国家治理视域下我国健康养老服务体系的建构

摘 要：目前，我国养老服务体系面临着人口深度老龄化以及与之密切相关的老年人健康养老服务需求难以有效满足的挑战。我国健康养老服务体系的建构正是实现“健康”与“养老”的有机整合与深度融合，解决目前养老服务体系与健康服务体系分割且碎片化，以及我国健康养老服务需求与养老服务供给失衡问题的必要举措。这不仅是新时代国家治理的题中之义和必然要求，也是对健康养老国家系统工程建设的科学回应。为此，应以老年人多层次的健康养老服务需求、健康养老服务的准公共属性、健康养老服务的公共选择为基本要素和治理路径依据，以社会正义为价值取向，通过国家工程实施健康养老服务体系的规划与建设；应构建一个以“基本健康养老服务+补充健康养老服务”为基本内容，以健康养老相融合、社区居家机构相协调、线上线下平台相整合为基本模式，以“政府主导、市场运作、社会参与、家庭支持、个人主动”相协同为基本格局的，覆盖全人群、全方位、全生命周期、全过程的健康养老服务体系；且应通过建立统一的健康养老服务制度、推动健康养老大部制改革、建立国家主导的健康养老服务经济保障制度、推进健康养老服务理念的国家建设、深化健康养老服务“智慧赋能”国家工程等，来优化其构建路径。

关键词：健康养老服务体系；人口老龄化；国家治理

作者简介：王俊华，苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员，苏州大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，主要从事卫生事业管理、卫生政策与政府治理研究；董晨雪，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，主要从事卫生事业管理、卫生政策与政府治理研究。

基金项目：国家社会科学基金重点项目“我国城乡老年人健康养老需求与养老服务供给研究”（项目编号：19ARK003）和江苏省研究生科研创新计划“社区居家健康养老服务平台的‘四全’模式构建研究”（项目编号：KYCX21_2897）的阶段性成果。

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1001-4403（2023）01-0034-09

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2023.01.004

随着中国社会深度老龄化形势日益严峻，老年人多层次、多样化健康养老服务需求的有效满足成为最迫切、最突出的问题。党的二十大报告指出群众在养老方面面临不少难题，提出推进健康中国建设，实施积极应对人口老龄化国家战略，并在发展养老服务、完善养老社会保障等方面进行了强调。①（①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《人民日报》2022年10月26日。）可见，无论是在“把保障人民健康放在优先发展的战略位置”方面，还是在健全与完善作为人民生活的安全网和社会运行的稳定器的社会保障体系方面，养老都是至关重要的“急难愁盼”。在国家治理视域下构建我国健康养老服务体系正是解决这一事关人民最关心最直接最现实的利益问题的重要突破。

一、从传统养老服务体系到新型的健康养老服务体系

构建我国健康养老服务体系是解决目前健康养老服务整体供给相对简化和健康养老服务需求满足较大差异化的重要举措；其既是对传统养老服务体系的突破，也是对正处于探索与实践中的医养结合养老服务体系的超越。构建我国健康养老服务体系旨在通过建立国家层面的健康养老新方案，推动健康养老服务的全民统一、覆盖城乡、以人为本、均等普惠、公平可及、分层立体，居家社区机构可流转、可持续，政府、市场、社会、家庭、个人共同参与，以满足老年人全方位、全过程、全生命周期的健康养老服务需求，并实现我国健康养老服务的供需均衡。所谓“健康养老服务体系”，是在健康理念指导下，以老年人健康为中心，以实现健康养老为目标，以满足老年人健康养老服务需求为核心，有序推动积极老龄化、健康老龄化的综合性、系统性安排。与传统的养老服务体系和医养结合养老服务体系相比，健康养老服务体系更加强调老年人健康的整体性与动态性，是从老年人健康养老的整体需求出发，由若干健康养老服务相关要素相互联系和互相作用而构成的整体性事务。

