我国环境法法典化的必要性与路径选择

张懿林

(华东政法大学 经济法学院，上海 200000)

所谓法典化，是指遵循一定理念、原则和规则，国家立法机关对于既定范围内同类或同一法律部门的法律进行统一化、系统化和逻辑化，从而编纂形成具有体系性、逻辑性、系统性和确定性特点的法典的动态立法过程。环境法法典化，顾名思义即对环境法这一部门法进行系统化和逻辑化的编排，将现存所有的或者绝大部分的环境法律规范整合形成逻辑严密、构架严谨、体系完善的环境法法典化的过程。

1 我国环境法法典化议题的提出与进展

有关我国环境法法典化的研究集中在两个时间段。第一个时间段始于第九届全国大人环境与资源保护委员会在2003年首次提出逐步向制定统一的环境法典过渡的设想。在当时的政策背景之下，环境法学界开始了环境法法典化的研究。在2005年该委员会又召开了主题为“中国环境立法研讨会”的学术研讨会，吸引了大量环境法专家的参与，环境法法典化的问题开始受到重视，并产出了多项学术成果。但2011年之后，当时学术研究的重点聚焦于《环境保护法》的修改，环境法法典化的议题被暂时淡化，直至2014年新《环境保护法》的通过。

第二个时间段起始于2017年吕忠梅向全国大人提交环境法典的立法建议并延续至今。其中环境法法典化的“倡导派”认为，中国环境法律体系在经过近四十年的发展，其大体框架已经基本建成，各种环境主要领域已有相应的立法规制。但在这样的立法现状下，我国环境质量总体趋势仍是不断恶化的，环境问题并未得到根本遏制，各种环境纠纷仍不断产生，主要原因在于我国现行环境立法所采取的分散式立法模式。而消解该弊端的有效路径就是编纂环境法典。[1]

2020年《民法典》的通过再次引起环境法法典化的热议，也为环境法法典编纂提供了路径和模式上的经验参考。2021年全国人大常委会立法工作计划也将环境法法典等条件成熟的法典编纂工作纳入其中，这在一定程度上反映了立法机关对法典化模式的认可，也表明了针对环境法法典化已基本达成政治共识。

基于现实的政策导向，需要对我国环境法法典化的必要性进行深入探究和总结，为环境法法典化提供足够的学术理论支撑，并就环境法法典化的路径选择提出建议，以编纂一部合理的、一体化的、符合国情的环境法典，推动我国环境法律体系的建设，满足中国特色社会主义环境法治的迫切需求，完善我国环境保护治理体系。

2 我国环境法法典化的必要性阐析

我国环境法法典化的必要性可以从外在必要性和内生必要性两个层面来考量。外在必要性是指契合生态文明建设的政治需求、民众生态文明价值观念的养成等外界因素。而内生必要性是针对环境法律本身，从文本内容、体系等层面进行剖析。本文从内生必要性出发，以环境法律整体作为切入视角，对环境法法典化的必要性从复杂性、矛盾性和体系缺失性三个方面进行阐明。

2.1 当前环境法律的复杂性

耶鲁大学Peter H.Schuck教授提出“法律复杂化”的理论。该理论的核心含义在于：法律的肥大化、技术化、不统一和不确定现象，预示着法律复杂化问题的形成。而法律复杂化的主要问题在于其提高了政府的治理成本和合法性成本。在应对冗杂的公共事务时，复杂的规制体系不一定能发挥良好的作用，反倒是以简化繁的方式更能实现良治。[2]运用该理论来审视我国当前的环境法律体系，不难得出环境法律复杂性的结论。

首先，我国环境法律法规的数量众多。根据统计，环境法律在全部法律中的占比为10%，环境行政法规在全部行政法规的占比为7%。[3]以北大法宝为检索工具进行检索(检索日期为2022年9月1日)，仅以“环境”作为标题检索关键词，就搜集到我国当前现行有效的有关环境法律11部、行政法规16部、部门规章126部。此次检索结果不包含数量更多的地方法规以及标题中不包含“环境”两字但实际上也归属于环境法的法律法规。该数据可直观地反映出环境法律数量的庞杂。

