长三角区域新型城镇化高质量发展的目标体系构建与路径选择

摘 要：新型城镇化高质量发展是长三角一体化的基础要求和重要内容。区域一体化背景下，新型城镇化高质量发展面临土地利用转型、人口多向流动、产业格局加速提升、城镇化问题集中爆发和城镇化政策机制转换的新形势。响应新形势并综合各类规划政策要求，构建空间格局人本化、人口服务主动化、产业发展循环化、基础设施优质化和政策机制系统化的核心目标体系，包含20个二级目标和40个重点指标。同时，针对高质量发展中存在的土地城镇化规模较高和产出效益较低并存、人口城镇化速度较快和融入感较低并存、产业发展标准较高和发展阶段较低并存、基础设施覆盖度较高和质量较低并存以及政策机制创新性较高和系统性较低并存的关键共性问题，研究提出实施高站位制定人文性国土空间规划、高水准构建主动性人口服务平台、高浓度打造循环性多产业链集群、高标准升级优质性基础设施网络和高聚集探索政策机制系统性创新的发展路径。

关键词：新型城镇化；高质量发展；长三角

作者简介：俞振宁，华东理工大学社会与公共管理学院讲师，主要从事土地利用管理与城乡发展研究；郑红玉，苏州大学政治与公共管理学院副教授，主要从事国土空间规划与治理研究。

基金项目：国家自然科学基金项目“城市存量土地混合利用的空间模式、微观机理与管制体系”（项目编号：72104169）、教育部人文社会科学项目“面向混合功能开发的城市存量土地再利用研究：理论认知、实证测度与政策路径”（项目编号：20YJC630227）的阶段性成果。

中图分类号：F127；F293 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2023）06-0040-10

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2023.06.005

一、引言

“十四五”以来，长三角区域新型城镇化发展取得明显成效，主要呈现三大特点：一是社会资本在推进新型城镇化中作用显著。例如，长三角区域以政企合作模式建设了一大批具有示范效应的特色小镇，并形成了持续竞争力和区域辐射力。①【①吴福象、张雯：《长三角区域产城人融合发展路径研究》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第2期，第113-123页。】二是产业经济与新型城镇化协同发展。第七次全国人口普查数据及2022年各城市统计年鉴显示，长三角区域93%以上城市的常住人口明显增加，与各具特色的地方经济发展相匹配，塑造了整体的区域活力。①【①Zhuang T，Zhao S.Collaborative innovation relationship in Yangtze River Delta of China：Subjects collaboration and spatial correlation.Technology in Society，2022，69.】三是生态文明建设处于全国前列。在城镇绿化、污水处理、垃圾分类、厕所革命、节能减排等诸多领域的核心指标上，长三角区域表现较好，不断迈向生态绿色一体化。②【②季永月、张丽君、秦耀辰等：《中国地级及以上城市“四化”水平对绿色发展的空间计量分析》，《经济地理》2020年第4期，第184-194页。】

总体而言，“十四五”以来，长三角区域的新型城镇化建设在城镇规模优化、城镇功能提升、城镇产业升级、城镇环境改善等主要方面进展明显。③【③吴小影、杨山、尹上岗等：《快速城镇化背景下长三角城镇建设用地群态化特征及演变模式》，《地理研究》2021年第7期，第1917-1934页。】但不可否认，作为中国开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的区域之一，其仍存在着土地利用效率较低、外来人口融入性较差、产业发展合作基础薄弱、公共基础设施质量较低、系统性政策机制缺乏等问题。④【④Qiao W，Hu B，Guo Z，et al.Evaluating the sustainability of land use integrating SDGs and its driving factors：A case study of the Yangtze River Delta urban agglomeration，China.Cities，2023，143.】在长三角一体化的背景下，本文在分析新型城镇化面临新形势的基础上，构建促进高质量发展的核心目标体系，并针对影响高质量发展的关键共性问题，提出明确的发展路径。

