需求溢出理论视角下政府养老责任维度模型的构建

摘 要：为贯彻实施积极应对人口老龄化国家战略，破解有效供给不足、服务质效不高问题，需要通过多主体发挥各自优势，责任共担、协同供给，共同构建兜底性、普惠型、多样化的养老服务体系，其中，政府角色居于核心主导位置。因此，厘清政府责任边界举足轻重。政府养老责任的维度模型借助需求溢出理论的逻辑思路，将政府养老责任分为目标责任和手段责任：政府的目标责任从价值维度，以治理广度和治理深度明确政府责任的治理目标；政府的手段责任从工具层面切入，通过考量政府资源配置的密度和强度，比较不同手段路径下养老资源配置的效度，从而对政府对养老公共事务治理的力度形成直观的分析。在治理广度、治理深度、治理力度三维一体视角下，立体化呈现政府养老责任图景，助力政府找准责任定位、撬动社会资源，盘活存量、优化增量，构建养老服务高质量发展格局，推动养老服务高质量、精准化、持久化发展。

关键词：需求溢出理论；政府养老责任；治理广度；治理深度；治理力度

作者简介：吴峥嵘，中共江苏省委党校公共管理教研部讲师，主要从事公共服务领导力研究。

基金项目：江苏省社会科学基金项目“江苏‘一老一小’服务体系中的代际互助模式研究”（项目编号：21SHC006）、中共江苏省委党校2020年新进博士预研课题“城市养老服务中政府责任的变迁轨迹与困境研究”（项目编号：YY2008）的阶段性成果。

中图分类号：D632.1 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2023）04-0056-09

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2023.04.006

人口老龄化是人类社会共同面对的严峻挑战，而中国已进入深度老龄化社会。根据数据推算，预计2050年老年人口规模将达到4.5亿人。老年人口规模扩大不仅是数字上的增长，更意味着老年人口占比升高，80岁及以上的高龄老人占比也会提高，失能失智的老人也越来越多，与之相应，对养老服务的高质量供给提出了更高要求，对实现中国式现代化造成前所未有的挑战。如何应对这一挑战，考验着中国人民的智慧，更考验政府的治理能力和责任担当。党和政府高度重视人口老龄化难题，习近平总书记就应对人口老龄化作过重要指示，强调要加强顶层设计，做到及早应对、科学应对、综合应对。党的二十大报告中明确提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。这一重大部署，为我国养老服务发展明确了方向，提供了根本遵循。面对未来的老龄化挑战，政府需立足于我国人口老龄化发展规律，厘清责任边界，凝聚社会共识，发挥社会主体的职能，从要素储备和主体撬动的角度，未雨绸缪、提前谋划，推动老龄化与经济社会协调、融合发展，探索出一条中国特色应对人口老龄化的道路，形成中国特色社会主义现代化国家应对人口老龄化的经验和模式。

从福利哲学层面上看，供给养老保障的数量和质量是由政府社会福利政策的价值选择决定的。①【 "①王阳亮：《责任与合作：政府购买养老保障研究》，中国社会科学出版社2017年版，第7页。】养老保障的供给责任包括政府、市场、社会、家庭等主体及其之间的互动关系、各自承担的责任比例。但目前，养老服务领域仍存在床位不足、民办养老机构运行不佳、居家养老服务普惠性不高、养老标准设置不合理、养老服务监管不到位、人才队伍专业性不高等问题，背后原因在于供给主体动力不足、服务供需衔接不畅、服务平台作用薄弱、资源配置失衡失调。要破解上述难题，政府的角色与责任是关键前提与主导变量，其责任履行直接影响到养老服务的推进方向和供给质量。搭建明晰的政府养老责任的分析框架，有助于清晰定位政府的责任内涵、明确责任边界，既能帮助完善应对老龄化危机方面的政策设计，也便于社会知晓并享受相应的养老服务成果。②【" ②养老保障是福利政治的重要内容，而“随着中国建成世界上规模最大的社会保障体系，中国的福利政治已经到了一个关键时刻。中国福利治理应构建自己的理念和模式，从根本上超越福利国家模式。”参见陈周旺：《福利国家为什么重要：超越福利国家模式》，《行政论坛》2021年第4期，第26-33页。】

