数据赋能江西部门预算执行情况全覆盖审计初探

■李瑾瑾

大数据应用已全面融入各项审计任务，审计进入大数据时代。大数据审计模式要求审计工作必须围绕审计目标重点，综合运用大数据和其它各种审计方法，科学安排审计程序，高水平高质量高效益开展审计工作；建设维护大数据平台，培养审计人员，规范审计业务，全面系统深入推进大数据审计。江西省审计厅财政审计处坚持“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的大数据审计模式，依托江西省数字审计监督平台，强化大数据审计思维，探索信息化审计方法，积极开展跨部门、跨系统、跨业务的数据挖掘与相关性分析，不断提高趋势研判、线索识别、宏观分析的能力。在“同级审”项目中，积极运用大数据总体分析，根据筛选出的疑点，确定重点审计部门和重要审计事项，为实现省级一级预算单位审计全覆盖提供有力保障。

一、部门预算执行全覆盖审计的发力点

我们通过收集分析近些年省级部门预算审计报告和全省公开的预算执行报告，梳理出预算编制、预算执行、专项资金使用和绩效管理等方面问题作为部门预算执行全覆盖大数据分析的重点。从各个单位在这几个方面的共性问题着手，力求用数据分析的方式查找问题疑点。

1.预算编制方面。预算编制和公开不规范，决算编制不准确：一是预算内容不完整，预算单位少编报上年结余和项目收支预算。二是预算公开不及时，未按照部门预算批复后二十天内的时限公开。单位预算公开数与实际下达数不符，预算未按经济分类科目进行公开并明细到款，未对增减变化的原因进行说明。三是决算编报未按实际收支结余情况如实编报决算，造成账表不符；决算报表按经济分类反映的支出未严格按照账面数填列。

2.预算执行方面。在预算执行过程中存在不到位：一是基本支出挤占项目支出。在项目支出中列支招待费、办公费和差旅费等日常经费支出；会计核算不规范，专项资金与单位日常公用经费之间、不同专项资金之间混淆核算，致使会计信息反映不明晰，日常公用经费的超支占用专项资金的结余或不同性质的项目资金相互挤占。二是虚列专项资金支出。由于项目资金拨付延时或当年未使用完但财政又要求必须在年末办理决算等原因，预算单位虚列专项资金支出挂往来，长期挂账模糊专项资金的真实用途，资金往往被挤占、挪用。三是“三公经费”、政府采购等日常公用经费存在无预算超预算支出，使用管理不规范。公务接待无公函，超规格组织迎送活动和安排陪餐。以会议费、培训费和差旅费等名义变相列支招待费，未按规定等级乘坐交通工具，未按规定标准住宿、用餐。违规配备、借用所属单位或其他单位车辆，未严格执行公务用车保险、维修、加油、租赁政府集中采购和定点保险、维修、加油的规定。

3.专项资金使用方面。项目资金未及时拨付使用，执行效率不高：一是预算单位预算编制不科学、不细化、不具体，部分项目支出编制未真实反映实际需求，资金到位后，没有对应的项目去实施，或项目测算不准确，形成大量结存资金，导致执行率低，财政资金闲置浪费。二是由于主管部门履职不到位、监管不严，许多项目进展缓慢，有的项目甚至尚未启动。如由于前期准备不足，招投标较晚，项目规划设计不合理，勘测设计方案反复修改等原因耗费大量时间，造成从资金下达到首笔支付用时过长。三是预算执行中未及时跟踪监控项目的执行情况，没有严格按照项目进度均衡控制和支付资金。

4.绩效管理方面。项目支出绩效管理不规范：一是项目设立未经过前期论证或论证不充分，仅以领导批示、会议纪要、部门文件等形式代替论证。没有可行性报告，未对其必要性、可行性、合理性以及项目概预算等进行评审，未按规定纳入项目库管理、编报年度绩效目标。二是未制定资金分配管理办法，未严格按照管理办法规定分配资金。三是未开展绩效监控和绩效评价，评价结果未按要求公开，并作为下年度专项资金分配的重要依据。

二、部门预算执行全覆盖审计的方法经验

江西省审计厅通过对所有省级一级预算单位的预算、决算草案和财务核算电子数据进行审计分析的方式实现了审计全覆盖，重点针对“预算执行进度偏低”“未及时清理往来款项”“行政支出压减不够到位”等屡审屡犯的问题，并组织相关处室对疑点问题线索进行了核查。近几年部门实现预算全覆盖的成功，有以下经验。

1.选择高价值事项作为全覆盖审计关注的重点。将项目资金执行率低、挤占挪用和“三公经费”等作为审计重点，具有两点优势。一是核查结果属于省里关注的重点事项，尤其是专项债发行使用效益问题，相关成果具有重要参考价值；二是挤占挪用专项资金是违反财经纪律的行为，对于严肃部门预算单位预算编制具有重要作用。

2.用大数据审计方法锁定问题线索。近几年我们通过部门预算执行现场审计联动核查数据分析问题有成熟的方法经验。财政审计处与现场审计处室合作，形成联动机制，通过“分析——核查——再分析”机制使得下发的疑点数据更精准，核查思路更明确。