尽管目前我国已基本形成“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”，以“健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护”为六个基本环节的老年健康服务体系也初步建立，医养结合得到稳步发展①（①老龄健康司：《关于印发“十四五”健康老龄化规划的通知》，《中华人民共和国国务院公报》2022年2月7日。），但其依然存在许多问题。

其一，养老服务体系与健康服务体系的分割使得“健康”与“养老”存在一定程度的割裂，与老年人生理心理社会所有官能、能力和功能的个体发展整体性存在矛盾。即使是所谓的“医养结合型健康养老服务体系”②（②张国英、龚慧：《广东省人口老龄化与养老资源配置均衡性研究》《南方人口》2022年第4期，第11页。）（为需要长期照护服务的老年人生产和提供所需的医疗护理和康复服务，关注照料的连续性、协调性和长期性，融预防保健、生活照料、医疗救治、康复护理和临终关怀等服务为一体，提供连续性医疗卫生与养老服务），其也只是作为医疗卫生服务和养老服务两个词语的合成词来区别于传统养老服务的一种新型养老服务模式。③（③郑吉友：《乡村振兴战略下农村医养结合型养老服务体系研究》，《广西社会科学》2021第11期，第17页。）将“医”“养”相加与健康等同，一定程度上是对健康概念的裁剪，不利于老年人多元化、多层次健康养老服务需求的满足。

其二，在各地自发探索与国家自觉发展的时空错位下，国家层面统一的健康养老服务安排尚未建立。而且，我国养老服务体系与健康服务体系各自存在非体系化与碎片化的问题，使得老年人在享受养老服务和健康服务方面均存在差异。同时，由于缺乏统一的健康养老大部制管理及部门协同机制，各部门健康养老服务信息互通与资源统筹受限，也加剧了老年人健康养老服务需求满足的碎片化与断裂化，使得我国健康养老服务需求与养老服务供给失衡的问题十分突出。即使是医养结合服务，也存在由于医养双向互通和转介服务序列尚未理顺、“医”“养”双向转换困难、医养结合模式仍在探索之中等原因而导致的医康养耦合度不足的问题④（④王杰秀、安超：《“元问题”视域下中国养老服务体系的改革与发展》，《社会保障评论》2020年第3期，第68页。），以及由于我国医疗卫生资源分布不均衡而导致的医养结合服务难以惠及低收入群体、基层地区、农村地区和中西部地区老年人这一短板问题⑤（⑤崔树义、杨素雯：《健康中国视域下的“医养结合”问题研究》，《东岳论丛》2019年第6期，第47页。）。目前我国医养结合服务在政策上缺乏详细的建设规范和标准，在实践中跨越卫健、人社、民政等多个部门，且部门间尚未建立沟通协调机制，因而存在多头领导、政出多门等问题，使得医养结合服务的“落地”与发展受到诸多制约①（①黄健元、杨琪、王欢：《我国养老服务体系发展：从医养结合到整合照护》，《中州学刊》2020年第11期，第87页。），老年人健康养老服务需求满足效果不佳、效率低下，健康养老服务需求的流转存在障碍。医养结合服务尚且如此，遑论与之相比范围更大、涉及问题更深的健康养老服务。由此可以看出，我国健康养老服务只有在国家高位推动下方可得到有序、有效实施。