二、长三角新型城镇化面临的新形势

区域一体化背景下，长三角区域的城镇化发展主要经历了三个阶段：第一阶段是1982年至2011年的传统城镇化阶段，长三角一体化处于自发合作时期，主要以上海为中心进行经济建设，苏州、杭州、宁波等主要城市也处于大规模建设期。第二阶段是2012年至2022年的新型城镇化初步探索阶段，长三角一体化逐渐完成初步制度探索，并上升为国家战略。相对独立、功能完善的中等规模城市成为城镇化的重点区域，传统的城镇化也开始转向集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化。第三阶段主要从2023年开始，随着新冠疫情影响减弱，长三角一体化进入实质性大规模建设阶段，“网络化、多中心、组团式”的城镇格局将进一步推动以人为本的新型城镇化。同时，新阶段也面临着土地利用、人口流动、产业提升、城镇化问题、政策机制等挑战。

（一）土地利用转型的关键期

新阶段是土地利用转型的关键期，新型城镇化对土地利用提出了更高的要求，即“总量锁定、存量优化、增量提效”。一是锁定建设用地总量。土地是新型城镇化面临的最大资源瓶颈，经过长期大规模开发利用，长三角区域建设用地规模几近极限，明显高于东京圈、大伦敦等国际都市圈。根据遥感影像数据测算，近30年来，长三角区域城镇建设用地总量年均扩展速度超过7%，明显高于全国5.80%左右的平均水平。⑤【⑤韩玉莲、赵玉岩：《长江三角洲城镇建设用地扩展特征及驱动力研究》，《上海国土资源》2018年第2期，第16-20页。】二是优化建设用地存量。土地总量锁定、增量递减并不意味着无地可用，新的发展空间来自土地综合整治、存量空间结构的优化和低效用地再开发。三是提效建设用地增量。在建设用地增量约束的前提下，除公共绿地、基础服务设施、民生用地等公益性用地外，工业用地等要建立更高标准的准入门槛。

（二）人口多向流动的叠加期

新阶段是人口多向流动的叠加期，辨明人口流向、规模，实现全人口的有效管理与服务是突破城镇化困境的关键。一是传统的本地人口乡城流动持续放缓。第七次全国人口普查数据显示，长三角地区人口城镇化率高达70.85%，存在放缓迹象，预计未来本地农村人口城镇化率年均增长幅度将低于1%。二是城市间人口流动分化。长期以来，城市间人口流动特征总体上是流向更高等级城市，但在上海严格控制人口的背景下，苏州、杭州、南京等城市吸纳的人口规模扩大。除上海外，其他三省省内流动人口达3 504.01万人，占三个省份常住人口的16.66%。城市间人口流动从原来的向单中心流动逐渐完成了向多中心流动，同时流入人口的郊区化态势明显。三是大规模的外来人口流入将延续。外来人口流入是长三角区域人口城镇化率突破70%的主要动力，长三角区域外来流动人口达3 852.57万人，占常住人口的16.38%。四是人口从城向乡流动潜在趋势显现。随着乡村振兴、农村土地制度改革等一系列政策推进，长三角区域乡村特色产业蓬勃发展，农村经济社会持续改善，小规模的城市人口已经开始向条件较好、发展空间较大的特色小镇、中心村定居和创业发展。

（三）产业格局的加速提升期

新阶段是产业格局的加速提升期，各具特色、错位竞争的产业体系为新型城镇化注入多元化发展动力。但面临的挑战也随之增长。一是全球产业链供应链正在深刻重塑。新冠肺炎疫情影响减弱后，全球国际经贸秩序和结构正在加速重构，在国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，长三角区域需要谋求更高质量的经济发展；二是数字化发展强力推动产业现代化。据长三角各省市统计年鉴，2021年长三角区域数字经济总量达12.70万亿元，占全国数字经济规模总量的28%。产业数字化、智能化制造、数字化管理、网络化协同等正引领产业基础高级化，但传统的制造企业、乡镇企业等也面临巨大的升级压力；三是县域经济加快向城市经济、都市经济转型。“长三角迈向一体化的历程，本质上也是一场空间生产关系的自我调整与自我完善。”①【①何雨、陶德凯：《长三角一体化策略：模式、逻辑与启示》，《南通大学学报（社会科学版）》，2021年第1期，第24-33页。】长三角一体化为区域经济持续快速发展创造巨大空间，新产业、新业态、新模式的崛起深刻重塑了原本割裂的产业格局。②【②饶叶玲、罗震东：《数字化转型与深度扩散：基于B2B电商企业的长三角产业空间演化研究》，《城市规划学刊》2021年第3期，第82-89页。】

