村的村社治理也变得越来越无力。原本行政村有5 000多户籍人口，现在只有千余人留守在农村，多数还是老人和缺乏谋生能力的人，同时产业结构单一，集市商贸衰退，行政村各类功能日渐萎缩，原来庞大的行政村干部群体人数也不可避免地减少，原本极其权威式的支书、主任等头上的光环也逐渐消散，他们从原先具有权威的“村领导”转变为到处祈求商量的和事佬和成天埋怨的村两委工作人员。

现在的张斌营行政村，历经中国城镇化浪潮的冲击，从一个曾经承担着政治、商贸、教育、文化等多种功能的大村落，变成了一个空心村，逐渐褪去了往日的光环，变得安静、死寂，呈现一片衰败的景象。

张斌营村的衰弱，是中国改革开放之后，城镇化快速增长和城乡二元结构加剧分化所导致的一个典型案例。人口外流持续加剧，导致了张斌营村系统性的空心化后果。这为理解中国农村从人口空心化到多重空心化现象及陷入治理困境，提供了生动的经验性样本。

三、农村空心化：从人口空心化到多重空心化

农村空心化是一个系统性的社会结构变迁过程。从张斌营村的现状可以明显地发现，随着人口空心化，整个农村不仅面临着物理空间的空心化问题，也面临着社会空间的空心化问题。农村物理空间空心化，主要表现为村落农民房屋空置率高、村落公共空间和设施衰败等能够明显被观察到的现象。农村社会空间的空心化，除了其根源性的人口空心化之外，还包括农村产业空心化、文化空心化、公共服务空心化、社会结构碎片化等各种象征“农村衰败”的现象。 图1 农村人口空心化柱状图张晓光、段小龙在分析农村空心化问题时提出“老旧房屋空置问题突出，农村外围异常膨胀，农村内部荒芜不断加剧，进而形成农村经济社会的低速乃至趋向衰败的发展状态，形成了农村人口、房屋土地、经济等多层面的空心化状况”①【①张晓光、段小龙：《2019年秦岭生态科学考察报告》，陕西师范大学出版总社2020年版，第146页。】。从六普到七普的农村人口统计发现，农村的青年人口下滑十分明显，农村人口老龄化和空心化已经成为客观事实（图1）。

一是农村农民住房的高空置率与村落衰败现象。因农村人口持续外流，在外站稳脚跟的农村务工人员，不断接纳老家父母兄弟到城市务工和生活；还有陆续考上大学的农村学子，毕业留在外地就业，扎根之后也逐渐将父母或家庭其他成员迁移到自己所在的城市；还有一部分农村家庭，因为孩子上学或做生意，到县城买房居住，举家常住县城或中心乡镇。这些不同类型的“一人扎根、全家进城”的现象，便催生了越来越多的农村居民举家流出，从而导致了很多农民家庭原来居住的村落房屋空置、闲置，短的半年几个月，长的超过十年以上。王伟然做的全国267个村庄调查显示，农房空置率超过21%以上的占比39%，农房空置率超过51%以上的占比7.8%，个别村庄空置率高达80%。①【①王伟然：《农村公共物品需求偏好与供给策略研究》，山东大学出版社2020年版，第138页。】据不完全统计，我国农村闲置房屋超过2 000万套，闲置农房占地约3 000平方千米。长期空置的民房，无论何种建造材料或结构，必然遭遇经年累月的风吹雨淋、日照雪压，从而杂草丛生、砖墙脱落、门窗破损、房顶漏雨等，这使得房屋的破败不可避免。