养老不仅是社会经济问题，亦是健康问题。②（②穆光宗、胡刚、林进龙：《康养中国：健康老龄化视域下养老体系之重构》，《杭州师范大学学报（社会科学版）》2022年第2期，第64页。）《“健康中国2030”规划纲要》强调健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件；要把健康摆在优先发展的战略地位，立足国情，将促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程。③（③《中共中央 国务院印发〈“健康中国2030”规划纲要〉》，《人民日报》2016年10月26日。）这说明传统的关注老年人衣食住行等基本生活照料护理、医疗照护服务的养老概念需要向健康养老转变，与之相对应的养老服务体系也要进行重塑，即在快速的人口老龄化进程中，原有的侧重于生活照料与医疗照护的狭义养老服务体系必须要在“大健康”理念的指导下展开重构。党的十九届四中全会提出“加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”④（④习近平：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《中国民政》2021年第21期，第13页。），开始将“康养结合”纳入养老服务体系建设目标，一定程度上体现了健康养老观念与构建健康养老服务体系意识的崛起。然而，将“医养”与“康养”进行并列的表述一定程度上折损了健康养老的目标导向，更多体现的是狭义的“康养”，即在手段层面的健康服务与养老服务的结合。因此，需要构建一个真正以健康养老为目标，以满足老年人全人群、全方位、全生命周期、全过程的健康养老服务需求为目标的健康养老服务体系。

二、国家治理与我国健康养老服务体系构建的关联逻辑

健康养老服务体系的构建是我国国家治理的重要内容。人口老龄化作为社会发展的客观趋势，已经成为我国目前以及今后较长一段时间的基本国情。人口老龄化与高龄化的双压并举更呼吁我国以构建健康养老服务体系为主要抓手加以积极应对。党的十九大报告提出要实施积极应对人口老龄化国家战略⑤（⑤《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》2020年11月4日。），将积极应对人口老龄化置于国家战略的角度，为构建我国健康养老服务体系提供了国家治理的新起点与明确的政治依据。我国健康养老服务体系的构建既是国家治理的应有之义，也是健康养老国家系统工程的本质反映。

（一）我国健康养老服务体系的构建是新时代国家治理的题中之义和必然要求

国家治理作为新时代社会发展的重要逻辑，在人口老龄化进程与建设社会主义现代化强国的双重交织和同步演进下，已然成为积极应对人口老龄化的内在逻辑。作为新时代积极应对人口老龄化国家战略的关键举措，我国健康养老服务体系的构建不仅是协调健康养老服务需求侧与供给侧的基础保证，也是国家治理的重要实践。

在我国老龄社会治理制度与国家治理体系“耦合共生”的关系之下⑥（⑥周学馨：《国家治理现代化进程中的中国老龄社会治理制度创新研究》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2022年第3期，第105页。），一方面，健康养老服务体系作为我国老龄社会治理的具体体现与生成路径，是维护老年人健康养老基本权益、满足老年人健康养老需求、推动老龄社会治理现代化的综合性基础保障；其作为新时代公共服务体系的重要组成部分，也是内嵌于国家治理中的重要内容，是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要一环。另一方面，国家治理效能在政治环境、行政支持、经济保障、社会环境、技术保证等各个领域的系统性、协调性发展，也会反过来作用到其具体的社会场域——老龄社会治理之中，从而为我国健康养老服务体系提供赖以生存的发展基础。由此可见，健康养老服务体系是国家治理和老龄社会治理的“最大公约数”，是我国积极应对人口老龄化国家战略的核心线索。因而，对于构建我国健康养老服务体系的宏观把握，既要从“内协调”的角度，将国家治理的各项维度融入其内在机理，又要从“外适应”的角度，将健康养老服务体系与国家治理中的政治、行政、经济、社会、技术等其他制度有机衔接、动态联系。

我国健康养老服务体系的构建不仅有利于健全完善多元主体共同参与健康养老公共事务治理的制度架构，优化健康养老服务环境，加强健康养老服务各项制度规范的执行力度，从而提升各公共治理主体运用国家制度管理健康养老公共事务的能力，全面增进健康养老的公共利益，使我国健康养老服务体系在以健康为中心的价值重塑下实现与老龄社会治理和国家治理现代化“以人民为中心”的价值同构；还有利于在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化建设的总体目标下，通过完善健康养老服务的制度建设、夯实健康养老服务的发展基础，推动与其有着伴生关系的现代老龄社会治理和国家治理体系与能力的优化衔接，使得老龄社会和国家治理体系的制度合力与整体效能能够得到更好发挥，从而切实推动老龄社会治理与国家治理的现代化发展。

