行政过程论视角下外国留学生非法居留问题研究——以浙江省杭州市钱塘区为例

曹 勇 陆 晶

（中国人民公安大学涉外警务学院 北京 100038）

我国外国留学生管理面临着新的挑战。受国内外疫情的持续影响，外国留学生在毕业、结业、肄业、退学等情况发生后，不能或者不愿按时离境的现象时有发生。浙江省招收外国留学生的高校众多，外国留学生数量较大，加之外国留学生本身习惯于校外住宿的特性，使得外国留学生非法居留的现象时有发生。近3年，在疫情防控常态化的背景下，在浙外国留学生也出现受疫情影响不能按时离境，进而出现非法居留的现实情况更为多见。同时，非法居留衍生出的非法就业和其他违法犯罪行为的问题也日益突出，成为亟待解决的问题之一。浙江省杭州市钱塘区是杭州市高等教育院校较为集中的区域，辖区内共有14所高校，是外国留学生学习、居住生活的主要区域。因此，以该区域的外国留学生居留管理为研究对象具有一定的现实意义。

本文认为导致在浙外国留学生非法居留问题产生的原因是：传统类型化的行政法理论和实践已经不能适应当前社会管理的现实需求，外国留学生管理仍然停留在传统的局部的、单方性的、静态的以“行政行为”为核心的行政管理模式中，只关注在特定时间点上入出境、居留等具体行政行为的合法性，而没有将外国留学生管理视为整个行政过程。从行政过程论分析，外国留学生管理中存在着行政法律法规缺乏连贯性、行政主体缺乏协调性、行政行为缺乏关联性等问题。因此，本文引入行政过程论的研究方法，将外国留学生非法居留问题治理视为过程性的、动态的、全面的行政管理过程，对当前存在的不足进行分析和解构，并为在浙外国留学生非法居留问题的解决提出建议。

一、在浙外国留学生非法居留的基本问题

外国留学生指的是不具有中国国籍且在中国接受教育的学生，有学历留学生和非学历留学生之分。所谓“学历留学生”是指接受不同层次教育后，获得国家认可的毕业证或学位证的留学生；所谓“非学历留学生”是指进行培训、进修等学习项目的留学生，主要包括进修生、研究学者以及预科生等。非法居留是指在中国停留或者居留的外国人，超出所持有的护照、签证、居留证等所规定的期限后，仍未办理相应的续签手续而继续在我国境内居留或停留的违法行为。外国人非法居留的现象在我国长期存在，外国留学生中非法居留的现象也屡见不鲜。

（一）在浙外国留学生居留管理的现状。外国留学生非法居留问题由来已久，早在20世纪90年代初，我国就面临着外国留学生毕业、结业、肄业、退学后滞留不归，没有在规定时间内出境的问题，有的甚至非法居留长达2年之久，其中相当一部分外国留学生从事走私贩运、倒卖外汇等非法活动。[1]1992年12月，公安部、国家教委、外交部出台了《关于妥善解决外国留学生在华非法居留问题的通知》，专门用以解决外国留学生在我国非法居留等方面的问题。由于外国留学生身份上的涉外性和敏感性，很容易引起社会舆论的巨大反应。

浙江省是接受外国留学生数量较多的省份之一，2018年浙江省高校外国留学生共计37530人，占全国外国留学生人数的7.8%左右，2019年外国留学生人数为41297人。同时浙江省也是外国留学生人数增速较快的省份之一，2018年比上一年增加了8.6%，2019年比2018年增加了10.03%。浙江省杭州市钱塘区14所高等院校都有招收外国留学生的情况出现。在实际工作中，钱塘区公安机关非常重视外国留学生的管理工作，从以下三个层面加强外国留学生的居留管理：

第一，多部门的协同治理。在日常的居留管理中，以学校为主体形成了警校联动共治的模式，加强留学生管理过程中的实质性管控措施。在留学生实习阶段的管理过程中，形成了警、校、企三方之间的信息互通和协同配合机制，落实了实习期间外国留学生管理的主体责任。2020年浙非服务中心成立后，浙江省杭州市钱塘区实现高校、企业、公安、中心四位一体管理服务有机融合。

第二，加强日常监督检查。在外国留学生居留管理过程中，杭州市钱塘区出入境管理部门会定期或不定期对外国留学生的宿舍开展检查，核实外国留学生的身份信息并对护照和签证等有效证件的有效期进行检查。如果存在护照或者签证有效期即将届满的情况，则及时告知提醒以免导致非法居留情况的产生。在日常工作中对即将毕业的外国留学生和学校新招录的留学生情况进行摸排，掌握留学生管理的主动权。

第三，开展法律宣传教育。杭州市钱塘区公安分局的出入境管理大队多次深入学校内部，在外国留学生开学季和毕业季等关键时间节点，召集外国留学生开展普法宣传和签证政策的宣讲。尤其是对非法居留、非法就业等常见的违法行为对外国留学生进行提醒和告诫。在疫情常态化防控的背景下，为了保障防疫工作的有序开展，向外国留学生开展疫情防控规定和政策等相关内容的教育与宣传。