一、模型构造：基于需求溢出理论的框架设计

需求溢出理论的核心逻辑是循义利他，其将需求作为理论的逻辑起点，认为需求是个体采取行动的动力来源，需求溢出则指个体的需求超越自身或所属组织的满足能力的情境，是社会活动的动力源泉。虽然个体需求的溢出和组织的需求溢出都存在于社会中，但组织的需求溢出实质上也是个人需求溢出的结果，即个人的需求溢出于所属组织。因此，公共管理的最终目的在于对个人需求溢出问题的提前预防和及时治理。依据需求溢出理论，政府作为公共管理领域中最重要的主体，其存在的全部价值与终极意义在于对公共事务的处理或对公共问题的解决，由此，政府养老责任可理解为政府处理养老需求溢出问题的治理职责和能力要求。在养老服务领域中，政府并非唯一治理主体，其责任包含对养老需求溢出问题的预防性处理和事后性解决。需求溢出理论将公共事务治理的逻辑起点放在个人需求上，提出个人溢出于本人及家庭组织的人道和适度需求就是公共管理所应管理的公共事务，即原初性或价值性公共事务；由原初性公共事务派生出来的公共管理主体的管理事项，也属于公共管理的事务范畴，即派生性或工具性公共事务。③【" ③刘太刚：《对公共事务概念主流观点的商榷——兼论需求溢出理论的双层公共事务观》，《政治学研究》2016年第1期，第82-94、127页。】

目前，描述政府责任的宏大理论在一定程度上无法提供对责任的精准或微观描述，也无法反映政府责任与目标实现程度、实现手段之间的关系。因此，需求溢出理论中关于政府职能的中层理论④【" ④刘太刚：《公共事务治理的广度、深度与力度——需求溢出理论关于政府职能的三维定位论》，《中国行政管理》2022年第9期，第108-116页。】通过构建关于政府职能的描述性框架，能避免上述两类不足，创建宏大理论与微观实践之间联系沟通的纽带。政府职能是政府的“职”（即治理目标）与政府履职的“能”（即政府达到治理目标的手段与路径）的合体，即可以将政府职能分解成职与能两个层面进行描述。需求溢出理论以公共事务为政府职能的定位之锚，构建了一个关于政府职能的中层理论与描述性框架，即政府职能的3D模型。在该模型中，以政府对公共事务的治理广度，作为政府职能的横向职责维度；将对公共事务的治理深度，作为政府职能的纵向职责维度；将政府对公共事务的治理力度，作为政府职能的权能维度。换言之，政府职能=政府对公共事务治理的广度×深度×力度。

本文所构建的政府养老责任的维度模型，正是基于需求溢出理论中政府职能3D模型进一步深化延伸而成。政府责任既是政府存在的理由，更是政府职能中最为核心与基础的部分。政府责任在实践中往往表现为政府职能，而政府责任包含了更多“应该”层面的道义与法律的要求。本文探讨的政府养老责任包含实然层面的责任落实边界，以及应然层面的责任定位导向，以期进一步强调政府在养老公共事务上的道义与法律分量。

政府养老责任维度模型从价值范畴和工具层面将政府责任分解成目标责任和手段责任两大块。其中，政府养老的目标责任以政府对养老公共事务的治理广度和治理深度来定位政府的治理目标，考量政府养老责任的内容指向。这是联结责任主体（政府）和责任客体（老年群体）的桥梁，也是政府被问责的参考证据，更是老年人实现养老权利的客观依据。政府的治理目标实质上是指对养老公共事务的治理所期望达到的状态，所以，需以养老公共问题的范畴、种类、层次等要素来限定或描述政府治理目标的治理广度；同时，政府的治理目标又与养老公共事务的治理状态密切相关，因此，需用对养老公共问题的解决程度来描绘政府治理目标的治理深度。政府养老的手段责任是从政府对养老公共事务的治理权能角度，测量政府资源配置治理力度，以是否能够解决老年人的养老需求溢出问题、解决效果如何为标准进行衡量。各类资源配置路径的差异意味着政府的治理力度大小不一，影响着政府养老公共事务治理目标的实现程度。因此，政府实现养老责任的路径手段实则体现为政府的治理力度。

