金融监管改革剑指何方

谢玮

3月16日，《党和国家机构改革方案》（下称“《方案》”）正式印发，我国金融监管体系迎来新一轮重构。

根据《方案》，在党中央机构改革方面，组建中央金融委员会、中央金融工作委员会；在国务院机构改革方面，组建国家金融监督管理总局、深化地方金融监管体制改革、中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构、统筹推进中国人民银行分支机构改革……改革力度之大近年来前所未有。

此次金融监管改革影响深远。在不少接受《中国经济周刊》记者采訪的人士看来，此次金融监管体制改革恰逢其时，既是金融行业稳健发展的内在需求，更是推进高质量发展的有力保障。

《方案》明确，中央层面的改革任务力争在2023年年底前完成，地方层面的改革任务力争在2024年年底前完成。

顶层设计出台

今年全国两会期间披露的机构改革方案草案， 13项改革中有6项事关金融监管领域改革。其中，将金融监管架构由原来的一行（央行）两会（银保监会、证监会）调整为一行（央行）一局（国家金融监管总局）一会（证监会），不再保留银保监会。

当时，对于2017年设立的国务院金融稳定发展委员会（下称“金稳委”）会否调整并未明确，成为多方关注的一大悬念。

3月16日，《方案》公开，谜底揭晓。分别组建中央金融委员会（下称“中央金融委”）和中央金融工作委员会（下称“中央金融工委”），不再保留金稳委及其办事机构，将金稳委办公室职责划入中央金融委员会办公室。

本轮改革将重构金融监管框架，现行的“一委一行两会”金融监管框架，将变为在中央金融委和中央金融工委统一领导下的“一委一行一局一会”新格局。

《方案》明确，组建中央金融委员会作为党中央决策议事协调机构，加强党中央对金融工作的集中统一领导，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等。组建中央金融工作委员会，作为党中央派出机关，同中央金融委员会办公室合署办公。设立中央金融委员会办公室，作为中央金融委员会的办事机构，列入党中央机构序列。

事实上，中央金融工委并不是一个全新机构。

1998年5月 ，经中央批准，决定成立中共中央金融工作委员会，作为中央的派出机关，加强党对金融工作的集中统一领导。

根据这一通知，央行，证监会，各国有商业银行、政策性银行，交通银行和人保集团的干部实行垂直管理。这些机构的省级分支机构、派出机构和直属单位主要负责人的任免，各金融机构党委决定前应征得中央金融工委的同意。

当时，面对亚洲金融危机的考验和防范化解金融风险的需要，中央金融工委的成立为深化金融体制改革，建立和完善现代金融体系提供了组织保证，有利于金融安全、高效稳健运行。

站在新的历史起点上，新组建的中央金融委和中央金融工委，承担了怎样的使命？

中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才在接受《中国经济周刊》记者采访时表示，从具体分工来看，中央金融委员会是金融领域最高层面的决策机构，其具体架构和职能可以参考中央财经委员会。一方面，“金融涉及中央跟地方，横向涉及多个子行业，包括银行、保险、证券等，通过组建中央金融委员会，把全部金融工作纳入到党中央的统一领导之中”。另一方面，通过在中央层面加强集中统一领导，有助于在金融监管层面更好协调，加大对金融风险防控，有助于防范跨市场跨行业风险，提高金融监管效率。

徐洪才指出，这次改革中又重新恢复了20年前曾经有过的中央金融工作委员会，这样从中央层面，就有了两个重要的工作抓手。一手抓业务管理，推动金融业更好发展；另一手抓党务，指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等，为金融系统稳健运行提供有效保障。

“成立中央金融委、中央金融工委，就是坚持和加强党对金融工作的全面领导的最直接体现，太有必要了。” 一位地方金融监管人士李愿向《中国经济周刊》记者直言，“前一个时期，中纪委就强调，要破除‘例外论‘特殊性‘优越性‘业务需要论‘金融精英论‘唯金钱论‘西方看齐论等错误思想。这是非常明确的，金融企业不要认为自己有什么特权。”

“许多金融机构的高管，拿着比普通群众高十几倍乃至几十倍的收入，掌握着金融资源分配的权利，比如贷款给谁、利率高低、不良核销等。但是真正为服务实体经济、服务‘三农、服务小微和支持现代产业作出了哪些贡献？”李愿称，“钱都流向房地产等行业了。”