（四）城镇化问题集中爆发期

新阶段是城镇化问题的集中爆发期，受限于土地粗放利用、老龄化、人口多向流动频繁、产业发展失衡、基础设施老化、高品质生活空间短缺、管理滞后等多重因素，新型城镇化高质量发展存在较多问题，且相互影响、彼此蔓延，导致城镇化问题易集中爆发。长三角区域新型城镇化建设已经进入攻坚阶段，一方面，长三角地区做了较多“引进来”的工作，未来更需要关注“住下来”“融进来”和“强起来”三个方面的工作；另一方面，新型城镇化进入新阶段后，发展速度、空间格局等都呈现出新的特征与趋势，不同群体诉求也趋于多元化，需要以“未来城镇”的理念和标准，推动城镇功能品质提升，促进城镇更加宜居、智慧、健康、安全和可持续。

（五）城镇化政策机制转换期

新阶段是城镇化政策机制转换期，新型城镇化迈向新阶段的关键是政策机制和治理能力创新。除了上文涉及的土地、户籍、产业、社保、公共服务等方面的制度创新外，仍迫切需要探索更多可行举措，构建可持续的政策机制。一是农村权益价值实现机制。进一步吸收“三块地”改革经验③【③严金明、陈昊、夏方舟：《深化农村“三块地”改革：问题、要义和取向》，《改革》2018年第5期，第48-55页。】，创新进城农户农村权益退出制度，创新农村集体经营性建设用地价值实现制度，创新农村集体资产长效发展机制。二是城镇治理体系和治理能力现代化。2023年，《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》获批，作为全国首部经国务院批准的跨省域国土空间规划，为示范区建设和治理提供了基本的依据，也为长三角打破地域分割和行政壁垒、完善协同高效的政务服务体系、形成多元主体治理共同体创造了机遇。三是共同富裕实现机制。2021年，中共中央、国务院公布了《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，通过在浙江开展示范区建设，逐渐推广至长三角区域；2022年底，《长三角生态绿色一体化发展示范区共同富裕实施方案》发布，同样作为全国首个跨省域的共同富裕实施方案，为其他地区分梯次推进、逐步实现全体人民共同富裕做出示范。共同富裕实现机制是对包括优化经济结构、完善城乡融合、区域协调的新型城镇化的更高要求。

三、新型城镇化高质量发展的核心目标体系构建

新型城镇化的核心目标体系是在新型城镇化发展相关规划的基础上，进一步促进高质量发展的具有针对性、重点性的指标体系。受制于长三角区域内部发展的不充分性和不平衡性，不同地区新型城镇化高质量发展面临的主要问题和关注重点有所差异。在新形势下，本文总结提炼了长三角区域及各城市相关规划和政策文件所确定的核心指标，依据各指标的重要性、共识性、兼容性和可延展性，从空间格局、人口服务、产业发展、基础设施和政策机制等5个基本维度建立了核心目标体系，归纳总结了20个共同的二级目标，并以此为基础提出了40个具体的重点指标（表1）。在一级目标之下，不同地区可以对二级目标和三级目标进行本土优化，形成各具特色的新型城镇化高质量发展目标体系。

（一）空间格局人本化

空间格局人本化是指以人为本的国土空间利用与发展，聚焦土地利用、空间布局、生态修复。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调“把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置”，要求“以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生的现代化”。在习近平生态文明思想的科学指引下，围绕土地利用从数量扩张型转向质量效益型、城镇格局从无序扩张型转向疏密有序型、城镇功能从简单植入型转向人地共融型、生态修复从粗放整治型转向精细设计型，加快构建以人为本的国土空间格局，实现土地利用效益稳步提升、城镇空间格局疏密有序、城镇功能与人地共融、生态修复精细自然等4大二级目标。在每一个二级目标下，充分对接现有规划和政策行动，优化提出盘活存量建设用地面积、单位GDP建设用地使用面积下降率等8个重点指标。