3.科学安排审计程序。由于大部分审计人员没有电子数据审计工作经验，缺乏非现场线索核查经验。财政审计处研究采用“集中分析、分散核实”的工作模式，便于对数据分析与线索核查工作开展指导。部门预算全覆盖审计工作划分为四个阶段：采集数据、集中分析、分散核实、集中报告。为了避免各阶段工作脱节、推诿、不负责任，财政审计处要求各业务处“谁取的数据，谁负责，谁核实，谁享受成果”。同时要求分析人员与现场审计组联动核查，确保分析阶段所掌握信息完整传递给非现场组，并能够根据现场核查情况继续深入分析。

财政审计工作领导小组在项目开始前结合年度数据采集计划通知各业务处采集对口预算单位的预算、决算草案和财务核算电子数据。按照时间节点各业务处按照方案完成数据采集，向厅技术保障中心报送数据。技术保障中心按照标准化要求解析数据并搭建分析平台。财政审计处联合技术保障中心组成部门预算全覆盖数据分析组开展数据分析。各现场审计组进点后，数据分析组对初步分析的疑点进行核查联动，确保疑点数据更加精准。切分疑点数据，组织业务处室分散核查。

4.通过业务建模控制工作质量和效率。财政审计工作领导小组制定了《数据采集方案简报》指导审计人员分头采集数据。采集方案中明确审计项目需要采集的所有数据、数据的来源单位、内容要素、采集方法与程序脚本、时间范围、工作进度等要求，并给出技术指导联系人方式提供非现场电话咨询指导。制定《数据分析思路简报》，指导审计人员分析数据锁定疑点问题线索。简报明确审计内容、方法、时间进度要求，给出数据分析的思路、步骤和SQL 脚本。制定《疑点核查方法简报》，指导各业务处室按照法规文件要求做好取证。简报明确疑点核查的工作思路、方法、流程，应获取的证据资料和注意事项等。财政审计工作领导小组指导各业务处室下达整改函或审计决定，由财政审计处会审统一定性，然后按流程完成报告。

5.确保审计人员工作胜任能力。财政审计工作领导小组要求各业务处室联络人具备三个条件：有部门预算审计工作经验，有一定的数据分析能力，能全程参与电子数据核查取证工作。由于部门预算全覆盖审计要求既懂财政业务、又能分析数据，财政审计工作领导小组近几年每年对参与审计的人员组织培训，讲解典型案例、数据特征、分析思路方法，讲解非现场核查方法和工作要点。

6.搭建财政数据审计监督平台。部门预算全覆盖审计通过几年的努力，逐渐形成专用数据平台环境。从开始之前没有现成的分析环境，数据需要临时从被审计单位和外部单位采集获得，软硬件环境需要临时搭建。还有一些业务处室所提交数据质量不高，使用过程中发现不能满足需要，不得不重复提取采集。在厅领导的关心下，各业务处全力配合，财政审计处和技术保障中心逐步完善了财政审计专用数据平台建设。

三、部门预算执行全覆盖审计的成效和特色

1.财政审计更有宽度。利用大数据审计方法实现部门预算执行全覆盖，不断拓展财政审计监督“宽度”。我们每年最大量的现场审计也就是20 个省级部门，六年左右才能实现一次全覆盖。而我们通过部门预算执行全覆盖审计，每年都能实现对所有省级部门的覆盖，近两年我们通过对财政大平台的指标管理模块、支付管理模块和政府采购模块等分析比对，将审计对象由原来的100 余家一级预算单位全覆盖扩大到700 余家省级二级、三级预算单位全覆盖，将审计内容重点由预算执行进度扩展到预算编制、政府采购、单位履职等方面。

2.财政审计更有深度。近几年，财政审计坚持以供给侧结构性改革为主线，深入贯彻新发展理念，落实高质量发展要求，围绕“积极的财政政策要更加积极有为”，加大对省级预算执行的审计力度。揭示了省级预算执行中一些单位预算执行与预算相比变动较大、预算执行不够严肃，有的部门支出执行率低、年末结转资金较多、资金使用效率有待提高，全面实施预算绩效管理有待加强等问题，并且通过审计整改机制督促相关单位抓好相关问题的整改，推动预算编制、执行更科学、更合理。

3.财政审计更有力度。通过省级部门预算执行全覆盖审计中发现，大量财政资金“趴”在账上，未发挥效益等问题，并向省委省政府主要领导呈报了《大量财政资金未发挥效益亟需加强管理》审计专报，提出了强化预算约束、实行零基预算等三条审计建议。为不让财政资金趴在账上“睡大觉”，省财政厅采纳审计厅建议，从2020 年开始，在省直行政机关全面实行零基预算，以此完善财政资金预算绩效管理机制，做到花钱必问效、无效必问责。针对财政存量资金审计中发现的资金存放不规范等问题，省财政厅出台《关于进一步加强财政专户管理的通知》等规章制度，促进了财政管理进一步规范。