（二）我国健康养老服务体系的构建是对健康养老国家系统工程建设的科学回应

我国健康养老服务体系作为一种为老年人健康养老提供全方位服务支持的系统，意味着其建构在本质上是一项系统性、整体性、长期性的国家工程，因而必须遵循系统思维，在国家治理的基本理念下强化各相关要素的协同性。系统思维不仅是优化老龄社会治理的基本路径，也是国家治理视域下构建与完善健康养老服务体系的基本思路。在国家治理视域下构建我国健康养老服务体系，应以满足老年人健康养老服务需求为基本立场和目标，以完善健康养老服务体系各要素（需求、内容、供给等）及其组合为基本思维和路径，以社会正义原则为价值取向，以提升老龄社会治理和国家治理体系和能力的现代化为成果导向。

（1）深刻感受老年人需求的全面性、整体性、多层次性以及动机状态连续不断的普遍特点，把握老年人健康养老服务需求的规律性、相对稳定性和动态多元性，关注其基本需求特征；在此基础上以层次清晰、可行具体的原则进行需求类别划分以及健康养老服务的有序供给。

（2）清醒认识我国健康养老服务准公共物品的特性以及健康养老服务体系的公共价值所在。国家在构建我国健康养老服务体系中必须承担制度供给的主体责任以及在政治、行政、经济、社会、技术等方面的主导责任，充分发挥“元治理”的作用。

（3）坚持“一致同意”的契约准则。健康养老服务相关政策的制定、供需的协调要体现公众集体意志，以老年人的需求为起点，以公共利益为导向，以个人、家庭、社会、企业、政府的效率与公平为重要衡量。政府在健康养老服务资源配置中要有效规避“政府失灵”和个人主义的泛化，需要引入治理理念与工具，支持多元主体参与，以保证健康养老服务的公正性，提升健康养老服务的供给水平。

（4）坚持社会公平正义的价值取向。首先，以“无知之幕”①（①约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2017年版，第12页。）为保障赋予每位公民平等的生命健康权以及健康养老权，建立并健全覆盖全体老年人健康养老的社会制度和服务体系，实现健康养老服务的起点公平。其次，从可行能力的角度推动老年人获得健康养老服务能力以及享有健康养老服务的机会平等，不仅要关注老年人的需求及自身潜力，也要重视其生活保障以及获得健康养老服务的可行性等。最后，在差异性社会的现实中遵循差异的正义①（①任平：《论差异性社会的正义逻辑》，《江海学刊》2011年第2期，第30-31页。）。一要正确看待老年人健康养老需求的差异性，合理看待健康养老服务内容的多元性；二要符合市场与社会秩序，保证健康养老服务体系运行的合法性、正当性；三要保证健康养老服务供给差异的公平性，以“基本健康养老服务+补充健康养老服务”来解决不同的健康养老服务需求；四要政府应充分发挥职能，通过社会福利政策来尽可能多的帮助处于弱势群体的老年人满足需求；五要建立健康养老服务体系的调整与完善机制，使其能够根据不同地区的发展水平、随着社会经济的发展变化来有序调整，保障老年人健康养老服务需求的“供给安全”以及社会的稳定发展。

三、国家治理视域下我国健康养老服务体系的内涵意蕴

党的二十大报告强调把人民健康放在优先发展的战略地位，充分彰显了积极应对人口老龄化实践中以人为本、以健康为中心的重要意义。作为推动高质量发展的重要保障之一，我国健康养老服务体系的构建是当前及未来国家治理领域中的重要主题。为推动国家治理与老龄社会治理的和谐共生，必须在“健康中国”以及积极应对人口老龄化国家战略的蓝图下，始终将人民生命健康放在首位，构建制度统一、服务可及、内容丰富、质量优良、分层可流转、协同共治的，全人群、全方位、全过程、全生命周期的健康养老服务体系。