二是农村公共空间与设施的空心化。农村持续的人口流失和人口空心化，最终产生了许多衍生问题，因撤点并校导致的农村公办幼儿园、小学、初中学校的空心化或荒废化尤为严重。二十世纪八九十年代兴建的大量乡村希望小学，目前近1/4被逐渐淘汰荒废。仅2000年到2010年十年间，我国农村的小学就从55万所减少到26万所，初中从6.4万所减少到5.5万所。②【②朱永新：《我在人大这五年：一位民主党派成员见证的中国民主政治进程》（下），新华出版社2014年版，第971页。】撤点并校的主要原因便是农村人口经历了“断崖式”“腰斩式”下降，农村地区的在地就学儿童数量急剧减少，导致了农村小学、初中生源不足，从而只能关闭学校，实行农村地区更大范围内的撤点并校办学。撤点并校不仅空置了原先的幼儿园、小学或初中学校，还增加了留守农村青少年的上学困难。浙江大学农村发展研究院2022年发表的一份报告指出，撤点并校增加了通勤距离，阻碍了学生人力资本的积累，也显著影响了其成年后的收入水平，这种影响对欠发达乡镇和低收入家庭的个体尤为显著。除此之外，农村地区的公共空间如农家书屋、戏台、祠堂等，都面临着无人问津、缺乏利用的困境。

三是农村人口空心化带来的产业空心化问题。农村的产业空心化的突出表现是农村失去了以产业带动就业的机会。姜珊、邬德林认为新时期农村产业空心化主要表现在农村产业结构调整、农村劳动力流失、农村土地资源利用、农村基础设施建设以及农村产业融合能力等方面的各类短板。③【③姜珊、邬德林：《新时代农村产业空心化的内涵阐释与践行路径》，《大庆社会科学》2023年第3期，第103-106页。】事实上，农村产业空心化是城镇化发展的一个副产品。中国城镇化和城市经济的飞速发展，加速了产业集中、集聚于城市各大产业园区空间，并吸纳了大量的产业工人或外来务工农民。与此相反的是，农村产业不断衰退，特别是二十世纪八九十年代曾经兴起的农村小工业、乡镇企业纷纷关停，从而造成了农村产业空心化的局面。除了沿海发达地区的少量农村如江阴市的华西村、张家港市的永联村以及发达大城市的部分郊区农村工业化有发展之外，中国广义范围内农村产业空心化已经成为普遍现象。农村产业空心化又导致了农村在地就业吸纳能力弱和农村经济薄弱等综合性的经济社会民生问题。

四是农村文化空心化。农村空心化所形成的连锁反应，既包括农村公共空间和服务设施的空置化，也包括乡村公共文化空间的衰弱，必然导致公共文化活动的消逝。比如农村传统文化习俗如社戏、舞狮、祭祀节庆、露天电影、民俗艺术表演等农村特色的非物质文化遗产性的活动逐渐消逝或被遗忘。张定贵指出，当下不少农村出现了社区不记忆或弱记忆的现象，造成了农村文化的“空心化”问题。④【④张定贵：《屯堡地戏与屯堡族群社会：基于仪式视角的研究》，贵州大学出版社2019年版，第253页。】由于无人主理、没人参与，各类传统文化习俗会进一步消逝；加上乡村文化空间衰败及设施设备的荒废，没法再使用和利用，会持续加剧乡村文化的空心化现象。全国各地，特别是农村地区报道出来的传统技艺、传统非物质文化遗产的“无人传承”及“文化消亡”问题，便充分暴露出农村文化空心化的严重后果。另一方面，随着智能手机和网络电视的普及，农村地区也全面进入互联网时代，留守农民也全面拥抱了信息社会。信息社会促进个体化生活方式的显著变化，个体化信息生活和农民谋生的忙碌，不仅降低了农村传统群体性文化活动的参与率，也逐渐荒废了各种传统文化或技能型非物质文化遗产的保护和传承，从而加剧了农村文化空心化的现象。