具体而言，治理广度是政府依据养老需求的排序确定养老需求类别，明确政府需要保障哪些老年群体的哪些养老需求，从而确定政府应该解决哪部分溢出的养老需求，涉及政府介入养老公共事务治理的范围、种类、边界问题。养老问题的出现是因为老年群体的需求未得到满足，而养老问题的解决也需要以老年群体养老需求得到满足作为标准。养老责任的治理广度问题是政府责任定位的基础，具备关键性的导向地位。治理深度是针对纳入治理广度的各类养老需求，确定政府保障的程度和水准。换言之，是指政府对应该解决的养老需求溢出问题解决到了何种程度，这关乎政府介入养老公共事务治理的程度、深度、水平问题。治理深度将政府养老责任从横向一维拉向横纵二维，即政府在明确所需解决的养老需求范畴之后，应将其保障到什么程度。值得注意的是，鉴于养老资源的有限性与养老需求的多样性，断不能以一刀切的方式设定养老责任的治理深度。在政府手段责任中，政府采取不同组合的资源配置方式、以直接供给和间接供给两条路径保障养老需求，并通过配置资源的密度与强度对配置效果进行分析衡量，从而比较不同手段路径下政府对养老资源配置的效度（即政府养老责任的治理力度）。

因此，本文尝试构建一个政府养老责任的描述性框架，即政府养老责任的维度模型（图1）：将政府的养老责任具象为政府在三个维度上对养老公共事务的解决效果：政府负责哪些养老需求问题的解决（即政府管得多广多宽，属于治理广度维度）？政府解决到什么程度（即政府管的多深，属于治理深度维度）？政府如何解决这些养老需求问题（即政府依靠什么来管，属于治理力度维度）？以上述三个实质性问题，共同呈现政府养老责任的分析框架。同时，三大维度之间存在互动互嵌的逻辑关系。一方面，治理力度是为了测量政府对养老公共资源的配置效度，体现政府对公共资源配置的权能。如果无视政府养老责任的治理力度，试图任意扩大政府养老责任的治理广度与治理深度，都有可能会导致政府治理的失效，甚至养老公共资源的错配与浪费。另一方面，治理力度基于治理广度的内容才得以展开，其力度大小受到治理深度设定要求的限制。与此同时，治理力度又直接影响到政府的治理广度和治理深度，直接关系到政府养老责任的保障范畴与落实水平。举例而言，政府对高龄老人津贴的财政资源投入大小直接决定着对高龄老人惠及数量（用于衡量政府在解决老人经济需求问题上的治理广度）和补助水准（衡量政府治理深度）。因此，治理力度与治理广度、治理深度三维一体地描绘政府责任的目标、水平、效果，三折有机联动、共融整合，立体化、全方位地呈现政府养老责任的动态实景。

二、政府目标责任：治理广度与治理深度横纵结合

（一）以治理广度明确政府责任保障内容

以治理广度衡量政府养老责任，首先应先认识到政府并非唯一治理主体；其次，需按照需求价值与正义性的排序，对养老需求价值进行划分；最后，寻找政府治理广度的边界或标准，即探索治理广度中的养老需求有何特质或属性。