（一）以“基本健康养老服务+补充健康养老服务”为基本内容

我国健康养老服务体系应在“健康中国”和积极应对人口老龄化国家战略的指导下，始终贯彻大健康理念，以生命健康需求为基本依据，以健康养老为理念和目标，力求全方位满足老年人的健康养老服务需求。健康养老是老年人的基本权利，每位老年人都应有资格获得基本健康养老服务；另外，每位老年人也应有平等开放享受健康养老服务的机会。因而，应对不同群体、不同年龄层次老年人的健康养老发展进行规律性总结，提炼出老年人普遍的在生活保障、生活照料、医疗护理、社会参与和自我实现等方面的基本需求，并关注不同年龄阶段、不同身体状况、不同地区老年人基本需求的差异与变化。然后在规律性总结健康养老服务需求普遍性与动态性的基础上，构建以“基本健康养老服务+补充健康养老服务”为基本内容的健康养老服务体系，即在健康养老服务内容方面，对每一位老年人，不论其城乡、地区，国家保证其在年老时拥有一份免费的基本健康养老服务包，对其收入保障、生活照护、医疗护理以及社会参与等进行基本性安排，保证健康养老服务的均等性与可及性。“基本健康养老服务”可以具有多层次性，即以老年人的收入水平、自理能力、健康状况、居住方式、所需服务内容及个人意愿等因素为衡量标准，对基本健康养老服务包进行细分，为处于不同需求层次的老年人提供基本的“个性化”服务。“基本健康养老服务”也应具有可流转性，当老年人生命历程发生变化以及对居家、社区、机构养老模式选择发生变化时，可根据“常态化评估”与“个人申请评估”相结合的需求评估机制进行及时、便捷的科学流转。对于“基本健康养老服务”之外的个性化健康养老服务需求则可通过“补充健康养老服务”得到满足。“补充健康养老服务”可由各地区、城乡根据自身发展状况，对老年人可享受的健康养老服务进行补充，通过地方政府供给健康养老的公共服务项目。除此之外，也鼓励有更高层次需求的老年人根据自身能力自愿选择购买市场自由提供的健康养老服务项目。

（二）以健康养老相融合、居家社区机构相协调、线上线下平台相整合为基本模式

在贯彻健康养老服务体系方面，应始终坚持健康养老服务需求坐标，构建以健康与养老的融合发展为基本功能建设，以居家健康养老、社区健康养老与机构健康养老的协调推进为基本运行结构，以线上健康养老服务平台与线下健康养老服务平台的整合运营为基本运行机制的健康养老服务体系。其中，健康与养老相融合即指在健康养老的理念与目标下，实现健康养老服务需求侧管理与供给侧改革的有效协同，以健康养老服务需求侧为动力，在组织架构、保障基础、内容建设等方面进一步强化医养康养相结合，全方位贯彻健康养老，推动健康养老的有效供给。居家社区机构相协调是指在系统掌握健康养老服务需求规律性的基础上加强居家社区机构健康养老的统筹规划与格局建设，实现以居家健康养老为基础的普惠性养老、以社区健康养老为平台和依托的支撑性养老、以机构健康养老为补充和支持的发展性养老的统筹推进与协调发展。同时，通过整合居家社区机构健康养老服务资源，推动建立以居家健康养老服务、社区健康养老服务与机构健康养老服务为主线的链式连接，以保障老年人健康养老方式的灵活转变与相应的健康养老服务的动态调整，强化老年人健康养老服务需求与健康养老服务供给的动态平衡以及健康养老服务体系的完善性、综合性与连续性。线上线下平台相整合则是指要打破健康养老服务平台线上与线下的服务壁垒，推动构建以满足不同群体老年人不同阶段、不同层次的健康养老服务需求为价值导向的全国可及、统一、安全、优质、可持续的健康养老服务平台，通过平台整合服务资源、科学评估服务需求、有序对接服务主体、精准匹配服务供需、安全管理服务信息、及时有效进行服务监督与反馈等，不断增强我国健康养老的服务合力与服务效能。