（二）人口服务主动化

人口服务主动化是指以“主动化”为核心的全人口服务体系。突破行政边界提升长三角人口服务标准、提供长三角人口服务方案、创造长三角人口服务样本是新型城镇化高质量发展的核心要求。具体表现为从被动登记到主动服务转变，从基本服务到优质服务转变，从条块分治向整体智治转变，从外在要求向内生动力转变。具体的二级目标包括：一是服务内容集成化，围绕户籍、社会保障、住房保障、子女教育等服务类型，以用户思维提供高品质人口服务；二是多元服务市场化，针对不同群体的差异性需求，广泛调动各类企业和其他社会力量等匹配优质服务；三是人口覆盖全面化，不断弱化本地农民、本地市民和外来人口的利益区隔，保障不同群体都能享受充分优质的公共服务；四是基本服务一体化，推动长三角人口信息联通、基本服务联办、人口登记互认、人才资源共享。针对上述目标，对应提出数字服务平台评价、数字服务效率评价等8个重点指标。

（三）产业发展循环化

在双循环、数字化的背景下，长三角区域产业发展需要率先进入多点突破、群体迸发的新阶段，实现产业发展循环化。具体包括：一是创新驱动产业能级提升，重点发展新兴产业，加快推动新技术、新业态、新模式与现有产业体系融合发展，推动产业链、创新链、供应链融合应用，形成产业集群竞争优势；二是融通夯实产业支撑能力，依托一体化战略，提升领军企业国际竞争力，培育隐形冠军企业，鼓励大中小企业在研发、加工、应用、服务等关键环节，形成资源开放、能力共享、融通发展的紧密型协作关系，激发市场主体活力；三是绿色发展实现碳达峰，高标准提升生产过程清洁化、产业结构绿色化，尤其关注县域、乡镇企业的转型升级，建设一批升级版的新型乡镇企业；四是协同发展塑造循环链，注重区域发展特点，优化产业空间布局，克服结构性、体制性、周期性等问题，推动产业链向多元化、区域化、一体化发展，形成功能布局合理、主导产业明晰、区域错位竞争、产城深度融合、特色互补合作的长三角现代产业链集群。重点关注Ramp;D经费支出占GDP比重、高新技术产业增加值占GDP比重等8个重点指标。

（四）基础设施优质化

基础设施优质化是应对城镇化问题的基本性和重点性要求，人民群众对多样化、多层次、多方面美好生活的向往需要基础设施“提升”，城镇功能升级需要基础设施“扩面”，共同富裕定位需要基础设施“赋能”。具体而言：一是基础设施纵深化全覆盖。在长三角全域，推动教育、医疗、养老等基础设施全覆盖，补齐基础设施短板，显著提升基础设施能级。二是供需对接优化配置。创新供给方式，加快大数据、人工智能等新技术的深度应用，鼓励引导社会力量参与基础设施供给与维护，推动优质公共基础设施延伸下沉，不断提高基础设施供给效率和使用水平。三是迭代升级数字化智慧化设施。深化“互联网+”基础设施建设，丰富适合不同人群的数字化基础设施，建设基础设施信息管理与响应的“智慧中枢”，保障不同群体更好共享数字基础设施，实现城乡均等的数字化基础设施及服务。四是构建应急安全健康设施网络。吸取应急管理、减灾防灾、疫情管控等工作经验，在长三角全域，研发铺设集应急、安全、健康、环保等功能为一体的“幸福长三角”基础设施网络，打造运行高效的智慧健康韧性长三角。对应上述二级目标，分别设置了基础设施综合覆盖率、基础设施结构评价等8个重点指标。

（五）政策机制系统化

政策机制系统化强调深入推动新型城镇化高质量发展涉及的土地、规划、户籍、住房、教育、产业、公共服务、环境保护等制度的协调完善与系统创新，并对落实长效机制提出了明确要求。一是政策制度系统完善。统筹推进土地、规划、人口、住房、产业等制度系统改革，合理配置城乡、区域要素，完善利益联结机制，探索一体化制度突破创新与落实推广。二是制度保障覆盖扩大。建立健全有利于人才下乡、科技成果转化、先进技术应用、城乡要素互补、区域系统发展的激励和利益分享机制，尤其是包括进城农户农村权益退出、农村集体经营性建设用地价值实现等的农村权益价值实现机制。三是政府职能加速转变。把握去行政化和市场化改革关系，优化社会服务供给，提高政府治理效能，促进多主体基层治理，建立分类实施的经济管理权限下放长效稳定机制，促进分类深化管理体制机制改革创新。四是政策改革成效显著。在长三角一体化、浙江省共同富裕示范区等背景下，长三角区域要积极争取科技创新、城乡发展、公共服务、数字化改革等方面的改革授权，并建立评价体系和示范推广机制。在上述4个二级目标下，提炼形成政策制度创新数量、政策制度创新系统性评价等8个重点指标。

