会宁县小型农田水利设施供给困境及对策

柴玉婷

摘要：农田水利可谓农业产业的命脉，改善农田水利设施对于节约水资源，提高灌溉效果，发展粮食产量，提升农业产出效益而言至关重要，是能够给农民带来丰产增收的事情。但是，现阶段，甘肃省会宁县农田水利设施在供给方面仍然面对主体单一、管护缺乏、一事一议、项目制等难题。为了解决这些难题，帮助会宁县实现小型农田水利设施的供给保障，提高小型农田的供给效率，本研究深入分析研究了现状，并提出了可行对策。

关键词：会宁县；农田水利；困境；对策

提高农业生产，发展建设现代乡村经济，实现乡村振兴，最重要、最根本的是改善农田设施，提高粮食产量，保障农村农业经济的根本利益，为农民增收、为乡村振兴、为国家粮食安全提供共同保障。为了提高农田产量，必须要关注农田水利系统的建设。要思考当前的农田水利系统是否能够满足农户的耕种需求和发展需求，尤其是甘肃省会宁县这种相对贫困、农田产出量不高、农田存在“碎片化”情况的地区，更要发挥小型农田水利设施的有效作用，能够让县区不同行政村的农户从中受益。但是，不同于有专业机构管理的大型农田水利設施，只惠及各村庄的小型农田水利设施的管理和维护往往面临很多问题。尽管当前国家惠农惠民政策对于农村相对比较优待，但是由于地区贫困和发展不均，会宁县一些地区仍然存在小型农田水利设施无人管、管不了、管不好、管不到的各种问题，导致现有小型农田水利设施面临功能快速退化、设施老化严重、报废不符合使用年限等问题，给当地现代农业的发展带来困境。本文主要分析了会宁县小型农田水利设施的经济特征和供给现状，指出了会宁县小型农田水利设施的供给困境，并提出了优化路径，期望能致力于会宁县水利设施的系统性改善，促进会宁县现代化农业的发展，实现乡村振兴、科技农业、生态农业等战略的落实。

1 小型农田水利设施的优势

乡村振兴背景下，发展现代化农业是我们的目标，同时能够兼顾农业生态环境，则是我们进一步的追求。尤其是在甘肃省这个缺水大省，在会宁县这样水土流失严重的干旱地区，通过建设现代化农业来为农民增产增收是我们奋斗的目标，通过科技农业的路径来实现农业生态环境的可持续发展同样也是我们的追求。因为“三农”问题关系乡村民生，是我国治国的根本大计，也是党和中央高度关注的问题。农民赖以生存的土地要保持可持续，农民才能在这片土地上长久地生存下去。所以，对于会宁县而言，在优化农田产出的同时实现农业生态保护和改善是非常重要的任务。小型农田水利设施就兼顾这两项经济效益和生态效益。它能够利用其有效的灌溉体系和灌溉效率，帮助农民节约农业用水，降低特别是沙地、坡地的耕种成本，提高农作物产量，保障国家粮食安全，增强农业综合生产率，实现其经济效益、社会效益；也能够以更加科学的灌溉方式，防止改造的梯田、坡地等特殊耕种地的水土流失，优化地区的水土环境，具备生态效益。小型农田水利设施直接受益者是村庄农户，但是最大获益者是国家。因为小型农田水利设施为农民增产，减少损失，其社会效益和生态效益作用是非常显著的，能够减轻国家对这些地区农户的耕种补贴，以及水土保持方面的较大投入，同时，也能够提升我国的粮食综合生产能力，具备非排他性和正外部性。小型农田水利设施具备公共物品属性，它的灌溉覆盖面一般仅仅涉及某一行政村，因此，它基本不存在竞争性。在该设施修建之后当地的农民都可受益，不会随着人数增加而损害原有受益者的利益。但也正是因为它的公共物品属性，给其供给带来了一些困境和挑战。其公共物品属性要求政府承担主要供给责任，由于地区间信息不对称、管护主体缺失、供给主体单一等问题的存在，往往导致小型农田水利设施的供给错位或不足。所以，我们必须承认小型农田水利设施的积极意义，同时也应该从这一角度出发来正视其问题和困境，给出有效的优化对策。