（三）以“政府主导、市场运作、社会参与、家庭支持、个人主动”相协同为基本格局

我国健康养老服务体系应在党的领导下，以政府主导、市场运作、社会参与、家庭支持、个人主动为基本运行模式展开，形成“政府—市场—社会—家庭—个人”①（①刘智勇：《积极应对人口老龄化国家战略：观念更新、任务定位、实现途径》，《学习论坛》2023年第1期，第4页。）协同共治的老龄社会治理格局。其中，政府主导是指政府在构建健康养老服务体系中要始终坚持党委领导、各级政府充分发挥主导作用的治理主体角色，结合新时代经济社会发展格局，把握积极应对人口老龄化的战略目标，从国家战略视角对我国老龄社会治理及健康养老服务体系建设与发展做好宏观战略布局与顶层设计，为我国健康养老服务体系的组织、政策、资金、队伍、内容等提供基本保障与安排，并为健康养老服务市场化、产业化、社会化提供良好环境与有效规范指导。市场运作是指在政府主导的基础上充分发挥市场活力，以老年人需求为导向提供丰富多样的健康养老服务内容，在政府和社会等多方监管下有序开展健康养老服务产业运营，并积极承担企业责任，促进社会养老服务体系的发展与完善。社会参与是指鼓励各类社会组织、社会团体积极参与健康养老服务的需求评估与健康促进，通过“时间银行”、志愿服务、慈善基金等支持健康养老服务供给，强化健康养老服务的监督与反馈。家庭支持是指一方面要充分保障家庭的载体功能①（①庞香萍：《建立青海农村社会养老保障体系初探》，《青海社会科学》2008年第4期，第2页。），在物理空间和物质基础等方面强化老年人享有健康养老服务的可行能力；另一方面要充分调动家庭的服务功能，支持家庭在养老新业态下承担可行的服务；同时也要强化家庭的心理支持功能，加强家庭在个人与市场、社会和政府多维互动中的护卫性与有效性。个人也要树立“我的健康我做主”的主动健康养老观，及时、理性了解健康状况和身体机能的变化，合理、有效表达相关诉求，自主做好健康养老的相关准备，积极主动地参与并融入社会。

四、国家治理视域下我国健康养老服务体系的构建路径

为保证我国健康养老服务体系内容的完善性、模式的畅通性以及治理格局的合理性，在构建我国健康养老服务体系基本思路和顶层设计的基础上，也要注重在国家治理视域中夯实健康养老服务体系发展基础，优化我国健康养老服务体系的构建路径。

（一）建立统一的健康养老服务制度，完善健康养老服务体系政治环境

在积极应对人口老龄化国家战略下构建我国健康养老服务体系首先要在党的领导下进一步加强战略布局，完善我国健康养老服务体系构建的政治和法律保障。应加强健康养老法律建设，明确赋予老年人健康养老的基本权益及其获得公平、可及的健康养老服务的基本权利；强化健康养老服务体系在法制建设、信息支持、技术保障等具体方面的政策体系建设，同步推进老龄社会治理与国家治理现代化的法治化。在此基础上，建立统一的健康养老服务制度，对我国健康养老服务基本目标、主要任务、职责划分、基本措施、相关保障、基本内容等进行战略规划与顶层设计，为构建与完善健康养老服务体系提供基本政治依据。同时，加强健康养老服务体系措施及制度的完善，包括健康养老服务需求评估、基本健康养老服务清单设定、健康养老服务具体实践、健康养老服务资源统筹、健康养老服务激励机制、健康养老服务保障措施、健康养老服务监督考核、健康养老服务城乡协同与区域合作共治机制等，以及覆盖全民、统筹城乡的多层次养老保险制度、老年人医疗保障制度、长期照护保障制度与社会福利和社会救济制度等。