1.政府角色定位：四大养老主体之一

需求溢出理论认为，人类社会的四大类广义社会组织均是为了解决个人需求溢出而形成并存在发展的，其解决个人需求溢出问题的基本路径各不相同，包括：血亲组织的天伦利他、营利组织的交换利他、非营利组织的志愿利他、政权组织的强制利他。政府养老责任的最终目的在于经过统筹协调社会各方资源解决老年人养老需求溢出难题。作为解决养老需求溢出问题的四大主体之一，政府属于主导与核心力量，承担着引导、动员、扶持、激励其他责任主体输出利他性以共同处理养老公共事务的责任。

2.需求层次划分：基于需求价值与正义性的排序

政府可配置的养老资源无法解决所有的养老需求溢出问题，仅有限定条件下的养老需求问题才被划入政府养老责任内，成为政府责任的治理广度。因此，需对不同老年群体的不同养老需求溢出问题进行价值性排序，以确定其优先次序及资源配置比例。政府养老责任的治理广度聚焦于老年人群体的价值性需求，即直接性需求。此类需求具有目的价值而非工具价值，包括助餐需求、护理需求、社交需求、助浴需求等实质性需求。基于治理实践与经验，政府通常以养老需求的重要程度（即养老需求的价值或正义性）作为判断依据，划定哪些养老需求属于养老公共事务并确定这些需求在治理广度中所处的级别层次，从而对不同养老事务进行轻重缓急的排序。不同历史时期，决策者的判定标准会随之发生更迭。对需求价值的判断主要基于该项需求对人的重要程度，若当某项需求无法得到满足时，其造成后果越严重，该项需求的价值越高，越有可能被纳入公共事务。同理，在养老服务领域，某项养老需求的价值性与正义性取决于该项需求对老年人的重要性程度。

关于需求类型的划分，学界主张各异，如多伊与高夫提出基本需求和中介需求的划分①【" ①Doyal L，Gough I.A Theory of Human Need.Basingstoke：Macmillan，1991，p.33.】、马斯洛的五类需求层次②【" ②Maslow A H.A Theory of Human Motivation.Psychological Review，1943，（50），pp.370-396.】等。需求溢出理论将个人需求分为人道需求、适度需求和奢侈需求。③【" ③刘太刚：《公共管理学重述：需求溢出理论的逻辑思路与基本主张》，《中国行政管理》2012年第8期，第52-58页。】相应地，养老需求可分为人道性养老需求、适度性养老需求、奢侈性养老需求。考虑到对人类族群延续发展的作用差异，人道需求溢出的后果最为严重，适度需求位居其后，而奢侈需求的溢出效果最弱。如此，人道性养老需求的正义性高于适度性养老需求，适度性养老需求强于奢侈性养老需求。以此划分，能清楚地看到不同类别的养老需求的重要性排序与变化轨迹，例如，在经济基础薄弱的改革开放初期，医疗保健需求是适度性养老需求甚至是奢侈性养老需求，暂未归于政府养老责任，但随着医疗卫生事业的发展，该项需求在新时代已经是人道性养老需求，属于政府目标责任的重中之重。

3.边界标准衡量：溢出的非奢侈性养老需求

基于政府定位和需求层次划分，政府养老责任的治理广度可从如下三个标准把握边界：

标准一：须是溢出的养老需求。当老年人养老需求超出自身以及家庭的满足能力，该项养老需求便出现溢出现象。老人个体及其家庭所拥有的资源条件决定了养老需求是否溢出以及溢出程度，若资源基础越好，则其养老需求溢出的可能性越低、溢出的体量更小，反之亦然。这部分无法通过个人与家庭得到解决的需求即溢出的养老需求，其价值与正义性明显高于未溢出的养老需求，并进入政府养老责任的治理广度范畴，需借助外界输入利他性加以解决。

标准二：须是非奢侈性的养老需求。从需求最本质角度看，社会福利中的需求是个体在生命过程中的一种缺乏的状态，人的基本需求若不能得到满足，则这种缺乏状态会损害到人生命的意义。但由于政府可调动配置的养老资源有限，仅有非奢侈性的养老需求才会被纳入政府的治理广度，即以人道性养老需求为主，包括维系老年人生存尊严、维护老年人生活权益的各类基本性养老需求；同时，兼顾解决部分适度性养老需求。其中，社会资源和文化认知会直接影响到个体对某项养老需求重要性的识别，影响到对养老需求的价值判断。例如，每项养老需求都需通过特定资源来满足，当该类资源较丰富时，该项养老需求得到满足的机会越大，其在养老需求保障中的优先次序更前。