（二）在浙外国留学生非法居留问题产生的原因。

首先，外国留学生校外住宿的习惯。外国留学生大多数会选择在学校周边租房住宿，且外国留学生住宿地址、联系方式等信息时常发生变动，使得学校、公安机关等管理部门信息掌握不准确。加之学校在留学生管理过程中疏于提醒，外国留学生也因为疏忽未办理延期手续，而过失造成了非法居留的状态。

其次，疫情常态化防控的现实影响。在疫情防控常态化的背景下，外国留学生管理又面临着诸多新的问题。受疫情影响，我国出入境口岸管控严格，境内外航班数量急剧下降，航班熔断制度的实施使得外国留学生的入境出境过程存在一定的不确定性。外国留学生很可能因为受疫情影响，不能按时出境，进而引发非法居留的现实问题。

最后，外国留学生毕业、结业、肄业、退学后非法滞留。在华留学生因退学、开除学籍、毕业等情形，未按时离境故意非法滞留。在日常管理中就存在着外国留学生毕业结业离开杭州后，以从上海等地坐飞机出境为由申请当地停留签证遭拒签后又回流我区申请停留签证，存在更改机票骗取签证、失管漏管风险。非法滞留的外国留学生也更容易产生其他的社会治安安全隐患。

二、行政过程论视角下在浙外国留学生居留管理分析

在传统的外国留学生管理的理论和实践中，主要是以“类型化”为研究方法，将单个的管理行政行为视为行政管理的核心，仅仅注重单个行政行为的法律效力，缺乏对外国留学生管理整体过程的分析。[2]2018年国家移民管理局的成立，标志着我国对于外国人的管理从传统的“静态的”出入境证件管理，向“动态的”的移民过程管理的转变。因此，在移民管理的大背景下，可以借助行政过程论对外国留学生管理制度进行分析和完善。

（一）行政过程理论及其适用性分析。行政过程论是20世纪60、70年代由日本学者远藤博野、盐野宏等所提出的行政法理论，该理论以行政过程为视角对传统的行政法理论体系进行了批判。行政过程论认为，传统的行政法以行政行为为核心，只注重行政行为的最终效果和该行为的合法性，而缺少对整个行政过程的整体性考察，没有认识到行政行为之间以及其他行为之间的关联性。这里的“行为”既包括行政行为也包括其他的行政实行行为，因此是局部的、单方性的、静态的考察。[3]传统行政法忽视了对行政过程的整体以及其他行为的考量，传统类型化的管理模式也不能适应现代行政管理的发展要求。因此，现有的行政法理论体系应当引入行政过程的相关理论进行分析，对原有的传统行政法进行完善。不同于以“行政行为”为研究对象的传统行政法理论，行政过程论认为，行政法理论应当以“现实的行政过程”为研究对象，强调从全面的、动态的角度分析现实中的行政过程，不仅注重单个行政行为，而且更加着眼于行为之间的关联系以及行政过程的整体性。[4]行政过程理论在外国留学生管理过程中的适用性主要有以下三个层面。

首先，从外国留学生管理的整个行政过程角度出发，可以摆脱“多主体”导致的行政管理过程的分散性。外国留学生的管理主体包括外交部门、教育部门、公安部门等，多部门的交叉管理必然导致协调性出现问题。因此，将外国留学生管理视为整个行政管理的过程，而不是各个主体单独实施的独立的行政行为，能够更好地解决职责交叉、管理空缺等问题。

其次，将外国留学生管理视为行政管理过程，可以加强“多环节”中多个行政行为之间的相互关联性。外国留学生管理制度涉及从签证管理、入境出境管理、在校学习生活管理以及停留居留管理等多个行政行为，这些行政行为之间并不是相互割裂，而是相互联系具有一定的牵连关系。例如，只有符合条件获得合法有效签证的外国留学生，才能顺利地通过出入境的检查检验。

最后，行政立法机关以行政过程论为依托，能够加强外国留学生管理中“多法律”之间的连贯性。涉及来华留学的相关法律法规数量较多，主要体现在法律法规内容和法律位阶的多样性。在行政法律规范细致全面的基础上，各个法律法规之间应当具有良好的衔接，从而避免行政管理过程中法律规范的不明确或者缺失，影响法律法规之间的连贯性。

（二）在浙外国留学生管理中存在的问题。当前外国留学生管理过程仍然停留在传统的局部的、单方性的、静态的以“行政行为”为核心的行政管理模式中。依据行政过程论的理论分析，外国留学生管理中仍然存在着行政法律法规缺乏连贯性、行政管理主体缺乏协调性、管理行为之间缺乏关联性等诸多问题。