（二）推动健康养老大部制改革，提升健康养老服务体系的国家治理能力

作为一项具有国家战略意义的系统工程，健康养老服务体系在顶层设计时要遵循整体性治理原则，通过政府联动多元主体②（②杨菊华、史冬梅：《积极老龄化背景下老年人生产性资源开发利用研究》，《中国特色社会主义研究》2021年第5期，第92页。）形成稳定、科学、协同、有效的服务规划及行动机制。对此，应深化健康养老的大部制改革，进一步整合民政、卫健、社保、财政、土地等健康养老相关部门及职能，建立健康养老管理局，并将健康养老服务体系建设纳入经济社会发展规划，通过统一规划、统一标准、统一平台、畅通信息、合力监督、通力协作、利益平衡等方式，加强中央和地方对健康养老服务的综合管理和统筹。在此基础上，推动党委领导下政府、市场、社会、家庭等健康养老服务供给主体的职责优化与协同，如推动家庭、社区或机构等主体通过至少两方签约的形式确定基本健康养老服务清单的具体内容，以保障健康养老服务的贯彻落实。同时，进一步完善养老、医疗、社会保障、公安、就业、教育等资源的优化配置，完善自上而下健康养老服务的城乡协同供给机制以及区域合作机制，切实推动健康养老服务从点到面、从面到点的有效实施。

（三）建立国家主导的健康养老服务经济保障制度，强化健康养老服务经济保障

应牢牢把握健康养老服务体系的普惠公益属性，建立国家主导的健康养老经济保障制度。首先，政府要充分发挥“有为政府”的作用，加强基本健康养老服务的国家财政保障，切实推动基本健康养老服务均等化。同时，完善健康养老服务体系的财政投入政策，加大中央和地方各级政府的投资支持力度，加大国有经济对普惠养老的支持，加大用于社会福利事业的彩票公益金等在健康养老服务方面的倾斜力度。其次，政府应进一步完善健康养老服务体系的运营补贴、家庭补贴、税收优惠政策等，完善“政府兜底—市场开拓—社会福利—家庭支持—个人经营”的健康养老财富保障制度，并进行政府规制与有序监管，为社会健康养老财富储备提供安全、有序的发展环境。另外，政府要进一步发挥健康养老服务资源合理配置的作用，通过一定的经济补贴、服务补贴与福利计划等加强农村或贫困地区老年人的相关保障，维护流动老年群体的相关权益，健全基本健康养老服务保障制度。并通过财政转移的方式，加大对偏远、贫困地区的支持力度，健全特殊困难群体关爱帮扶长效机制，协调城乡、区域间、群体间的健康养老服务差异。

（四）推进健康养老服务理念的国家建设，优化积极应对人口老龄化的社会环境

健康是每位老年人最基本的利益问题，健康理念应始终贯穿并指导养老服务发展，即强调在认知与实践中推动养老向健康养老转变以及养老服务体系向健康养老服务体系转型。为此，一方面要强化大健康理念的教育与传输，深化人口老龄化的国情教育以及健康养老理念的全民普及，在健康内涵中感悟养老，由被动养老转向主动养老，将简单的生存型养老转向积极的发展型健康养老，以健康养老需求为导向，以健康正义为价值取向，不断推进健康对养老的深度嵌入以及养老与健康的和谐发展。同时，还要构建党委领导下的政府、市场、社会、家庭、个人等多主体积极承担责任的共建共治共享格局。另一方面，应基于国家健康养老服务的整体需求导向、我国差异性的社会基础以及中华传统孝道文化，坚持科学规划、稳步推进。目前我国健康养老服务体系建设格局仍应以社区居家健康养老服务发展为主调，这既符合我国爱老敬老孝老文化以及传统家庭文化路径依赖下老年人普遍的需求偏好，也是我国在解决“未富先老”“未备先老”两大痛点中的“帕累托改进”之道。