四、新形势下新型城镇化高质量发展的关键问题

在土地利用转型关键期、人口多向流动叠加期、产业格局加速提升期、城镇化问题集中爆发期、城镇化政策机制转换期的新形势下，新型城镇化高质量发展要实现空间格局人本化、人口服务主动化、产业发展循环化、基础设施优质化、政策机制系统化的核心目标体系，亟需应对五个方面的关键共性问题。

（一）土地城镇化规模较高和产出效益较低并存

长三角地区城镇建成区面积增长较快，是全国土地城镇化规模最高的区域。《中国统计年鉴2022》数据显示，2021年长三角地区城镇建成区面积为1.19万平方公里，占全国城镇建成区面积的19.11%，意味着长三角地区在约4%的国土面积上完成了全国近20%的城镇建设规模。同时，长三角地区城镇建成区面积也长期处于快速增长态势。2009年至2021年，长三角区域城镇建成区面积增长4 582.84平方公里，相当于1个北京市和2个上海市的建成区面积总和。其中，江苏省增长规模最大，达1 811.23平方公里；其次是浙江省，为1 333.08平方公里；增长规模最小的是上海市，为356.00平方公里。

与此相对的是长三角区域国土空间利用效益较低。在资源禀赋不足的约束下，沿袭传统发展理念和方式的惯性依然存在，资源节约和绿色发展水平仍较低，导致较多地区空间布局和结构不尽合理，生态退化形势严峻，国土空间利用综合效益亟待提高。①【①王少剑、王泽宏：《经济转型背景下长三角城市用地扩张及影响因素的时空差异》，《自然资源学报》2021年第4期，第993-1007页。】国土空间利用综合效益包括经济效益、社会效益与生态效益。②【②俞振宁、牛星、刘子铭：《上海提高农业用地产出效益的优化路径和保障机制》，《科学发展》2020年第11期，第84-92页。】一方面，长三角地区的国土空间利用的经济效益与国际大都市区仍存在较大差距；另一方面，蔓延式的土地城镇化过程导致区域经济、社会和生态效益均受到影响，亟待探索国土空间高效率利用和综合发展的新路径。

（二）人口城镇化速度较快和融入感较低并存

长三角地区人口城镇化速度较快、规模较大，土地城镇化快于人口城镇化的态势有所缓解。第六次及第七次人口普查数据显示，2020年，长三角地区常住人口23 521.35万人，与2010年的21 560.75万人相比，十年共增加1 960.60万人，增长9.09%，表明长三角地区人口保持快速增长状态。其中，城镇人口16 664.52万人，占70.85%，与2010年相比，城镇人口增加3 959.13万人，乡村人口减少1 998.53万人，城镇人口比重上升11.92%，表明2010年以来农业转移人口市民化、大量外来人员流入等多方面因素提升了人口城镇化水平。但是，长三角区域内部人口城镇化水平差异明显，从高到低依次为上海市（89.30%）、江苏省（73.44%）、浙江省（72.17%）、安徽省（58.33%），表明部分区域人口城镇化率仍存在较大的增长空间。

长三角经济社会持续发展，为人口的迁移流动创造了条件，但是，流动人口的服务与管理问题仍未充分解决，流动人口的融入感仍较低。2020年，长三角区域流动人口规模达7 357.29万人，占城镇人口比重达44.15%，相比2010年增加2 463.99万人，增长率高达50.35%。流动人口的有效融入是长期过程。①【①曹广忠、陈思创、刘涛：《中国五大城市群人口流入的空间模式及变动趋势》，《地理学报》2021年第6期，第1334-1349页。】流动人口的融入与接纳要求长三角地区加快优化人口政策，包括配套的教育、医疗、就业等一系列相关措施，努力推进流动人口成为长三角一体化发展吸纳的“产城人”，成为能够享受优质住房医疗教育生态资源的“幸福人”，使流动人口不仅成为长三角地区发展的强大力量，更能共同分享区域高质量发展的成果，以响应新型城镇化“以人为本”的内涵。