五是农村公共服务的空心化。农村公共产品的供给和服务行动，是中国基层社会治理的重要内容。受限于农村地区公共服务和治理能力，针对农村地区的教育、医疗、卫生、就业、养老等公共服务，大多是基于“完整农村社会”的条件进行规划和供给，总体上都是基于集中化、集约化、便利化、一体化的方式。但是，随着农村人口空心化的加剧，农村公共服务的难度不断加大，包括外出人口的各项基本服务如优生优育、老人体检、就业技能培训等，都难以开展；留守农村老人的养老服务，如农村助餐点的建设也因过于分散而难以维持；农村儿童就学也因人口流失而不得不撤点并校办学，这与农村儿童就近上学的农村教育公共服务原则相悖。陈家喜等认为，农村空心化是现代化进程中农村衰落与凋敝的总体态势和真实写照，农村劳动力的大量外流，带来农村公共服务空心化、基础民主空心化以及一系列社会心理问题。①【①陈家喜、刘玉斋：《我国农村空心化的生成形态与治理路径》，《中州学刊》2012年第5期，第103-106页。】其中，中国农村人口空心化所衍生的农村公共服务空心化，成为中国农村基层社会治理的重要挑战。

六是农村社会的碎片化。碎片化是社会结构去中心化、去集体化的一种普遍的个体化、分散型日常生活形态。刘伟红、张敏指出：“与城市治理的法制化不同，农村社会的碎片化日渐凸显，农村经济社会的发展并没有带来积极的组织化重构，相反，它推动的是更加碎片化的现实。”②【②刘伟红、张敏：《社会转型时期村干部领导力问题研究》，山东人民出版社2014年版，第70页。】农村人口空心化引发了日益碎片化的农民社会生存状态，原本同住一村的人口不断外流，且各自流向不同、时长不同、回乡时间不一，导致原本互相熟悉的村民现在天各一方，分散在全国甚至全世界各处空间。村民在物理空间上的广域分散化，必然导致空心化的农村又形成了村落社会的碎片化。其次，在地留守的村民，也由于缺失公共文化空间和集中性的公共服务，逐渐失去了集体生活场域的参与度。最后，因人口流动的加剧，分散的生活形成了分散的利益结构。在缺失集体共同体利益或公共生活的凝聚之后，中国农村总体上呈现出了各自为政、各管各家的陌生人心理状态。农村社会最终因为村民物理空间的居住分散化和村落社会生活的个体化而形成了典型的农村社会碎片化结构。

四、衰弱的乡村：农村多重空心化的社会治理困境

农村人口空心化引发的农村多重空心化，最终形成了典型的农村空心化社会结构。空心化的农村，形成了碎片化、分散化的农村社会形态和村落风貌衰败、公共设施空置等农村空间形态，农村社会的空心化及其社会后果，已经对农村基层社会治理提出了重大挑战。

首先是农村空心化导致了发展进入“向下的循环”。2018年至2020年的扶贫攻坚战，国家以各种方式和手段，包括挂职第一书记、驻点乡村干部、对口扶贫帮助、产业扶贫等，让很多农村个体或家庭摆脱了贫困，总体上实现了农村脱贫目标。但是，从农村空心化的背景和后果看，依然可以发现一些深层次问题。许维勤指出，农村空心化造成了农村发展主体缺失、农村产业发展潜力不足、村民自治弱化等。③【③许维勤：《乡村治理与乡村振兴》，鹭江出版社2020年版，第174页。】农村的发展，任何一个项目，都需要土地、资金和人力，三者缺一不可。但农村空心化之后，因为无人耕种，一些丘陵山地的农村里很多小块的农地抛荒的越来越多。偏远落后的农村，长期缺乏投资者关注，资金不愿意进入，加之农业投资本身的回报预期不乐观，导致农村开发性项目严重不足。另外，随着农村人口外流，农村青壮年劳动力逐渐减少，不仅导致了田地抛荒，也制约了农业产业化项目发展的劳动力资源供给。土地抛荒、缺乏投资、劳动力短缺，从而使得农村发展不断陷入了“向下的循环”。