标准三：须考虑边界的动态性。如图2所示，水平方向溢出线的位置取决于老年人个体与家庭的资源条件，溢出线之上的部分为溢出的养老需求，线之下是未溢出需求。溢出的人道性养老需求和适度性养老需求被视为价值性养老公共事务（即图2中阴影部分），对应政府的治理广度范畴。需注意的是，人道性、适度性、奢侈性养老需求之间的分界线会随社会资源禀赋、社会文化风俗等对需求偏好产生的影响而左右移动，影响到人道性养老需求范围，进而影响政府责任治理广度的边界。同一项养老需求的价值排序在不同历史时期会有变化，需以动态发展的视角来灵活把握。

（二） 以治理深度设定政府责任保障程度

养老公共事务既涉及横向上的覆盖范围，也存在纵向上的治理程度与深度问题。以老年人的照护需求为例，生活自理能力较强的老年人的照护需求总量较小或需求级别较低，而失能老人此需求的体量与难度远高于前者，因此，政府保障这两类老年群体的照护需求时的举措进路必将不同，这种责任保障的差异性无法通过治理广度这一单向维度呈现，问题不仅体现在治理广度中不同养老需求间的差异，更体现为对同一类养老需求治理的程度高低。由此，政府养老责任维度模型借助纵向上的治理深度对政府养老责任进行立体化分析。治理深度侧重于程度描述、纵向刻画，是指对导致老年人需求溢出的要素治理的程度，即对纳入政府养老责任范畴的养老需求溢出问题解决到哪种程度。以老年人法律维权需求为例，治理深度描绘的是政府治理到单位区域内、单位时间内，服务多少人次的水平，即以结案率或服务总次数作为衡量标准。再以老年人文化教育需求为例，政府的治理深度体现为某一特定区域内为老人举办的讲座次数、受教人次、评价反馈等。以这些程度来展现政府对各类养老需求问题的治理水平。

由于政府治理广度中面临着老年群体的群间群内差异性、需求层次多重性、资源禀赋有限性等问题，导致政府治理深度呈现不同水平。其一，治理广度直接决定着治理深度的高低。治理广度涵盖需求对象与需求种类，决定了治理深度的直接标的。从需求对象看，不同老年群体在同一养老需求上的治理深度存在差异，与子女同住的老人和独居老人的助餐需求不同，因而政府对该两类群体助餐需求的治理深度有所差异。从需求种类看，不同需求存在类别间的治理差异，政府治理的深度、效果、难度也必然不同。其二，治理对象的负效应关联着治理深度的设定。若某项养老需求未能得到满足时产生的负面后果越严重，则对该养老需求治理深度的设定也会提高，反之亦然。例如，在养老助餐需求和法律援助需求之间，前者的需求性排序更高，属于影响到老年人基础生活与基本尊严的人道性养老需求。因此，其对治理深度的要求要比法律援助需求更高。因此，政府的治理深度须考虑具体养老需求背后隐藏的负效应规模，权衡调整政府对治理深度的设定。其三，治理主体的资源禀赋限制着治理深度的实现。政府拥有的养老公共资源越多，则治理深度随之加深，反之亦然。随着社会各主体的利他力量蓬勃发展，政府掌握调动的养老资源的数量、质量得以增长，从根本上支持着政府加深治理深度。其四，溢出需求的治理难度影响到治理深度效果。对养老需求的治理难度涉及两方面，一是治理成本，即基于效益考量是否超出政府财政承受能力、是否挤占其他民生需求的资源空间；二是治理技术，即处理养老需求的技术性、专业性要求，例如，医疗保健需求、法律维权需求等相较于助餐助浴养老需求而言，对人员、资源、设备、场所等有更专业的要求，其治理深度与效果相对薄弱。