其次，我国环境法律法规的调整对象上具有高度重叠性。我国各部环境单行法律保护的客体均为某一特定的环境要素。而就环境整体性而言，仅凭单一要素进行划分保护难免有漏洞。就“地下水”这一环境要素而言，它在学理分类上既属于水资源又属于矿产资源。《矿产资源法》中对其管理有规定，而《水法》也涵盖了地下水的相关规定。其中《水法》中涉及的主管部门是水行政主管部门等，而《矿产资源法》涉及的主管部门是地质矿产主管部门。两种法律调整要素上的重叠，会催生不同主管部门之间的管理矛盾，甚至引发利益输送和利益冲突等问题。

最后，我国环境法律法规的条款内容设置上具有高度重合性。调整对象的重叠性导致法律条文的高度重合性。就排污许可、排放标准等管理事项的设定，《环境保护法》与各种污染防治法的条文重复率均超过30%。[4]

当前，环境法律体系的复杂性产生了一系列不良影响：

一是制度管理成本增加。调整对象上的高度重叠，会导致各行政部门之间的管辖权产生竞合，催生出冗沉的组织架构、高额的部门运行成本以及环境治理成本。对于行政相对人来说，也会导致其获得行政许可的成本增加。对于同一要素事项，行政相对人可能要获得两个以上部门的许可或批准，缴纳更多的费用。

二是部门之间的利益争夺和责任推诿的现象加剧。当前环境法律体系的复杂性，会催生各部门之间利益操控和利益寻租的问题。受到经济利益因素的裹挟，有些部门之间甚至会产生事项推诿和选择性执行的现象，从而进一步降低部门环境保护工作的运行效率。

三是环境法律的利用效率和整体效力降低。庞杂的法律文本高重复率的法律条文，使得高频适用的法律条文集中于几部重点法律和新出台、新修改的法律，其他大部分法律因难以适用而最终被束之高阁。一方面削弱了环境法律的整体效力，另一方面也是对人力、物力等社会资源投入的浪费。

2.2 当前环境法律的矛盾性

当前环境法律的矛盾性体现在对单一环境要素不同的法律法规和不同的执法部门间会出现不同的规定。以供水企业供应的饮用水违反国家标准的法律责任为例，针对该同一事项，不同层级的法律规范都有涵盖；处罚主体包括住建部门、水利部门和卫生部门等多个行政主体，罚款数额在二十元至二十万元之间上下浮动。[5]10环境法律的矛盾性由此可见一斑，其负面影响也尤为严重。

首先，环境法律的矛盾性提高了法律适用的难度。虽然法律适用上可以遵循“上位法优于下位法，新法优于旧法，特别法优于一般法”的规则，但在一些地方性法规和政府规章的优用上，还需要知晓背后的制定主体，进而得出适用结论。这对基层实务工作人员的法律素质上提出了较高的要求，很大程度上增加了法律准确适用的难度。

其次，环境法律体系的矛盾性降低了法律的稳定性和安定性。稳定性对于法律体系至关重要，而稳定性来源于法律体系的统一逻辑。在统一的逻辑指导下，法律的演绎、归纳才会合理顺畅，才能稳定民心。逻辑一旦出现矛盾，整个法律体系就存在漏洞，稳定性也将荡然无存。不仅如此，法律体系的稳定性决定了法的安定性。法的安定性要求法律不能轻易变更，法律规范的内容和违法后果应当是公民可以理解和预测的。而一旦法律文本之间出现矛盾时，就会破坏法的稳定性和安定性。这时，解决矛盾的最快路径就是修改法律或另立新法，而采取这两种措施意味着法律的可预测性受到冲击，维护安定性的手段反而推动了稳定性的消散。[5]11

环境法律适用难度的增加、稳定性和安定性的降低，反映在各种复杂的环境司法实践中是同案不同判的局面，这最终会动摇公民对于环境法律的信念，阻碍法治社会的构建和发展，不利于生态文明理念的宣传与贯彻。

2.3 当前环境法律体系的缺失性

从环境法律体系来看，全世界的现行模式有三种：一种是“基本法+单行法”的模式，即制定一部统摄整个环境法领域的基本法，就基本概念、基本原则、基本理念、调整范围、调整目标、调整手段等共通性的内容进行规定。而基本法之外的环境单行法，是各种特定环境要素的具体化和细致化规定。各环境单行法应在环境基本法的统筹和指导下进行制定。[6]第二种是法典化模式，即舍弃环境单行法或者仅保留少量环境单行法，而将所有的或绝大部分环境法规范予以梳理整合，编纂成一部架构完整、逻辑严密、体系完备的法典。最后一种则是前两种模式的逐步融合，在实践中寻求两种模式优势互补。