（五）深化健康养老服务“智慧赋能”国家工程，落实健康养老服务的国家技术保证

互联网、大数据、人工智能等信息技术在丰富健康养老“时代红利”的同时，也为老年人带来了巨大的“数字障碍”。只有将健康养老智慧建设作为国家工程，帮助老年人有效跨越“银色数字鸿沟”①（①张耀军、齐婧含：《“十四五”时期中国人口发展的重大问题》，《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2022年第2期，第147页。），才能切实落实老年人健康养老服务需求的满足。为此，一方面要重视数据在老龄社会治理中的基础作用，在国家主导下建设健康养老大数据中心，并建立老年需求信息机制，定期收集老年人的相关信息，动态把握健康养老发展趋势；然后，依托国家人口基础信息库建设全国养老数据资源库，建立统一的自上而下的健康养老服务平台进行信息收集、资源整合、服务匹配、风险预警、安全监管、科学反馈等，提升健康养老服务体系的智能化服务水平。另一方面要贯彻政府引导下的“智慧助老”行动，通过人性化对数字化的深度渗透与提升老年人智能技术运用能力的“双向互动”，推动老年人共享“数字红利”。其一要加强智慧化的基础设施建设，建立统一的智慧养老服务和监管平台，完善智能养老终端设备和智能家用电器等。智慧化产品设计以及规则制定要以广泛了解老年人的实际能力与诉求为基本前提。同时，还要健全完善智慧健康养老服务相关法律法规、统一标准与规范，严格审批准入门槛和资质，并实施全方位、全过程、全链条的有效监管与评估，保护老年人的隐私与安全。其二要整合协调各方资源，积极开展老年数字教育与防诈骗培训，提升老年人的数字适应与把握能力，引领老年人积极应对“时代鸿沟”。

健康养老服务是满足老年人健康养老服务需求、实现老年人健康养老的关键内容与核心保障。从国家层面构建我国健康养老服务体系不仅是维护老年人健康养老基本权益、满足老年人健康养老服务需求、推动老龄社会治理与国家治理现代化发展的必由之路，也是积极应对人口老龄化的“中国方案”的重要探索。因而，国家治理视域下构建我国健康养老服务体系既是时代的选择，也是时代的回应。

[责任编辑：赵 强]

Study on Constructing Chinese Health Care Service System from the Perspective of National Governance

WANG Jun-hua DONG Chen-xue

（Center for Chinese Urbanization Studies/School of Politics and Public Administration，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215123，China）

Abstract：At present，the pension service system in our country is facing the double challenge of population depth aging and the elderly health care service demand can not be effectively satisfied.Therefore，the construction of Chinese health care service system is a necessary measure to realize the organic integration and deep integration of “health” and “pension”，and to solve the segmentation and fragmentation of the current pension service system and health service system，as well as the imbalance between the demand and supply of health care service.The construction of health care service system in our country is not only the topic and necessary request of the new era of national governance，but also a scientific response to the construction of the health care national system engineering.Therefore，this paper argues that the multi-level needs of health care service for the elderly，the quasi-public attributes of health care service and the public choice of health care service should be taken as the basic elements and the basis of governance path，and the value orientation of social justice should be taken as the value orientation to implement the planning and construction of health care service system through the national project.Build a comprehensive，whole-life，whole-process health care service system that covers the entire population with “basic health care services+supplementary health care services” as the basic content，integration of health care and elderly care，coordination of home care，community care and institutional care，integration of online and offline platforms as the basic model，and coordination of “government leading，market operation，social participation，family support and individual initiative” as the basic pattern.In addition，we should optimize the realization path by establishing a unified health care service system，promoting the reform of the health care service department，establishing a state-led health care service economic security system，promoting the national construction of the health care service concept，and deepening the the development of “wisdom enabling” health care service national project.

Key words：health care service system;population aging;national governance