其次是农村空心化加剧了农村公共服务“分散不经济”④【④郭清扬、赵丹、范先佐：《中小学布局调整与教学点建设研究》，人民教育出版社2011年版，第10页。】的供给压力。范纯增指出了人口老龄化和城镇化日趋加剧了农村居住的分散性矛盾和弊端，认为城镇化加剧了农村人口流失，“空心村”增加，许多“空心村”因基本医疗设施、文教设施、交通设施、养老服务设施、文化娱乐设施等公共服务设施难以完善和更新而宜居性变差。①【①范纯增：《推动农村居住相对集中的战略研究：以上海郊区为例》，上海财经大学出版社2021年版，第2页。】农民外流不仅造成了农房的空置、房屋年久失修和公共设施的闲置，还加剧了农村公共设施维护和公共服务供给的难度。农村分散化的居住形态，必然导致各种公共服务成本的上升，从而长期制约了农村公共服务的供给能力和水平，比如高层级的医院、学校、公园、商业设施、文化空间、交通等公共服务产品，都无法延伸到农村地区。不断空心化的农村，村落常住人口继续减少，整个农村的人口密度和人口规模持续下降，公共服务设施更因为“分散不经济”而难以提供。政府只能采取撤点并校才能勉强维持农村地区的教育资源供给。其他各项公共服务包括农村社会工作组织及服务、农村的医疗服务、农村的快递站等便民设施，都因人口空心化导致的公共服务“分散不经济”而让政府也陷入“有心无力”的窘境。

再次是农村空心化逐渐造成了农村社会的“底边失序”状态。早在20年前，贺雪峰等就指出，传统的社会关系正在解体，现代的社会关系尚未建立，是当前中国农村的重要特点，构成了农村社会危机和村庄失序的重要原因。②【②贺雪峰、仝志辉：《论村庄社会关联：兼论村庄秩序的社会基础》，《中国社会科学》2002年第3期，第124-134页。】随着人口空心化和居住分散化，农村地区更遭遇了“非城非乡”型社会关系的挑战。不少家庭因青壮年人口的缺失，遭遇了各种农村社会的麻烦，比如越来越多的农村地区的诈骗案件，主要受害对象都是以留守家庭为主；家庭内部的矛盾和纷争，也大多发生于留守家庭；农村很多老人因病缺乏照看而生活陷入更艰难的境地；不法分子趁虚而入，不断侵扰留守家庭特别是妇女儿童。另外，农村空心化之后，青壮年常年在外导致的家庭不完整性和生活不顺心，使得各种歪风邪气抬头，赌博成风。冯丽波分析，农村依然存在重大恶性刑事案件增多、图财诈骗案件增多、农村社会迷信成风、农民自我保护和治安防范意识淡薄、村民家庭纠纷增多等社会治安问题。③【③冯丽波：《农村社会治安存在的问题及对策研究》，《经济师》2017年第11期，第124-125页。】尽管乡村振兴战略不断改善了农村的各种不良现象，但是农村空心化带来的各种社会问题，正是村落社会失序的注脚。

最后是农村空心化导致了农村基层社会“治理困境”。青壮年人口的流失，首先影响到了基层组织的干部队伍的结构。一些偏远地区的农村，很多村基层组织基本靠五六十岁的人维持。同时，农村基层社会的民主水平有限。空心村的留守人员以老、弱、少、妇群体为主，村里留下的少数能人很容易成为寡头式的人物，把持村里可能获利的集体经济，不断地窃取集体利益，从而导致了农村社会的不公正现象。王黎调查指出：“在寡头治村实践中，村干部的私人化色彩浓厚，村庄内部政治关系也是私人化的，从而形塑了私人治理的样态。虽然村干部可能出于公心进行村庄治理，但由于缺乏村庄公共规则制约，其更多代表的是个人意志。”④【④王黎：《寡头治村：村级民主治理的异化》，《华南农业大学学报（社会科学版）》2019年第6期，第121-129页。】寡头治村必然造成农村社会的利益分化和不公平现象，恶化农村社会环境，持续加重人口外流的“推力”。另外，当前一些地方村级集体经济薄弱、村级组织“无钱办事”的问题仍然比较突出。⑤【⑤东方治：《新时代基层党务工作实用手册》北京东方资治文化传播中心2022年版，第59页。】在空心村，不仅经济薄弱，村干部能力也不足，因此在推动农村基层社会治理时，必然遭遇无钱办事、无人办事、无章理事、无人听事的尴尬，农村基层治理走向困境。