我国当前的环境法律体系在学理上可以归纳为“基本法+单行法”的形式，即将《环境保护法》定位为基本法，将《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》《节约能源法》等多个类型的法律定位成单行法。然而在立法实践中，《环境保护法》与其他单行法都由全国人大常委会审议通过，效力处于同一位阶，严格意义上并不能算作“基本法+单行法”的模式。因此我国并没有实际按照“基本化+单行法”的模式对环境法律进行体系化构建。

除了整体环境法律的体系缺失性，单行法的立法也存在相同的问题。从单一环境要素立法居多，缺乏体系性。例如现实中，污染往往是多要素的集合作用，水污染引发大气污染，大气污染传导至土壤污染，土壤污染加重水污染。这样的污染链条单由一部法律来规制，不利于环境争议的解决和环境问题的治理。在环境法律中缺乏结构性、体系性的思路和统一的、根本性原则性的规范以及精神指引，容易催生出规则逸出以及立法、执法脱离基本法约束等弊端。

3 我国环境法法典化的路径选择

回应我国环境法法典化的必要性，我国环境法法典化在路径选择上应从编纂方式、基本理念和逻辑主线以及体例构造等方面进行综合考量。

3.1 编纂方式

目前，学界根据法典化的目标和实现形式将法典化的编纂方式分为实质、形式与适度三种。实质法典化是指根据一定的内在逻辑，运用科学的方法对现有法律规范进行甄别、筛选、审查与整合，编纂出一个理想的完美法典，对现在存在或将来可能出现的各种情况预先作出全面的规定和安排，在法典之外，无需特别单行法律加以补充。[7]40形式法典化是指将既有法律规范进行简单排列、分类集中到一部法典之中，其目的是对现行来源分散、数量众多的法律法规进行整合与汇编，在此过程中并不寻求一个全新的整体文本的建构和规则内容的实质性改变。[7]41而适度法典化是指对当前已有的法律进行一定程度的法典化，选择最为本质和精要的部分进行整合，为法律体系制定和设置基础性的框架和内容，同时保留一些单行法，以保证法典的适应性和灵活性。

鉴于环境法构成上的复杂性——不仅包括传统意义上的各种法律规范，还包括环境技术标准等技术性规范，将各种法律规范和技术规范集合成一部单一法典是一项巨大工程。此外，环境要素和现实中的环境问题十分复杂，这就使得环境法律规范会随着科技、社会乃至理念的变化而不断修正、更新和发展。因而，针对某些特殊环境事务，特定的单行法律法规也会被不断创设出来。为避免环境法典的僵化，适度法典化成为环境法学学界的主流观点。在保持包容与张力的前提下，使环境法典保持开放性，保留各项单行法，在面对各种变幻莫测的环境问题时，以利于单项法律规范对环境法典进行针对性的补充和完善。

3.2 基本理念和逻辑主线

3.2.1 可持续发展

环境法典作为环境保护和治理的根本法律，其本质任务是以体系化的环境法律法规强化生态环境的统筹保护、协同治理和争议解决,促进生态文明建设，满足人民群众日益增长的对健康、美好环境的需求，加快美丽新中国的建设进程。从此层面出发，设定合适的基本理念和逻辑主线，有利于构建完备、健全的环境法律体系，有利于环境法内部逻辑性的统一。因此基本理念和逻辑主线的选择是环境法典编纂的基础课题。

基本理念决定着环境法典的内容取舍，是“适度法典化”的内在价值标准; 逻辑主线决定着环境法典的基本结构，是“适度法典化”的外在形式。[8]

作为新时代发展观，可持续发展是对只注重经济发展的传统发展观的扬弃，也是各个国家、国际组织所认同的新理念，在多个国家的环境法典和国际公约中均有体现，我国多部环境立法中也将可持续发展纳入其中。作为生态环境保护的立法考量、核心思想和法治基础，可持续发展是中国环境法典基本理念和逻辑主线的不二选择。