三、政府手段责任：以治理力度保障目标责任

资源是养老服务供给的最基本要素，政府养老责任实质上是通过对不同层次、来源、类型的资源识别选择、配置优化、融合激活，形成最大化满足养老需求的资源配置模式得以实现。因此，对养老需求溢出问题的解决离不开资源配置的实现路径，政府手段责任就指向政府在养老服务中资源配置的能力与权力，直接关系到养老公共资源配置的力度与效度。

（一）配置路径：直接供给与间接供给

政府对养老资源的调配主要通过两条路径实现，一是由政府直接配置养老资源用于保障需求的直接供给路径；二是由政府动员、引导、支持其他三类养老主体（家庭组织、市场营利组织、非营利组织）输出利他性共同解决需求溢出问题的间接供给路径。政府和其他社会主体间的良性互动是养老福利提供的基础，政府通过不断探索与社会、市场之间的合法性边界，充分发挥各责任主体的制度性原生活力，以政府权力的减法获取其他主体活力的乘法效应，从而将各主体连接成功能互补、层次分明、协调补充的服务供给体系。灵活运用两条配置路径的前提条件是明确各类养老主体的角色定位及与政府间的互动关系。

一是明确家庭组织的基础性与原生性。家庭是满足个体基本需求的基本场所，家庭的成员构成、子女情况、居住安排、代际支持等直接影响到老年人获取养老资源支持的程度。作为老年人首选的养老方式，家庭养老具备原生性优势，其既能保障代际间互惠互助，又能提供心理支持和精神慰藉。农业社会时期家庭承担着消费、生产、养老等一体化任务，工业社会时期将家庭的基本功能急速外移至社会，养老也转变为政府与社会的责任。①【" ①孙光德：《中国社会保障》，中国劳动出版社1993年版，第10页。】在家庭结构和社会结构发生双重变化的现实背景下，家庭养老举步维艰，急需政府通过激励型手段引导激活。

二是激发市场营利组织的高效性和竞争性。市场营利组织在资源配置和使用效率上有相对优势，在政府规制下通过政府特许、购买等方式提供相应服务。政府和市场营利组织之间不存在固定的责任组合模式，两者并非非此即彼、此消彼长的零和博弈关系，而是缺一不可、和谐共生的辩证关系。通过优势耦合效应，实现高效市场机制与服务政府角色之间的有机融合，产生两类主体的优势共振。

三要重视非营利组织的专业性与公益性。非营利组织在养老服务体系中集合了独特优势：一是应变能力的灵活性、组织形态的弹性化、服务方式的多元化、参与领域的广泛性，形成了其养老服务供给的高效率、低成本优势；二是基于志愿公益特征，通过输出利他性提供涵盖文化、卫生、照料、法律等多元化养老服务；三是其公益性导致侵害老年人权益的可能性较小，能与市场营利组织形成有效竞争，有助于提高养老资源配置透明度与社会公平度；四是非营利组织能在潜移默化中扩大志愿性利他精神的影响，涵养社会互助利他文化。

（二）配置对象：两级六类资源类型

资源是政府治理力度中的治理客体或对象，根据需求溢出理论中公共管理资源论②【" ②刘太刚：《公共管理之器、术、道——需求溢出理论的公共管理资源论和公共管理学知识体系论》，《江苏行政学院学报》2013年第6期，第91-98页。】，资源存在不同层级和类别。全社会可被用于解决养老需求溢出问题的总体资源可分为一级养老资源与二级养老资源两大类：一级养老资源是具有某些物理特征或直接通过物理状态呈现的可感知的资源，包括人力、物力、时间、空间资源，是政府治理赖以存在的基础性与根本性资源；二级养老资源以非物理形态呈现，包括财力、心力资源，这类资源通过转化成为一级资源来帮助政府解决养老需求溢出。