五、村落的窄变：空心化进程的可预测性

中国的城镇化水平还将持续提高。亚里士多德认为，人们来到城市，是为了生活，人们居住在城市，是为了生活得更好。农民追求美好生活，进城是最主要的选择。城镇化不仅关乎个人美好生活，也关系到国家发展。按照现代化发达国家的普遍发展规律，城镇化水平一般都在75%以上。这意味着中国还有超过10%的城镇化增长空间。因此，从静态数据上推测，中国将有1.4亿农村人口还需转化为城镇居民。从区域整体来看，西部地区2022年的城镇化率为58.32%，同期中部地区为60.67%，东部地区为75.24%，全国平均城镇化率为65.22%。中西部地区的城镇化水平还有较大提升空间，还有更多农民要转化为城镇常住居民。农民进城务工，能够有机会挣更多的钱；留在城市里生活，可以让孩子接受更好的教育。城市的生活方式，更能够吸引年轻世代。正是这种长期存在的城乡二元结构，持续形成了城镇化发展的“拉力”和“推力”。因此，中国的城镇化水平势必将持续提高，特别在中西部地区，农民进城的历史进程还将持续。农民持续进城，必然导致农村地区的深度空心化。

农村人口老龄化及老人死亡加剧乡村人口的减少。我国老年人口规模庞大，2022年中国60岁及以上人口为28 004万人，占19.8%，人口老龄化程度持续加深。而随着近年来的儿童和妇女外出迁移的数量较多，老年人群留守农村成为常态。越来越多年龄较大的外出务工人员，在城市内部缺乏继续生存和发展的空间，也陆续回到农村养老定居，因此不断提高了留守农村的老年人口的比例。另外，随着农村老年群体自然死亡人数的增长，居住于农村的总人口还将持续下降，从而不断形成了农村人口空心化的总体局面。

农村的窄化与农村空心化宿命。城镇化的持续推进，城市就业机会的持续增长，使农村人口外流的趋势难以逆转。中国农村人口从1998年的8.75亿降低到了2018年的5.6亿，20年时间农村减少的人口是3.15亿。根据本研究案例即张斌营村的发展变迁表明，越是空心化的村落，就越是留不住村民。因此，那些已经较为严重的空心化的村落，必然走向深度空心化，陷入人口愈发凋零的困境。这些逐渐凋零的乡村，在物理空间上将可能走向消亡。《2005年城乡建设统计公报》显示，截至2005年年末，中国有村庄314万个，而《2020年城乡建设统计公报》显示，截至2020年年末，中国的自然村还有236.29万个，15年的时间共减少了近78万个自然村庄。因此，空心化之后的农村，其乡村发展的道路必定窄化，到最后将面临常年无人居住或消亡的命运。在未来国家乡村振兴和国土整治的战略推动下，一些农民的宅基地或被国家赎买，最终村落空间被复耕或还林，村落会变小或窄化，甚至消亡，意味着包括城中村在内的更多空心化的自然村也将会面临着“村落的终结”①【①李培林：《村落的终结：羊城村的故事》，商务印书馆2010年版，第142页。】的宿命。