可持续发展理念的产生源于对生态环境问题的反思。20世纪50年代以来，生产力的变革和消费方式的发展推动了一些发达国家的经济增长和城市化、现代化的进程，可伴随而来的是严重的环境污染、自然资源的浪费和匮乏以及各种公害疾病的爆发。与此同时，一些落后的发展中国家盲目执着于开发自然资源、能源并出口到其他国家，承接了发达国家的污染转移。这就使得环境问题演变成了全球性的通病。1983年12月，联合国成立了“世界环境与发展委员会”。该组织成立的初衷就是对当时全球大部分国家都面临的环境问题进行研究，并制定相应的治理和应对方针战略。1987 年，该委员会发表了题为《我们共同的未来》的报告，从人口、资源、能源、粮食、工业等层面出发，分析当前人类发展所面临的共同挑战，并提出了现实的解决战略。

该报告提出了三个鲜明的观点：环境危机、能源危机和发展危机不可分割；地球资源和能源远不能满足人类发展的需要；人类必须为当代人和后代人的利益改变发展模式。围绕以上观点，报告提出了“可持续发展”的概念，那就是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。[9]

可持续发展是当代社会的发展共识，主张可持续经济、可持续生态和可持续社会的协调统一。经济可持续发展是指经济增长模式由粗放型向集约型转变，改变传统高能耗、高排放、高污染的生产消费格局。倡导经济发展与环境保护、资源节约并重，并将环境资源的保护利用作为新的经济增长点，逐步优化经济结构。生态可持续发展注重生态系统的平衡、环境保护和污染治理、自然资源合理的开发利用以及生物多样性的保护，承认环境对于人类生存的巨大价值，倡导人和自然和谐共处。社会可持续发展是指以人为中心，强调人类健康水平和生活质量的提高，满足人类生存、享受和康乐需求，促进物质文明建设与精神文明建设协调发展，最终创造一个保障人类全面发展的社会环境。

可持续发展中，生态可持续为基础，强调生态环境作为人类赖以生存的物质条件的重要性；经济可持续为条件，强调代际间经济协调发展的重要性；社会可持续为最终目的，强调人类社会自身发展的需求性。三者组成了系统性的可持续发展理念。简而言之，可持续发展可以概括为要求人类在经济发展中关照生态环境的和谐与保护，最终创造一个适宜人类全面发展的社会。

可持续发展起源于环境保护，但在后续的理论研究和实践中，突破了单纯的环境保护的视角，演化为对于整个社会经济发展的全面考虑。作为指导人类走向新时代的发展理论，其战略性意义不言而喻。

3.2.2 可持续发展在中国的适用

可持续发展在联合国和有关国际组织的推广以及各国家的实践中，已经发展出相当丰厚的理论。该理念的创设为人类环境保护与经济发展的结合提供了新的思路。随着研究的深入，很多理论演化成具体的行动建议。这一方面实现了认识论的飞跃，另一方面也提供了方法论的指引，对于各国政府和人民进行政策、司法选择产生了积极的引导作用。

中国环境法典以国际通行的可持续发展作为基本理念和逻辑主线，一方面可以吸取国外环境法典编纂的经验，为环境法典的编纂积累提供借鉴；另一方面，中国环境法典的编纂是中国生态文明建设的成果之一，可以为其他国家提供可借鉴、可模仿的范式与立法经验。通过环境法典的编纂扩大与其他国家的环境交流与合作，在国际舞台上更好展现中国立场，加强国际性环境事务的话语权，引导全球性的生态文明建设，从而为世界环境法治作出贡献。

可持续发展既是我国生态文明建设的理念，又是实现美丽中国战略和中华民族永续发展的理论基础，在与全球性生态文明建设接轨的同时，能为人类命运共同体的构建提供中国方案。由此可见，将可持续发展作为我国环境法典的基本理念和逻辑主线是适当的。

3.3 体例构造

严密和恰当的体例构造决定着环境法典效益的发挥。因此，环境法典化应选择科学的方法，对法典的内容进行适当的结构设计。关于环境法典的体例构造，我国环境法学界较为统一的观点是采取“总则—分则”的形式，但在总则和分则具体内容的设置上有所差异。在考察多种学说和观点的基础上，笔者对我国环境法典体例的进一步细化提出以下构想。