在一级养老资源中，人力资源是最基本的细胞构成。政府在处理养老公共事务时实质上是通过借助个体输出实际利他性来解决需求溢出，这些输出利他性的个体则成为政府承担养老责任时最基本、最广泛的人力资源。根据治理主体与治理客体的区别，可分为内部性人力资源和外部性人力资源。作为治理主体，与养老服务相关的政府组织体制内所有成员均属于内部性人力资源，是承担落实政府养老责任的元主体，是直接发动者、设计者与推进者。治理客体是政府组织之外的外部性人力资源，其合作意向与行动能力影响到政府养老责任实现的效能甚至成败。第一类客体是政府的直接责任对象，即老年群体，通过参与时间银行等互助养老方式输出老年人的利他性，在一定程度上减少养老需求溢出。第二类是其他有输出利他性可能的社会主体，包括家庭和社会组织中的个体。此外，还需依赖特定物质资源，例如，养老机构的场所选址、医疗护理的专业性设备等。此类资源由人力资源进行统一调配开发、使用升级，是为人力资源所用的工具性资源。

面对浩大繁杂的养老需求，政府重视时间资源的必要性在于：一是养老需求具有时限性，无论助餐、助浴、助行需求，抑或医疗保健、法律维权需求等都要求必须在一定时间内得到满足，且在时限上存在轻重缓急。二是资源配置存在耗时性，大部分养老需求的解决涉及多种资源的投入配置，政府通过资源配置解决养老需求溢出需要消耗一定时间。若政府配置某些养老资源消耗的时间超过了某项养老需求得到满足的底线时间，则直接影响责任落实。例如，未能在过冬前及时为贫困老人添置足够的取暖设备。三是考虑社会发展的历史性，以医疗保健需求为例，老年人远程就医系统、先进医护设备是历经长时间技术探索才出现且更新的。在养老服务中，可用的空间资源极其有限，特别是在老旧城区，重新开发利用空间资源举步维艰。

在二级养老资源中，财力资源对解决养老需求溢出提供最直接的支持。实践中，政府通常调配财力资源直接发放补贴，或通过购买养老服务解决大部分养老需求问题。心力资源则通过对个人内心产生影响从而对社会治理发挥作用，包括宗教、历史、意识形态以及国家法律规范等制度资源。以营造孝老氛围鼓励家庭承担赡养义务为例，当敬老宣传转化为表彰孝星模范或发放物质奖励时，敬老伦理作为心力资源对政府落实养老责任的作用得以显现。

总而言之，养老公共事务中的一级和二级养老资源是政府责任赖以实现的工具性资源，政府对养老资源的配置权能体现在对上述六类资源总体配置的治理力度上。须注意，不同类型的养老资源未必直接体现为被政府直接调配，而时常在应用过程中通过由二级资源转化为一级资源得到体现，例如，在社会办养老机构中，养老床位作为物力资源并非由政府直接添置，但养老机构获取的床位补贴包含了政府财力资源的注入配置。

（三）衡量标准：治理力度的要素构成

政府养老责任的治理力度可以从政府对资源配置的密度、强度、效度三方面衡量。养老资源配置的密度指向资源种类的数量，种类越多、数量越大，则资源密度越大；强度是政府在配置资源时的强制性体现，若政府对某类资源配置的强制力越高，则强度越大；效度体现为政府配置的养老资源在实现政府治理目标（即治理广度与治理深度）上的资源效率。结合政府资源配置密度、强度、效度间的关系，政府的治理力度可理解为政府手段责任的落实效度，衡量的是政府通过直接供给和间接供给两条路径配置养老资源解决问题的效率高低。例如，通过更多养老资源的投入是否真正提高了养老机构入住率，通过增强资源配置的强度是否提高了老人法律维权的结案率，等等。在资源配置效度的框架下，需要通过分析政府配置资源的密度与强度来衡量政府的治理力度。