2 会宁县小型农田水利设施供给现状

会宁县是甘肃中部降水资源最少，最为干旱的一个地区，不仅水资源匮乏，而且农业基础落后，生产力低，是我国扶贫大县。随着我国扶贫力度的不断加强，近两年，甘肃会宁已经实现脱贫，全县有效耕种面积上升到200多万亩，其中粮食作物占据全部耕种的八成以上。可以说，会宁县是我国的农业大县。但是，由于会宁县的特殊地理位置，会宁的农业生产往往面临旱、涝的双重打击，水土流失也比较严重。为了改善会宁县的自然耕种情况，解决会宁县农业生产力低下的根本问题，政府自20世纪六七十年代开始，就对会宁县水利实施了水利工程建设，例如，在降雨相对良好的南部地区修建水库、塘坝等蓄水工程、井提工程，在相对干旱的北部地区，进行“南蓄北引”的水利建设，构建了自流灌区北川渠、关川渠、西河渠以及靖会电力提灌等水利工程，为会宁的水利设施发展打下来良好的发展基础。随着国家对于会宁县“三农”问题以及扶贫工作的关注，会宁县的水利工程数量已经突破300处，包括电力提灌小泵站、井提工程、小型水库、塘坝、河道节流灌溉工程等类型，有效灌溉面积达到40多万亩。但是，相对于200多万亩的耕种面积而言，其作用力仍然比较微小。尤其是由于这些水利工程多是由20世纪六七十年代建成，长期以来，在运行、税收等方面面临很多困难，导致一些工程面临老化、失修、效率低下等问题。其中，运行30年以上的泵站就达69座，其外损系数较高，有些已经接近瘫痪。价值多数电井工程老化严重，水利事业面临很大冲击。近些年，国家和政府针对会宁县的水利问题在积极进行优化升级和改造，尤其是在小型农田水利工程上面，不断加大投入，不断恢复和新增灌溉面积，改善生产条件，为农民实现了增收。尤其是在2010～2020年这10年时间内，会宁县小型水库水量增长很快。同时也会存在一些问题，由于小型农田水利设施在“两工”取消以后，配套渠道没有得到有效管护，伴随着淤堵、损坏等问题，其有效灌溉面积却在不断下降，这就导致农户还是无法低成本地实现农业灌溉。从这个角度来分析，会宁县小型农田水利设施供给效率还需要进一步提升。具体的提升策略，还是要从导致会宁县小型农田水利设施供给效率低下的问题入手，逐一来解决其中难题。

3 会宁县小型农田水利设施供给困境

3.1……供给主体单一

上文中分析小型农田水利设施是具备公共物品属性的，并且具备非竞争和非排他性。因此，在我国实行家庭联产承包责任制实行之后，小型农田水利设施的主体成了分散的农户，无法由集体进行统一管理，不再实行集权化的控制，因此，分散的农户群体从其自身经济利益出发，为了降低成本，往往存在“搭便车”的行为。特别是在税费改革之后，虽然国家不断强化对各个地区小型农田水利设施的投入，但是却有碍于数量，一直无法起到良好的效果，导致农户和村民委员会组织对于小型农田水利设施的供给力严重不足。这一问题的根本原因，还在于小型农田水利设施供给主体太过单一化。为了突破这一困境，必须要思考发挥政府、农民、村委、市场、其他机构等的协同作用，将共有资源、私有资源利用和发挥到最大化，从而提升小型农田水利设施的供给效率。

3.2……管护主体缺失

我们认识到，会宁县在20世纪六七十年代投入建立了大量的农田水利工程，已经具备了相对完善的水利体系。但是，随着农村社会体系的不断发展，农户之间的关系发生了变化，由从前的协作合作逐渐装箱更加独立的经济意识。特别是农村税改之后，原有的道德思想作用机制和社会制约能力已经失效，传统的管护机制作用甚微，新的管护机制又没有建立起来，在管护主体缺失的情况下，始终无法发挥小型农田水利设施的有效供给。尤其是对于会宁县地区而言，由于农业生产率一直十分低下，农民长期在贫困当中，很难真正发挥其小型农田水利设施的管护主体作用，避免沟渠堵塞、电机老化、设施失修等问题，从而导致一些地区还是不能有效利用小型农田水利设施实现高效生产。