（三）产业发展标准较高和发展阶段较低并存

长三角三省一市在“十四五”规划中均对产业发展提出了较高要求。根据三省一市的“十四五”规划文本，“数字”“品牌”“高端”“集群”“新兴”等与高标准产业发展紧密相关的词汇出现频率较高，共计达987次，其中，“数字”词频最高，达415次，表明长三角区域正在加快形成战略性数字产业引领与传统产业数字化转型相互促进的高端新兴产业集群。上海市提出聚焦“五型经济”，强化高端产业引领功能，把握创新型经济、服务型经济、总部型经济、开放型经济和流量型经济，增创经济发展新优势；江苏省聚力打造制造强省，开展“531”产业链递进培育工程，着力发展50条重点产业链，升级30条优势产业链，锻造10条卓越产业链；浙江省全面优化升级产业结构，做优做强以数字产业为代表的战略性新兴产业和未来产业；安徽省扎实推进长三角一体化进程，促进传统优势产业有效升级，加快构建现代产业体系。

但是，长三角区域产业发展不平衡不充分问题依然突出。一是传统工业转型升级动力不足。部分老工业区对产业结构、空间利用和区域面貌产生不利影响，但转型升级涉及拆迁、补偿、再开发等复杂内容，周期长，资金需求量大，难度较高。二是关键基础材料、核心基础零部件、先进基础工艺和产业技术基础水平还不稳固，不适应高质量发展要求。三是企业自主创新能力总体较弱，科技成果转化效率较低。研发费用过高和高层次人才缺乏是主要原因。②【②洪银兴：《长三角：在创新一体化中建设创新型区域》，《江苏社会科学》2021年第3期，第39-48页。】四是产业协同水平较低。长三角地区的产业园存在一定程度的低效重复建设，且较多城市竞争力不强，没有形成良好的一体化产业生态。③【③Tian Y，Sun C，Ren Y，et al.Tax competition，spatial correlation and regional integration development——Evidence from the Yangtze River Delta.Energy Policy，2023，181.】总体而言，长三角产业发展仍与国际大都市圈存在较大差距，如何在更大范围内推动产业体系转型升级是高质量发展必须突破的瓶颈。④【④韩坚、熊璇：《新发展格局下长三角区域高质量发展的新机制和路径研究》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第2期，第103-112页。】

（四）基础设施覆盖度较高和质量较低并存

长三角区域因势利导推进小城镇建设，基础设施覆盖度全国领先。一是基本形成了比较协调、有效的交通网络。根据各地政府公布数据，2020年，长三角高速公路10万人以上城镇通达率在75%以上，轨道交通网络规模达1.4万公里。到2025年，长三角将建成轨道交通深度融合发展示范引领区。二是科教文卫等设施和保障性住房等建设处于全国前列。例如，农村普惠性幼儿园覆盖率达90%，城镇住房保障受益覆盖率接近20%。三是市政公用设施建设完成度较高。基本设施基本实现全覆盖，大部分地区城镇生活垃圾无害化处理率、城镇燃气普及率、供水普及率、城镇污水处理率等基本接近100%。四是人居环境呈现新面貌。长三角区域“三改一拆”“垃圾综合治理”等专项工作成效显著，城镇总体设计、村庄设计等实施较早较深入，环境设施正在持续改善，各级各类美丽宜居村镇数量居全国前列。

但是，对标城市的基础设施建设标准，长三角基础设施建设主要矛盾逐渐从覆盖度转化为质量问题，主要表现在：学前教育、义务教育、公共卫生、养老服务、住房保障等相关的基础设施质量问题明显，例如，80%左右的医疗卫生设施及资源集中在城市，农村和偏远地区医疗卫生优质资源不足、质量较低。区域间、城乡间、群体间基础设施分布匹配度不高，导致供需矛盾突出。同时，较多地区基础设施建设的主要特点是依靠强大的资金、资源支持与输入，但自身“造血”机制薄弱，依赖性较强，导致部分基础设施维护、更新升级、新增设施等处于滞后状态。①【①俞振宁：《上海“生态之城”建设目标与内涵研究》，《科学发展》2021年第6期，第86-96页。】