但密度、强度、效度间并不总呈现正相关性，若养老资源配置的密度和强度过高，则未必能带来配置效度的提升。以人力资源为例，当提高人力资源配置的密度，使得养老机构的工作人员与入住老年人的比例超过合理标准，容易导致运营超负荷，出现“养闲人”问题，此时养老资源配置的效度反而会降低。因此，治理力度不能仅看静态上政府养老资源投入的数量，还必须看养老资源在密度、强度、配置方式催化作用下的组合叠加效应。这涉及资源配置的合理度与科学性，同等密度和强度的养老资源在不同配置方式作用下会呈现不同配置效度。

另外，在社会养老资源总量相对固定的前提下，政府可调动的养老资源皆是取之于民。若政府从社会获取过多养老资源，则可能导致老年人自身对养老资源获取量的减少。这意味着老人及家庭解决养老需求溢出的能力就越弱，养老营利组织和非营利组织输出利他性的能力也就越弱，最终人道性养老需求溢出越多，政府责任的治理广度和治理深度要求也随之提高。因此，政府在定位养老责任时，须慎重考虑在养老资源配置上的治理力度，平衡协调配置时密度、强度、效度间的关系，保证政府养老责任的手段路径与治理目标保持同向性。

四、小结

作为一个14亿人口大国，人口老龄化是我国的基本国情，也是经济社会不断发展的产物，能为经济社会发展注入新的要素和变量，政府要在高质量发展过程中把握机遇、化解风险，未雨绸缪应对老龄化挑战和压力，探索与“两个一百年”以及社会主义现代化建设两个阶段相契合的目标任务，这必须要求政府明确内涵边界、勇担养老责任。养老服务的高质量发展，离不开政府对养老目标的清晰设定，更离不开政府对养老问题的统筹应对。前者要求政府立足价值层面，自觉把握老年人需求价值、资源价值，将老年群体视为责任保障的价值主体，以满足老年人需求、实现老年权益为价值取向，以解决哪些老年人的哪些养老需求问题（治理广度）、解决到什么程度（治理深度）作为政府的治理目标，以此明确政府养老的目标责任。后者要求政府创造、选取、使用不同类型的工具手段配置养老资源（治理力度），最高效解决养老需求溢出难题，以手段责任的有效实现保障政府目标责任的落实。以政府的目标责任和手段责任两个层面的三个维度（治理广度、治理深度、治理力度）立体化地明确政府责任落实的要点和边界，提升政府治理能力与水平。

[责任编辑：倚 楼]

Dimensional Model of Government Responsibility in Old-age Security： From the Perspective of Need-Spillover Theory

WU Zheng-rong

（Department of Public Administration，Party School of Jiangsu Provincial Committee of the Communist Party of China，Nanjing Jiangsu 210009，China）

Abstract：In order to implement National Strategy for Population Aging，solving the problems of insufficient effective supply and low service quality and efficiency，it is necessary to leverage the advantages of multiple subjects，share responsibilities and coordinate supply，and jointly build a bottom-up，inclusive，and diversified elderly care service system.Among them，the role of the government is at the core leading position.Therefore，clarifying the boundaries of government responsibility is crucial.The dimensional model of government elderly care responsibility utilizes the logical approach of Need-Spillover theory to divide government elderly care responsibility into target responsibility and means responsibility.Based on value dimension，government’s objective responsibility uses governance breadth and depth to define the governance objectives of government.Government Means Responsibility derives from tool level and compares effectiveness of elderly care resource allocation under different means by considering the density and intensity of government resource allocation，thus forming an intuitive analysis of the government’s governance of elderly care public affairs.From the integration of governance breadth，depth，and strength，a three-dimensional picture of government elderly care responsibility is presented，helping government to identify responsibility boundary，leverage social resources，activate inventory and optimization increment，building a high-quality development pattern of elderly care services and promoting high-quality，precise，and sustainable development of elderly care services.

Key words：Need-Spillover Theory;government pension responsibility;governance breadth;governance depth;governance strength