3.3……一事一议难题

一事一议是农村进行公共物品决策和筹资的重要制度，例如，如果需要提升村级小型农田水利设施的供给力度，就需要通过召开村民大会，通过一事一议筹资修建相关措施或实现翻新和维护。当然，在一事一议的过程中，针对某一项决策或筹资行为，要至少有60%的村民同意才可以达成。这项制度看似比较民主，但是却面临一个关键的问题，那就是责任变相地转嫁给了村民委员会和农民，使得村民委员会和农民承担过多负担，其会议成本暂且不论，其实际的实施效果也是不太理想的。加之村民对于小型农田水利设施的需求度存在差异性，实际上村民委员会能够筹集到的用于维护小型农田水利设施的资金是非常少的，并不能满足实际供给需求。因此，还需要探讨更加完善的议事筹资对策，能够快速有效地解决实际问题。

3.4……项目制的难题

所谓的项目制就是国家通过项目制的方式为村民委员会提供财政资源，村民委员会可以通过向水利、农业等各级部门申报小型农田水利设施项目来获取资金用以实现本地区水利设施的维护、翻新、优化和改造，促进小型农田水利设施的供给能力。但是，项目制同样存在信息不对称和暗箱操作的问题。由于政府拨款的财政部门不能近距离地了解农民的实际需求，而是由村民委员会进行代劳申报，而其所申报的项目或许并非符合农民的真实需求，在实施过程中也可能会面临暗箱操作的问题。农民不了解资金的去向，也并不知道小型农田水利设施实施的质量，还是无法真正惠及农田灌溉，帮助农民实现增产增收。

4 会宁县小型农田水利设施供给对策

4.1 “一主多元”的小型农田水利设施建设

所謂“一主多元”，就是依靠政府在水利供给方面的主要作用，发挥各方力量的协同作用，充分调动小农、乡镇政府、县政府、省地级政府的联动作用。由政府统一领导，实行监督、建设、管理工作，从地方政府中拨划建设资金和管理资金，由县级政府实行组织建设和实施管理，由乡镇政府承担主要供给责任，也积极引进外部市场资源和资金力量来提升小型农田水利设施供给的积极性，发挥上下联动作用，共建一个良好的制度环境，从而解决当前的困境和难题。

4.2 村社灌溉单元的重建与降低管理成本

更好地发挥小型农田水利设施的供给效果，必须要能够发挥乡镇政府组织与农户之间的纽带作用，强化农户之间的合作效益，不断扩大集体灌溉面，发挥对灌溉单元的人力、资金、物资等调配作用，重建村社灌溉单元，减少农户自建水利设施的成本，能够充分利用和衔接大中小型水利社会，实现低成本的集体灌溉。其次，乡镇政府之间也可以根据具体情况实现联动，尤其对于一些青壮年劳动力外出流失的村落，建议政府之间进行相互协调和统配，组建水利供给常备队伍，确保小型农田水利设施供给、建设、管护的正常化。

4.3 “一事一议”财政奖补制度的完善实施

在乡村振兴的背景下，我国不断鼓励新型农业经营主体的扩大化，他们对于小型农田水利设施供给需求强烈，但是，农地流转不够稳定，无法对村级水利设施进行投入，供给效果也就很差。为了满足他们的需求，也为了调动各级农户的积极性，可以采取“一事一议”财政奖补制度，从而解决供给失衡等问题，完善供给结构，避免资源浪费，维护小型农田水利设施的良性发展。在这种制度之下，乡镇政府只需向本地农户以及新型农户征集少量资金，再集合政府财政资金奖补，就可以实现当地小型农田水利设施的有效补给，从根本上改善以前“一事一议”困难的问题。

4.4 项目制下小型农田水利设施供给的完善

我们建设小型农田水利设施的根本目的就是为了满足农民的灌溉需求，如果不能满足农民的这一需求，那么这一设施再完善也没有什么用处。会宁县的特殊地理和自然条件的原因，对于用水的需求量相对较大，对于小型农田水利设施的需求层次比较明显。因此，应该做出科学判定，争取询问和得到广大农户的意愿之后，再进行相应决策。另外，也要避免过程中资金流向不明，而应该通过组建“村民委员会”的方式，来对政府相关资金使用和水利建设实施情况进行监督，一旦发现问题，可以直接提交和汇报给项目主管部门，提高农户的检查所用，可以让政府财政资金真正为满足农户小型农田水利设施供给需求而使用，发挥其最大使用效益。

综上所述，小型农田水利设施对于会宁县农业生产力发展至关重要，为了提高小型农田水利设施的供给效率，必须要做好相应的改善措施，真正让小型农田水利设施成为一项惠民工程，帮助农民实现增产增收。