六、因村施策：应对农村空心化的前瞻思考

中国的村落不会必然终结，但农村的空心化却难以避免。面对农村全面空心化的大趋势，接受部分村落将会消亡的宿命，以50%以上的空心化率作为乡村人口指标，依据村落的区位条件与自然资源为外部要素，可以将中国空心化的农村分为四大主要类型：区位条件和自然条件都良好的空心村，区位条件好但自然资源不好的空心村，区位条件差但自然资源好的空心村，区位条件与自然资源都不好的空心村。根据四类不同的空心村，可以从人口增长、空间优化布局、产业发展和乡村治理等维度，因村施策，科学有序推动不同类型的空心村得以发展（表1）。诸如本研究案例所显示的周口市鹿邑县的张斌营村，其所辖范围内的自然村庄都出现了高比例的空心化，整体上属于区位条件较差、自然资源较弱的乡村，便应该强化以张斌营村为中心的农民集中居住区建设，将分散于各自然村庄的人口集中于新社区，腾出土地，强化农业规模化、特色化种植，发展农产品深加工，并借助新社区建设推动电子商务、物流业等第三产业的发展，从而实现乡村振兴。

坚持因村施策的总体原则，需要有序推动衰败乡村的国土整治行动，以有机收缩理念推进撤村并社，以适度集中理念推进生态搬迁和农民集中居住区建设，以产村融合理念加快推动农业规模化生产、盘活农村土地资源，以乡村工业化激活农村生机，以发展乡村旅游带动乡村就业创业等举措，有效应对中国农村空心化局面，从而挽救部分空心化村落的命运。

因村施策，有序应对人口空心化。首先需要客观接受村落消亡的社会进化规律，科学推进衰败乡村的国土整治行动。农村人口的持续外流和减少，会加剧深度空心化的村落的自然消亡。中国从传统乡村社会走向城市社会的变迁，势必造成一部分交通区位偏远、乡村发展能力受限、人口长期外流的村落走向深度空心化，最终摆脱不了撤并或自然消亡的命运。因此，尊重深度空心化村落的自然消亡，需要成为一种新的共识。其次需要以有机收缩理念推进撤村并社工程。中国农村长期以来得不到根本性发展和进步，其中一大原因是农村居住村落的分散性。因为分散居住导致的公共服务供给不经济，也增加了农业生产规模化的难度和成本。根据因村施策的原则，科学梳理乡村空心化问题与有序推进撤村并社，推动分散的农民就近集中居住，能够为空心化且分散的村落提供一种全新的集中居住型社区生活方式，有利于公共服务设施的集中供给。张新英提出：“撤村并居是落实乡村振兴战略的需要，也是提高土地利用效率的手段之一。在土地增减挂钩背景下，撤村并居在一定程度上缓解了城市用地紧张问题，也破解了农村土地闲置低效利用问题，成为一种新型的乡村治理模式。”①【①张新英：《审慎有序推进撤村并居的系统思考——基于河南省L村调研》，《可持续发展》2022年第4期，第1175-1180页。】江苏、安徽、山东、河北等部分省份早在20多年前便陆续开展了撤村并社的工程。已有的撤村并社经验表明，撤村并社之后，农村的生产、生活和生态都焕发了新的生机。三是以适度集中原则持续推进生态搬迁和农民集中居住区建设。中国地域广阔，有发达的城市郊区农村，也有区位条件好、经济发展较好的农村，同时也有大量的边远山区的欠发展的空心化的农村。中西部省份的山区农村，东南沿海省份的落后地区农村，人口空心化尤为严重。针对生态、交通、产业条件较为落后的空心化的农村，加快推动生态搬迁和农民集中居住区建设，有助于缓解这些地区的三农困境，有助于改善农民的居住生活和就业增收。顾吾浩提出将“列入城乡建设用地增减挂钩计划的农民宅基地置换试点，可使用批准下达的建设用地周转指标，进行农民集中居住区建设与节余土地开发建设或上市交易”②【②顾吾浩：《城镇化历程》，同济大学出版社2012年版，第146页。】。有序推动农民集中居住区建设，实施村社合并，有助于腾余出分散的村落建设土地，提升农村土地利用效率。全国各地实施的生态搬迁和农民集中居住区建设的经验表明，有序推进日益凋零的乡村社会的重构和社区重建，是推进乡村振兴的一种有效路径。