“纵观诸多金融机构年报数据，金融企业利润明显高于制造业利润。很明显，金融机构挣得越多，实体经济利润越低。”李愿直言。

在他看来，成立中央金融委、中央金融工委，加强党对金融工作绝对领导意义重大，“要引导金融机构围绕职能定位发挥效应，而非更多地考虑个人利益”。

今年2月23日，中央纪委国家监委网站发表《坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战》一文。文章强调，“要围绕金融、央企领域政治纪律问题特点，善于用政治的眼光研究问题、判断问题”“严肃查处罔顾党对金融工作、国有企业的领导，对中国特色金融和国有企业的政治性、人民属性认识不深、立场不坚定、方向动摇的问题，严肃查处落实金融服务实体经济、防范化解风险等决策部署不力，弃守监管职责、由金融秩序维护者沦为金融风险制造者等问题”。

完善“风险为本”的审慎监管框架

根据《方案》，在涉及金融监管体系的主要调整中 ，包括组建国家金融监督管理总局、深化地方金融监管体制改革、中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构、统筹推进中国人民银行分支机构改革、统筹推进中国人民银行分支机构改革、加强金融管理部门工作人员统一规范管理等多项内容。

时任中国人民银行党委书记、中国银行保险监督管理委员会主席郭树清此前接受媒体采访时曾透露，今年深化金融体制改革的重点任务之一是加强和完善现代金融监管，包括建立健全金融稳定发展协调机制，理顺金融监管和风险处置的关系，完善“风险为本”的审慎监管框架等。

“这是继2018年金融监管体制改革之后的新一轮深化。”中信资本控股有限公司董事长兼首席执行官张懿宸在接受《中国经济周刊》采访时称，随着我国金融市场的快速发展，对监管提出了新的要求，为了顺应市场变化，此次对监管机构和职能进行了整合与优化。从方案的初步内容看，符合我国金融监管框架优化改革的演进规律，也吸取了国际金融监管框架改革实践的经验。

2018年，时任中国人民银行货币政策委员会副秘书长潘宏胜在《中国金融体系复杂化的成因及影响》一文中指出，金融体系复杂性拉大了金融业与金融监管的缺口，削弱了传统监管的有效性。我国现行金融监管体制运行时间不过10多年，主要特点包括：按机构、产品、市场等分业监管，“铁路警察各管一段”，重分工、轻协调；兼具发展、监管、调控等多个目标，有培育市场和机构的强烈愿望，希望多生和养大自己的“孩子”，也有“管教”约束“坏孩子”之责，有时还需要参与宏观调控；侧重微观审慎，在分类、指标、行为等个体监管方面进行了大量积极探索。

“金融机构网状化、强关联性等金融体系复杂化大大改变了监管环境，监管的有效性和及时性受到了很大挑战。”潘宏胜在文中分析指出，一方面，很多复杂金融产品本身就是监管套利，使现有监管即使打上补丁仍显“力不从心”。另一方面，市场主体与监管部门之间的“博弈”使得监管效力可能打折扣。

在刚刚过去的全国两会上，就有多位代表委员指出，此次金融领域的机构改革填补了市場监管空白，避免了监管重复交叉、防止利益冲突。

银保监会上海监管局党委书记、局长王俊寿表示，机构改革方案中有６项涉及金融领域改革，有利于统一监管标准、统筹监管力量、提高监管效能。通过这次改革，填补空白、各就各位，有效减少了部门交叉，更多减少了内卷内耗，切实增强了协作协同。同时，深化了地方金融体制改革，更加理顺了监管职责、用人制度等体制机制。

中国农业发展银行党委书记、董事长钱文挥认为，此次机构改革方案，对加强金融监管作出了重要部署。他对改革方案有四点认识：一是避免了监管重复交叉。二是体现了消除监管盲点。三是体现了防止利益冲突，准确区分出“裁判”、“教练”和“运动员”。四是改革后应提升监管实效。

“做机构职能调整改革会面临很多压力、难题，但我们要在改革中要发展，在发展中要改革。” 招商局资本投资有限责任公司董事李引泉向记者表示，改革会调整各方面的权责，调整本身就比较困难，还不能让改革影响经济发展，同时还需要考虑很多问题，改革的时候要有利于这些问题解决，确实是很难的。

“一局”聚焦金融一体化协调监管能力

业界尤为关注的是国家金融监督管理总局的组建。

根据《方案》，将在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局（下称“金监总局”）。统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。

