减税降费政策落实跟踪审计研究

郗慧妍 首都经济贸易大学会计学院

引言

近年来，国家出台了各种重大政策措施、规划、项目和任务，积极在经济发展、改革开放、社会运行、民生福祉、乡村振兴和生态文明等领域加大资金投入力度。为了保证投入资金的使用效果以及各类项目和措施的实施效果，审计署带领各地方审计机关调整工作思路和方法，开展了重大政策落实跟踪审计，审查重大政策的落实情况、相关项目的运行和管理情况以及投入资金的利用情况。重大政策落实跟踪审计可以全方面发现政策贯彻落实过程中出现的问题，督促相关人员进行整改并给出合理有效的解决办法，让各项政策真正落到实处，惠及社会发展和人民生活。我国的重大政策落实跟踪审计涵盖领域广泛，其中减税降费政策落实跟踪审计重点审查各地方和各企事业单位实施减税降费、减轻企业税收负担以及规范涉企乱收费的政策落实情况。减税降费政策落实审计工作虽划入政策落实跟踪审计体系较晚，但自从2018年后一直是重大政策落实跟踪审计的重点关注内容，对于减轻企业负担、推动企业发展和促进我国经济转型升级有重要意义。

由于减税降费政策落实跟踪审计开展时间尚短，与此相关的研究文献并不多，本文通过回顾近几年审计署开展的减税降费政策落实跟踪审计工作报告结果，梳理当前减税降费政策落实跟踪审计的开展现状和面临的困难，并对此提出改进策略，为后续提高政策落实效果和优化跟踪审计工作提供可行性建议。

一、减税降费政策落实跟踪审计落实和开展现状

自重大政策落实跟踪审计工作开展以来，审计署官方网站会公布每季度重大政策落实跟踪审计的结果，同时举行发布会向大众报告近期重大政策落实跟踪审计工作。关于减税降费政策落实跟踪审计，审计署自2018年第三季度开始披露相关的问题，因此本文选取重大政策落实跟踪审计结果公告中涉及减税降费政策落实跟踪审计的内容，分析减税降费政策跟踪审计工作的开展情况。

从审计署公布的审计结果公告来看，三年来共有十次重大政策落实跟踪审计活动涉及了减税降费政策审计项目，并发现了如下几类问题：第一，违规收费。这一问题在审计结果公告中出现次数最高，涵盖的内容也最多，在2018-2021年间一直持续存在各种违规收费的项目，主要涉及商会和协会违规收费、中介服务违规收费、行政事业性违规收费以及向企业转嫁不应由其承担的费用等。第二，违规收取或未及时清退保证金。这是涉及金额最高的问题，在2018年第三季度至2019年第二季度涉及费用金额分别为23.07亿元、48.51亿元、9.07亿元和46.85亿元，不过这一问题在2019年下半年和2020年以后没有再出现。第三，减税减费优惠政策落实不到位，部分企业未享受到相关优惠。这一问题在2021年后的审计结果中出现较为频繁，尤其是受到2020年以来新冠肺炎疫情的影响，中小企业生产经营面临诸多困难，国家迅速出台多项减税降费政策帮助其渡过难关，相关问题也在这一时期逐渐显现。总的来看，我国减税降费政策推进过程中存在不少问题，涉及金额较高，且相关问题经常重复出现，各地政府对于落实减税降费政策工作重视程度不足，宣传工作不到位。

二、减税降费政策落实跟踪审计工作存在的困难和问题

（一）审计规范标准不完全

减税降费政策落实跟踪审计工作开展时间尚短，所以目前对于政策落实跟踪审计规范和标准的建立还不完全。审计规范和标准的确立对于减税降费政策落实跟踪审计项目重难点的划定、下一阶段工作重心的确定以及审计内容的拓展有重要影响。如果没有明确的审计规范，审计人员在开展有关的审计工作时，对于一些审查出的疑点和问题就不能以确定的依据进行分析，从而无法将问题定性或者不能以客观的方式进行判断，这样带来的后果一是审计进度缓慢，二是最后得出的审计结论带有很大的主观性，增加了审计风险。