环境法典的总则一般位于环境法典之首，对整部环境法典具有全局性的意义。在环境法典总则设置上，应当综合考量社会发展、时代变化、政策方向以及民众需求，总结环境法律体系中具有共通性的内容，涵盖环境法典的基本概念、基本原则、基本理念、调整范围、调整目标、基本制度、管理权限、治理事宜等方面，确保总则的内容能够贯穿环境法律体系，发挥统领全局的作用，能够对分则进行抽象统摄。良好的总则设置，一方面是对环境法典的整合和贯通，使得整个环境法典的运行具有统一的指导；另一方面，总则是对各分编共通内容的抽象、概括和集中，可以减少环境法典的篇幅和条文，增强环境法律体系间的逻辑性，提高环境法典的适用效率。

就现有的环境法律而言，总则应当包含宪法中与环境保护相关的内容、环境基本法(《环境保护法》)和环境综合法(《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等)的内容。

分则是衔接在总则之后与之对应的部分。分则规定不同环境要素背景下，不同法律主体间的权利义务关系，是环境法典中所占篇幅最多的主体部分，也是环境执政、环境司法等最为直接、根本的法律依据来源。从内容上看，分则是对总则内容的具体化、特定化和条文化。其规定了在不同情况下，涉及特定环境要素时的行为模式和法律后果。从结构上看，良好的分则编纂，使得环境法典内部具有科学的分类、清晰的分界与独特的功能。分则各编既相互独立又联系紧密，与总则一道保证了环境法典的体系性和逻辑性。

在分则编的设定上，应继续贯彻可持续发展的理念，遵循保障国民身体健康、维护生态环境平衡、促进低碳发展的位阶顺序，体现环境的生态系统和自然资源属性。分则在综合考量可持续经济、环境与社会三大因素的同时，构建环境法典特有的责任体系，根据“风险预防—过程控制—损害救济”的规制逻辑，建立必要的衔接程序和规则以达到民事、行政与刑事责任的良好对接。

为此，可以将分则划分为污染防控治理编、生态保护编、自然资源编、自然灾害防治编、能源和节能减排编、环境程序编和附则编。

污染防控治理编的重点在于不同环境要素污染的预防、控制、治理和追责。就目前的情况看，可以将《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大气污染防治法》等纳入其中。生态保护编旨在保护生态系统平衡，维护生态利益。当前的《水土保持法》《海岛保护法》《野生动物保护法》等法律可以囊括在内。自然资源编涵盖的是自然资源开发、利用、保护和管理过程中所遵循的各种法律法规，《水法》《矿产资源法》《森林法》等属于该编的内容。自然灾害防治编致力于预防灾害、减轻灾害、灾后治理以及维护公民生命和财产安全。《防洪法》《防震减灾法》《气象法》等可以列入该编。能源和节能减排编是对于能源的开发、利用和保护进行规制，提高能源利用效率，推动绿色低碳发展，促进经济社会全面协调可持续发展。当前的《节约能源法》《电力法》《可再生能源法》等属于该编范畴之下。

环境程序编是对环境争议、纠纷处理和当事人救济的程序性规定，包括生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼等内容。对各种新型环境诉讼、司法救济程序等进行整合，形成环境法典实体化与程序法的合一。

附则编主要是对环境法典总则和分则中辅助性、技术性和适用性规定的整理、集中和补充。具体而言，可含环境法典中有关概念的释明、配套的法律解释适用、实施细则、变通规定、生效时间等。

通过上述体例构造的设想，保证环境法典结构上的体系性、布局上的科学性、内容上的完整性、逻辑上的严密性以及适用上的便捷性。

4 结语

我国传统模式的环境法构造已越发难以适应新时代生态文明建设的需求。为开创新时代生态文明建设的新局面，解决当前环境法律体系复杂性、矛盾性和结构缺失性的问题，应选择合适的路径，稳健地推进我国环境法法典化的进程。就编纂方式上，灵活、开放而又平衡的适度法典化相较于实质法典化和形式法典化更符合我国的现实国情，是环境法法典化的切实之法。就基本理念和逻辑主线而言，可持续发展作为国际公认的发展观念，多维度的认知解读和丰富的理论积淀有利于我国环境法典的体系构建和逻辑厘清。在体例框架上，应依托“总则—分则”的范式，就总则的共通性和指导性、总则与分则间的关联性和衔接性、分则间的特殊性，按照各自的重点进行构造。结合上述路径选择，使我国环境法法典化的进程更为顺畅、环境法典的体系更为健全、内容更为完整、逻辑更为严密、适用更为便捷，从而为我国的生态文明建设提供坚实的法律支撑。