（五）政策机制创新性较高和系统性较低并存

随着长三角一体化上升为国家战略，长三角在政策机制创新方面成效明显。在土地、人口、产业、公共服务等方面，三省一市承担了较多改革试点和创新任务，多项制度创新和发展举措成效显著，推广至全国。例如，在政务服务方面，长三角地区深入开展“最多跑一次”改革，推进系统政务服务事项网上办、掌上办、智能秒办，实现“不见面审批”“一网通办”与“一网统管”；数字赋能城市管理，“城市大脑”在城市管理领域实现创新应用和深度融合，县级以上城市数字城管平台基本建成。2023年，《长三角科技创新共同体联合攻关计划实施办法（试行）》印发，未来将以“科创+产业”为引领，带动项目、人才、基地、资金一体化配置，为打造全国原始创新高地提供支撑。

但是，与新型城镇化高质量发展相适应的系统性制度体系尚未全面建立，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨。现有的政策机制创新处于由点及面的探索阶段，但跨省域部门协作、公共数据共享共用、监管共为、规制共建等仍面临一系列的技术标准和制度设计等难题需要突破。同时，国家层面的“十四五”规划明确提出，支持浦东打造社会主义现代化建设引领区、浙江高质量发展建设共同富裕示范区。政策机制创新是新型城镇化高质量发展的基础动力和重要保障，但政策创新需要不断发展与迭代，以实现可持续的动力效应②【②Lee Y H，Kim Y J.Analyzing interaction in Ramp;D networks using the Triple Helix method：Evidence from industrial Ramp;D programs in Korean government.Technological Forecasting and Social Change，2016，110.】，其中在土地、环境、户籍、社保、教育、住房等方面建立系统化的协同方案，建立大市场的统一规则，同时尝试探索衔接国际化通行规则是推进高质量发展的重要问题。

五、新形势下新型城镇化高质量发展的路径选择

在新形势下，面向高质量发展的核心目标体系，针对五个方面的关键问题，本研究提出高站位制定人文性国土空间规划、高水准构建主动性人口服务平台、高浓度打造循环性多产业链集群、高标准升级优质性基础设施网络、高聚集探索系统性政策机制创新的发展路径（图1）。新型城镇化是一个涉及面较广的议题，高质量发展是一个极为重要的时代课题，在迈向新型城镇化高质量发展的不同阶段，不同地区需要聚焦更为微观的重点问题，提出更具针对性的路径方案。

（一）高站位制定人文性国土空间规划

长三角一体化的国土空间规划是一体化发展的指南、新型城镇化的空间蓝图、高质量发展的基本依据。从高站位准确把握长三角一体化国土空间规划编制的要求，不仅需要遵循针对性、科学性和可操作性等基本要求，还需要坚持国际标准、地区特色，突出其人文性以响应新型城镇化高质量发展。一是统筹增量与存量，匹配国土空间利用与经济社会发展，稳步提升土地利用效益；二是谋划城镇空间布局、生产力布局和人口布局，推进城乡一体化和区域一体化；三是推动产业用地、基础设施用地等人地共融式配置，积极回应多元化需求；四是融入国土空间生态修复，协调国土空间格局优化与民生福祉提升，促进绿色转型。

（二）高水准构建主动性人口服务平台

“主动性”是高水准人口服务体系的关键特征，要求从“被动”向“主动”转变，从“有服务”向“好服务”转变，从“共性服务”向“个性服务”转变，打造集成化、市场化、全面化、一体化的全方位服务平台。一是

以数字化平台倒逼服务方式重塑。从需求侧场景出发，夯实“一网通办”，线上线下互补，消除数字鸿沟。二是拓展市场动员多方力量参与平台。创新社会资本参与公共服务渠道方式，加大融资等政策支持，不断提升服务质量。三是针对城乡差距、服务短板，创新零门槛服务方式，提升平台下限。加大支持力度，着力解决各类服务供给不足问题和低质服务问题。四是加强区域共建共治、智能创新。进一步厘清一体化进程中的关键问题，强化区域共通、一体协同。