“‘一局，打破机构监管的原则，聚焦金融一体化协调监管能力。”清华大学五道口金融学院副院长、金融学讲席教授田轩说，国家金融监督管理总局成立后，除证券业之外的金融业监管职责将全部集中至国家金融监督管理总局，将弥补原银保监会、证监会属于国务院直属事业单位、执法能力不足且职能交叉导致的监管短板。这样的安排，能够有效避免以往多级别、多部门之间多重监管、监管真空甚至是监管套利的问题，对加强金融工作的统筹协调和统一监管具有重要意义。

“此次金融监管体制改革，是顺应国际形势，也是总结过去多年我国在金融监管方面的实践经验，优化监管流程和结构，实现对业务、行为和微观主体的穿透式监管，进而提高监管效率。”徐洪才向《中国经济周刊》记者分析指出。

“这也从侧面反映，这次改革对金融监管工作提出了更高要求。”李愿直言，以近期出现的个别村镇银行风险事件为例，“我们有时候跟相关监管部门的同事开玩笑，你们那么高的收入，那么庞大的监管体系，为什么小规模的村镇银行都监管不明白。”

在他看来，村镇银行是特殊的历史阶段发展的产物，由于发起设立的门槛和准入要求都不高，村镇银行股东大部分是社会资本，“出资人五花八门，怎么才能穿透到最底层去？”

根据方案，为加强金融消费者合法权益保护，统一规范金融产品和服务行为。央行对于金控公司和金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，以及证监会的投资者保护职责也将划入金监总局。

随着经济发展和人均收入水平的不断提高，越来越多的民众开始投资理财，民众多元化的投资需求也强烈。金融消费者、证券投资者权益保护在维护金融秩序中的重要性日益凸显。

人民银行武汉分行行长林建华指出，随着金融市场创新发展，各领域间金融产品和服务界限日益模糊，仅靠分业监管会面临监管重叠与监管真空并存、监管标准不够统一、监管手段不够丰富、监管合力有待提升等现实困难。

3月13日，银保监会召开会议强调，优化和调整金融监管领域的机构职责，对于加强和完善现代金融监管，解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题，具有十分重要的意义。银保监会将细化政策措施，强化责任担当，精心推进实施，有组织、有步骤地将机构改革任务稳步高效落实到位。

地方金融局何去何从？

深化地方金融监管体制改革，也是本次改革方案中备受关注的焦点。

田轩认为，过往体制下，由于中央难以对游离于银证保体系之外的地方金融进行直接管理，在片面求发展理念牵引下，部分区域地方政府干预金融、非法集资、债务链条断裂等金融乱象及风险事件时有发生，导致区域性风险隐患突出。总结起来，过往地方金融监管存在几个主要问题：监管标准不统一；监管职能分散，未实现统一归口管理；监管力量能力不足。

《方案》明确，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

地方金融办也是历史发展的产物。

2002年前后，地方金融办开始崭露头角。当年，上海率先成立金融服务办公室，成为全国首个省级金融办。起初，金融办被定义为议事协调机构，上海金融办在当时并不在政府序列，也不具有行政审批权，主要任务是联系并配合“一行三会”和全国性金融机构在上海的工作。随后，地方金融办相继成立，并逐渐在职权、编制、机构设置上走向独立。

《中国经济周刊》曾报道，至2012年1月第四次全国金融会议召开前夕，我国已有31个省级政府成立了金融办，在222个地级以上城市成立了金融办，很多县级政府也成立了相应机构。

2017年前后，不少省份将省级金融办升级为金融局。与此同时，随着部分省份以地方立法的形式制定地方金融监督管理条例，地方金融监督管理局从“内设事业单位”发展成为“审批、执法部门”。

“改革地方金融办何去何从？坦率地说，业内对此也充满了猜测。”前述地方金融监管人士李愿向《中国经济周刊》记者直言，这次金融领域改革，对地方金融办的定位是“专司监管”，虽然涉及名称调整，但地方监管职责依然不变。

李愿说，业内有观点认为，本次金融监管改革是分阶段的改革。若是一步到位，应该把地方金融监管对“7+4”的机构全部并入金监总局。在他看来，这不仅仅是地方的希望，更是一种对改革逻辑的理解。

所谓“7+4”类机构，“7”指的是小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司，“4”指的是投资公司、农民专业合作社、社會众筹机构、地方各类交易所。

“虽然，‘7+4的牌照不是由部委批准的，但还是在做金融业务。很多人认为，如果改革一步到位的话，就不应该把‘7+4放在地方金融局监管，在国家金监总局地方分局成立两个处室就可以。” 李愿表示，“但是我们理解，这次改革之所以分阶段进行，主要考虑此类地方金融规模较小、数量较大、风险较大，难以一步改革到位。就需要地方金融慢慢收缩规模、风险减小，到一定阶段以后再继续推进改革。”