（二）审计信息和数据收集和分析困难

与以前的政策落实跟踪审计工作不同，减税降费政策落实涉及业务量大，数据多样且繁杂，与税费相关的数据从搜集整理、分类处理、分析评价到核查问题、下发结果、再次核查是一个漫长而复杂的过程。然而，现实中大多数审计人员仍在采用传统的审计技术方法，依靠人工完成数据信息收集和处理，从庞杂的凭证、账册、合同等审计资料中查找审计证据，既耗时费力，又难以保证数据分析和结果的精确度，已经不再适应当前的政策落实跟踪审计工作。

（三）审计人力资源不足

减税降费政策落实跟踪审计涉及税务部门、被审计的企事业单位以及其他相关部门，所审计的项目和内容繁多，且审计过程中涉及大量与各个单位和部门的协调和沟通工作。审计人员要检查减税降费政策的执行情况和落实效果，核实税费数据的可靠性和真实性，监督执行人员的工作，因此审计周期较长且审计任务量大，需要审计人员予以配合。此外，减税降费政策文件数量多，审计活动专业性强，对财务、税务和法律等专业知识的要求较高，如果审计人力资源数量不充足且专业水平不高，会在一定程度上加大审计难度，影响减税降费政策落实跟踪审计效率和效果。

（四）审计整改落实工作不到位

从审计署公告的结果统计可以看出，减税降费政策落实跟踪审计发现的问题较为集中，三年间类似的问题一直在重复出现，可见开展政策落实跟踪审计工作发现问题后，被审计单位的整改效果不高，其他有相同问题的单位也并没有引以为鉴。此外，审计署公告中公布的整改情况信息也显示审计问题整改落实时间和审计问题发现时间有较长的时间差，审计问题的整改落实情况没有得到及时的反馈。审计整改落实不到位可能有两方面的问题，一是各企事业单位对于减税降费政策实施重要意义的认识不到位，对于存在问题的重视程度不够；二是目前减税降费政策落实跟踪审计缺乏对整改落实的跟踪机制，对审计后整改落实的整体情况和最终效果没有完整的监督机制。

（五）审计关注内容具有局限性

当前减税降费政策落实跟踪审计工作重点关注各地减税降费具体优惠政策是否落实和各类费用收取是否符合规范等政策执行阶段的问题，但是在减税降费政策内容是否科学、相关规范和标准体系是否健全以及政策落实效果如何等方面的关注较少，没有体现重大政策落实跟踪审计工作的全面性，没能起到审计工作对减税降费政策落实全过程的监督和评价作用。

三、减税降费政策落实跟踪审计问题优化策略

（一）健全减税降费审计评价指标体系

合适的审计评价指标体系是顺利开展政策落实跟踪审计工作的前提。审计机关应结合减税降费政策特点、实践工作中发现的问题和政策具体实施情况，从总体上遵循客观公正、科学实用、直接与间接影响相结合、定量与定性指标相结合以及全面性与重点性相结合的大原则，从事实、形式、价值、流程和学习与成长五个维度入手构建减税降费政策落实跟踪审计评价体系，全面衡量被审计单位推行减税降费政策效果。具体来看，事实维度应关注审计成本、直接审计结果和审计问题整改，涵盖投入产出比、审计问题数量、问题所涉金额和问题整改率等指标；形式维度应关注审计活动对地方政府推动政策落地的促进作用，涵盖优化建议提出数量和促使政府部门出台的政策相关措施数量等指标；价值维度应关注政策实施的真实效果，涵盖民众满意度和税费减免程度等指标；流程维度应关注政策落实过程中对相关业务流程的优化，涵盖税务业务办理效率和政府网站减税降费政策信息公开率等指标；学习与成长维度应关注审计人员对专业知识和政策相关知识的掌握和运用熟练度，涵盖业务培训支出和次数以及组织学习相关政策文件和法律法规次数等指标。

（二）引入新的审计技术方法

新的审计形式必然需要新的审计技术方法与之匹配，不同类型的政策落实跟踪审计活动也需要探索应用审计方法的更多可能性。审计机关应加强审计工作信息化建设，开发新的审计技术方法，以更高效、更科学、更智能的方式运行审计工作，将审计资源集中化。为应对庞大数据信息，可以将审计机关与被审计单位连接建立政府审计大数据平台，引入各个地方审计机关、其他政府部门和企事业单位，根据具体的审计计划构建链接多个主体的组织，组织内部共享数据信息，提高审计人员获取和处理信息的效率，帮助审计人员发现高频违规问题，为减税降费政策落实跟踪审计工作提供技术便利。此外，审计机关可以依据信息化和数字化技术实时掌控审计动态，对审计全过程进行监控，及时发现并修正审计过程中出现的问题，降低审计风险。