（三）高浓度打造循环性多产业链集群

高浓度的循环性的产业结构布局和发展模式是应对国内国际经济变化的核心策略，也是促进长三角一体化和新型城镇化高质量发展的主要内容。一是前瞻布局战略性新兴产业和未来产业。构建专利、知识产权、产品标准以及涵盖上下游产业链的完整生态。二是推动传统产业创新与迭代示范。加大对人流、物流、信息流、资金流等要素的集聚和配置力度，提升产业能级，优化产业结构，并使产业发展率先突破城乡二元结构。三是把握传统产业绿色转型与新兴绿色产业培育。遵循区域实际和市场规律，推进传统产业与新兴产业互动互补、协同演进。四是完善产业发展一体化路径。培育并依托一批产业生态主导型企业，支持中小微企业和初创企业发展，积极推动不同层级产业经济向适应层级城镇渗透，构建错位发展、优势互补的产业链集群。

（四）高标准升级优质性基础设施网络

借鉴“一网通办”等优质性政务服务建设举措，对接各类公共服务与公共产品，高标准构建优质性“幸福长三角”基础设施网络，涵盖全域基础设施的建设、维护、管理和使用的数据信息，促进基础设施均等化、智慧化、一体化。一是加大投资力度，点对点解决部分地区基础设施短缺、低质问题；二是以改善存量基础设施质量与品质为前提，进行科教文卫体等配套功能织补；三是着眼于区位发展空间、文化底蕴和数字化建设，进行基础设施服务嵌入数字化智慧改造；四是融入社区帮扶、青年帮扶接口，提升老年人数字化服务接受能力，推动数字化、智能化应用有效落地。

（五）高聚集探索系统性政策机制创新

以土地利用、人才户籍、财税支持政策差异化创新为核心，在治理机制、综合交通、产业发展、空间品质、公共服务、环境品质等全方面，高聚集探索适应空间新格局、推动高质量发展的系统政策机制。一是建立土地、人口、产业和基础设施系统政策机制，土地利用增加必须与人口增加、产业产值增长和基础设施配套挂钩；二是健全农村权益价值实现机制和区域系统发展的激励和利益分享机制，打通人口多向流动的制度保障和物质支持通道；三是探索构建线上线下一体化“政—企—民”互动新机制，畅通数字时代“政—企—民”互动新渠道，充分共享数字化改革红利；四是形成更加成熟的改革试点评估制度，运用多主体、多方法评估机制提炼剥离“政策红利”和“光环效应”后的经验规律，促进共同富裕。

[责任编辑：李思舒]

Target System Construction and Path Selection for High-quality Development of New-type Urbanization in Yangtze River Delta

YU Zhen-ning1 ZHENG Hong-yu2，3

（1.School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China;

2.Centre for Chinese Urbanization Studies of Soochow University，Suzhou，Jiangsu Province，215021，China;

3.School of Politics and Public Administration，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215123，China）

Abstract：The high-quality development of new-type urbanization is the basic requirement and important content of the integration of Yangtze River Delta.And the process of regional integration is the critical period of land use transformation，the superposition period of multi-directional population flow，the acceleration and promotion period of industrial pattern，the centralized outbreak period of urbanization problems and the transformation period of urbanization policy mechanism.Under the new situation，the high-quality development of new urbanization in the Yangtze River Delta region needs to realize the target system，including people-oriented spatial pattern，active population service，circular industrial development，high-quality infrastructure and better policy mechanism.And the target system consists of 20 secondary goals and 40 key indicators.At the same time，there are five key problems to be solved，including a high degree of land urbanization but low land use efficiency，a fast speed of population urbanization but low sense of population integration，a high standard of industrial development but low level of development，a high degree of infrastructure coverage but low quality，and some of the policy mechanisms are innovative but the interinstitutional systematism is low.And five measures can be implemented to address the five problems，including developing humanistic territorial spatial planning，building proactive population service platform，building circular multi-industrial chain cluster，upgrading high-quality infrastructure network and exploring innovation of systematic policy mechanism.

Key words：new-type urbanization;high-quality development;Yangtze River Delta