至于去掉“金融局”“金融办”的名称之后，地方金融监管机构将如何更名，也成了地方金融监管人士考虑的问题。

他直言：“坦率讲，大家都觉得没有太合适的名字。有人提出，是否能改为‘金协办，但既然没有服务的职能，那么叫金协办就并不符合‘专司监管的定位。”

目前，一般省级金融管理局基本规模约在50～80人之间。地市金融办则形成几类，有些独立成为地方政府的直属事业单位，有些则是发改委、财政部门的内设机构，人员并不多。一般内设三四个处室，人员规模约为15～20人之间。

改革后，人员调整不可避免。

“有些地方金融监管局有十几个处室， ‘7+4最多7个处，基本上5个处就可以保证履行监管职责的人员配备，再保留一些基本的综合部门。其他服务、发展职能砍掉以后，人员肯定得缩减。”李愿说。

有评论认为，此次部署地方金融监管体制改革，主要是因为地方金融风险过高。

“其实别看地方‘7+4类金融机构数量很多、风险很大，但它规模很小。”在李愿看来，包括地方城商行、农商行，乃至村镇银行等在内的持牌金融机构，“规模较大、数量太多、风险极大”。

“国有大型银行、股份制商业银行，风险肯定是可控的。但往往是中小规模的持牌金融机构，他们数量太多了，股权太分散，做不到穿透式监管，无法做到行业的统一监管，这是金融风险暴露的最大敞口，也是我们认为本次改革的主要原因。”李愿直言。

央行分支机构改革“加减法”

根据安排，中国人民银行将从现行的大区分行重回省分行制度。

改革方案显示，调整央行大区分行体制，按照行政区设立分支机构。撤销央行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。

同时，不再保留央行县（市）支行，相关职能上收至央行地（市）中心支行。

公开资料显示，央行大区分行体制始于1998年。当时，央行施行机构改革推行大区分行体制的模式，以减少地方政府对央行地方分支机构在制定货币政策以及银行监管方面的干预。

目前，央行机构设置情况为1个总行、9个区分行和北京、重庆两家营业管理部。根据央行公布的2020年年报，截至当年末，在全国有339个中心支行，1766个县（市）支行。形成了“总行—大区分行—中心支行—县支行”的机构布局。

央行的大区行体制一度面临争议。有消息称，在第五次全国金融工作会议后，央行体制改革的方向便已被确立，即调整人民银行大区分行体制，按照行政区设立分支机构，适当调整职能整合机构。

近年来，“推进央行分省体制改革”的提法时有出现。2016年，央行发布的《中共中国人民银行委员会关于巡视整改情况的通报》称，结合金融监管体制改革，推动恢复人民银行分支机构分省管理体制。2018年，央行工作会议提出：推进人民银行机构按省分设。

评论认为，中国以省为单位的区域经济特征明显，各省经济模式各不相同。在大分行制度下，辖区内的货币政策很难制定和有效执行，很难用统一的货币政策来促进辖区内各省的经济发展。

“在现代中央银行制度下，中央银行的核心功能是管好货币‘总闸门、提供高质量金融基础设施服务、防控系统性金融风险，管控外部溢出效应，促进形成公平合理的国际金融治理格局。”田轩称，按照今年的改革方案，人民银行作为中央银行的功能将得到进一步强化，通过剥离金融控股公司监管和金融消费者权益保护等现代中央银行非核心职责、完善分支机构改革，有助于加快构建现代中央银行制度。

田轩指出，特别是，按行政区划设立分支机构，有助于打破过去政策传导效率存在的体制机制性梗阻，使货币政策实效性得到提升，有利于增强货币政策在宏观调控执行中的精准性和针对性。

撤销“县（市）支行”的消息引来不少评论，这也意味着不少岗位将涉及调整。

公开数据显示，截至2020年底，央行系统在册工作人员总数为126715人，其中县（市）支行43594人。

“机构改革方案体现了党中央对金融工作统一领导的要求，体现了金融事权主要是中央事权的要求，也体现了责权边界明晰的要求，有利于统一监管标准、统筹监管力量、提高监管效能。”人民银行西安分行党委书记、行长魏革军表示，将认真学习领会这次机构改革的总体要求，按照央行统一部署，推动所在单位抓好落实，确保思想不乱、队伍不散、工作不断，为经济社会发展创造良好环境。

（应受访者要求，文中李愿为化名）

责编：姚坤  yaokun@ceweekly.cn

美编：孟凡婷