（三）加强审计人力资源建设

减税降费政策落实跟踪审计工作具有特殊性，在人才队伍建设方面应考虑政策本身的特点和开展审计工作应具备的能力和素质，全方位提升审计人员的思想认识、工作能力和专业素质。第一，建立灵活的干部提拔和人才选用机制，以人才的工作能力作为选取的重要条件，同时符合减税降费政策落实跟踪审计工作的特性，增强审计工作的专业性。第二，定期组织专业知识培训和业务处理培训，提高审计人员的专业素质和专业能力以及获取、提炼和分析有效数据信息的能力。第三，组织审计人员学习相关政策文件，深入了解政策执行目的、政策具体内容和政策执行预期效果等内容，提高审计人员与相关政策的适配性。第四，在审计人员不充足的情况下，审计机关可以依据审计人员的专业背景、工作特长、个性特征等特性整合人力资源，建立优势互补的审计团队，通过协同合作弥补人手不足的弱势。此外，审计机关也可以引入外部专家，邀请与审计项目相关领域的学者加入审计团队，获取科学有效的审计建议。第五，审计机关应引导审计人员转变固有的审计理念，向以质量为导向的现代绩效审计理念转轨，侧重审查政策实际执行效果，除了关注微观主体和事件，更要重视宏观经济形势和政策实施背景，增强审计工作前瞻性。

（四）建立整改落实问责机制

减税降费政策落实跟踪审计应建立整改落实问责机制，将后续整改落实情况的督查工作纳入政策跟踪落实审计体系中。审计人员应与存在问题的相关企事业单位进行详细沟通，深入分析问题所在症结，找出问题所反映的制度缺陷，帮助被审计单位梳理和解决整改过程中存在的困难。在划定整改主体和分析问题节点之后，审计机关对于发现的政策落实问题应划定相应的整改标准，并要求整改主体单位定期反馈当前整改工作开展情况，督促其在划定的期限内及时完成问题整改，并对整改后的效果进行再次审查。审计机关可以与负责整改督查的部门建立沟通机制，督促有关部门加强对整改主体单位整改情况的监督，对于没有在期限内完成整改以及整改效果没有达到标准的单位提出警告或设置其他惩罚措施，提高各单位对整改工作的重视程度。

（五）拓展审计深度和维度

审计机关应加强对减税降费政策落实跟踪审计的理论研究和实践探索，结合国内减税降费政策实施环境和审计工作特点，进一步拓展相关审计工作的深度和维度。一方面，要关注政策本身的科学性。审计人员要从宏观视野入手确定审计的重点、难点和热点，关注中央政策与地方政府落实的适配度、政策本身的科学性和合理性以及政策实际落实的可能性，依据科学和合理的原则评估政策，考虑相关政策能否在地方执行、利益相关者的利益能否保障、当地群众是否满意以及是否存在当前政策未涉及和未涵盖的需求，将相关问题和存在的偏差反馈给政策的制定者以优化相关决策。另一方面，要关注政策实施效果的社会影响。政策最终的实施效果和与之产生的社会影响对于政策制定和执行有重要的参考意义，政策制定者和落实者要根据政策实施反馈不断改进政策具体内容。因此，政策落实跟踪审计的范围应囊括政策执行的结果，对政策执行的经济效果、社会效益和民众意愿等方面开展政策实施效果评估。

结语

在我国面临经济由高速发展向高质量发展转型和大力发展实体经济的大背景下，减税降费政策在减轻企业负担、保障中小企业权益和推动企业转型升级等方面有重要的作用，因此减税降费政策落实跟踪审计在近年的重大政策落实跟踪审计中也占据重要地位。当前，我国减税降费政策落实跟踪审计发展历程较短，在对政策本身的分析解读、落实效果评价和整改结果监督等方面还需要更多的理论研究和实践探索，对审计机关而言仍是一项艰巨而持续的工作。