因村施策，推进“产村”融合，创造农村就业机会。鲜军提出“产村融合是实现乡村振兴的重要途径”③【③鲜军：《产村融合行为主体合作机制的演化博弈研究》，《价格理论与实践》2021年第8期，第91-95页。】。产村融合的根本理念是农村应该就地发展能够带来效应和就业的新产业。因村施策，发挥优势，打造“一、二、三”产融合发展的现代化产村融合的乡村，能够就地就近创造农民的就业机会，提高生活水平，这是应对农村空心化的根本方法。推动因村施策形态的产村融合发展，一是以农业规模化盘活农村资产。人口空心化的村落，土地抛荒或老人耕种，都会造成农地生产率的下降。农村耕地实行家庭承包制，农地分散和农业种植小规模化，很难提高农业土地的生产效率。针对人口空心化之后的村落，政府需要加快推进农业土地流转，通过合作社机制或流转承包机制，实施农业规模化种植，以提升农业生产效率。在一些平原地带，通过将分散的农地进行集中耕种，还能节余出田埂占地，增加近5%以上的耕地面积。这有助于挖掘土地资源潜力，提升土地的产出量，从而盘活农业土地资产。二是以乡村工业化激活农村生机。苏南农村地区成功的模式之一便是实现了“三集中”①【①莫建备、徐之顺、曾骅等：《区域一体化发展：拓展和深化长江三角洲区域经济社会协调发展研究》，上海人民出版社2007年版，第478页。】，即农民集中居住、农业集中经营、工业集中入园。工业化是经济发展的重要手段，有条件的农村地区推动农村工业化，有助于快速致富，并留住农村劳动力。面对农村的人口空心化，在经过撤村并社、生态搬迁之后，一方面可以实施农业规模化生产，另一方面可以有序招商引资，推进乡村工业化发展。有了工厂，便能够吸纳劳动力就业，有了就业机会就能留住更多青壮年人口，如此，农村才能遏制空心化并恢复生机和活力。三是以乡村旅游带动乡村就业创业。人口空心化的村落，往往都有大量的闲置农房，因地制宜发掘生态特色，推动乡村民宿和文化旅游的发展，早已证明是推动乡村振兴的有效途径。因此，积极挖掘一些空心村的生态优势，谋划推动乡村旅游产业布局，带动乡村就业，也是推动空心村复活的一条可行之路。

中国的城镇化和乡村的现代化，是推动中国迈向现代化强国的必由之路。面对中国农村人口空心化引发的多重空心化困境，必须推进因村施策为基本原则的撤村并社和产村融合的乡村振兴道路，从而助推中国以新型城镇化、工业化、信息化和农业现代化为主要路径的国家发展战略取得胜利。

[责任编辑：倚 楼]

Implementation of Village-based Policies：A Trap of Hollow Rural Population Research on Transformation of Development Path

HU Xiao-wu

（Institute of Urban Science，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210024，China）

Abstract：The important consequence of China’s urbanization process is a significant decline in rural population.The structural differences in the flow of rural population to urban areas have objectively led to the widespread dilemma of “hollowing out”，“aging” and “empty nest” in rural China.The hollowing out of the rural population has led to multiple hollowing out consequences，such as industrial hollowing out，cultural hollowing out and social fragmentation.After the multiple hollowing out of rural areas，it has created a typical development trap of decentralized and uneconomical rural governance.In the new era of national promotion of rural revitalization strategy，facing the significant reality of rural population hollowing out，it is necessary to make strategic adjustments and path innovations，adhere to the core concept of “implementation of village-based policy”，and propose strategic plans such as “land consolidation”，“organic contraction”，“moderate concentration” and “integration of industries and villages” based on key indicators such as the degree of hollowing out，location conditions and natural resources，continuously promote the rural revitalization and upgrading process in China characterized by harmonious rural areas.

Key words：hollow population;hollow industry;rural empty nest;rural revitalization