1.外国留学生管理行政法律法规缺乏连贯性。当前涉及外国留学生管理的法律法规具有多样性，从内容上看涉及外国留学生签证管理、出入境管理、学习生活管理、停居留管理等多个内容；从法律位阶上看涉及法律、行政法规、部门规章以及规范性文件等多个法律位阶；从发布的部门上看涉及全国人大常委会、国务院、公安部、外交部、教育部等多个国家机关。因此，外国留学生管理相关的行政法律法规在内容、层级、发布部门之间的不同就导致了法律之间连贯性的缺失。例如2012年的《出入境管理法》第42条规定了“国务院教育主管部门会同国务院有关部门建立外国留学生勤工助学管理制度，对外国留学生勤工助学的岗位范围和时限作出规定。”然而，2017年出台的《学校招收和培养国际学生管理办法》《外国人在中国就业管理规定》以及2018年出台的教育部关于印发《外国留学生高等教育质量规范(试行)》的通知中，均未对外国留学生勤工助学的相关制度进行完善。时至今日《高等学校国际学生勤工助学管理办法》仍在制定之中，外国留学生勤工助学制度的缺失以及法律法规之间缺乏连贯性，在一定程度上导致了外国留学生非法就业现象的产生。

2.外国留学生管理行政主体之间缺乏协调性。行政管理主体之间缺乏有效的共同的外国留学生管理和沟通的平台。外国留学生管理应当是一个完整的行政管理过程，涉及的相关行政管理部门应当协调配合共同管理。以外国留学生管理信息系统为例，当前外国留学生信息管理系统主要是由招收学校或者国家教育部门所建立的，而公安机关涉及外国留学生的相关管理内容则往往是基于现有的外国人管理的数据库进行。根据《学校招收和培养国际学生管理办法》的规定，外国留学生信息管理系统建立的主体不仅仅是教育部门还包括公安、外事等行政部门，外国留学生相关管理行政部门缺乏统一协调，没有形成外国留学生管理的合力。

3.外国留学生管理行为之间缺乏关联性。外国留学生管理行为之间缺乏关联性。外国留学生管理行为既包括具体行政行为也包括行政事实行为，因此，外国留学生管理行为之间缺乏关联性的原因主要体现在两个方面：首先，是外国留学生管理具体行政行为之间缺乏关联性。其次，是外国留学生管理具体行政行为和行政事实行为等其他行为之间缺乏关联性。例如，《外国人入境出境管理条例》第26条规定了外国留学生如果出现毕业、结业、肄业、退学、死亡、失踪等情形时，学校等招收单位应当及时报告公安出入境管理部门。然而现实中却经常出现来华外国留学生因为毕业、退学等情况导致签证、居留证件已经到期但仍非法居留在我国境内的现象。这就表明学校等教育管理部门没能有效履行法律规定的通报义务，学校的学习生活管理和公安的出入境管理部门没有形成有效关联，导致外国留学生管理过程中非法居留、非法就业、管理缺失等现象的出现。

三、在浙外国留学生非法居留问题的治理路径

（一）健全相关的法律法规，完善外国留学生管理的顶层设计。

1.加强多个部门联合立法。行政立法机关在立法过程中应当加强联合立法，明确外国留学生管理行政主体的职责和权力。正所谓“无法律则无行政”，外国留学生管理的前提和基础就是立法机关所制定的相关法律法规，只有对外国留学生管理的整个行政过程的各个阶段和组成部分进行明确的规定，才能够避免在管理过程中出现的相关部门的不作为或者管理缺失的问题。外国留学生管理过程中，涉及多个行政主体包括教育部门、外交部门、公安部门等，行政立法机关应当以外国留学生管理的整个过程为基础，赋予各个行政部门明确且相互联系的职责和权力。

2.增强行政立法的连贯性。行政立法机关在立法过程中应当增强行政立法的连贯性。应当注重不同法律法规之间在内容上的衔接，防止实践中出现“无法可依”的情形。由于外国留学生管理涉及多个环节和多个行政行为，在立法过程中不能实现集中的统一立法而是将相关内容分散到不同的法律法规之中，因此立法机关不应当以具体的行政行为为核心，而应当以外国留学生管理的整个过程为核心进行立法。

（二）加强相互的协调配合，建立多部门协同参与的治理机制。

1.构建多个部门的协同管理机制。相关行政主体之间应当建立多部门的协同管理机制。外国留学生的管理涉及多个行政主体机关，行政主体之间并不是相互独立而是共同管理的关系，教育部门作为外国留学生管理的主体，应当加强同其他行政主体建立合作机制。学校等教育部门应当在外国留学生的学习和生活过程中，加强警校联动，会同外交部门、公安部门共同管理外国留学生的签证、居留、就业等内容。

2.完善外国留学生信息管理系统建立和完善外国留学生信息管理系统。911事件后，美国国土安全部会同公民和移民服务局、联邦调查局等部门建立了“外国学生与交流学者信息系统”（the student and exchange visitor program，简称SEVIS系统）。该系统串联起了美国驻外使领馆签证签发、学校的日常管理以及执法部门的执法行为等过程，对外国留学生进行了全过程的管理和监控。根据我国《学校招收和培养国际学生管理办法》第二十四条的规定，外国留学生的相关行政管理部门应当建立一个多部门共同参与共同维护的信息系统，从而更好地管理外国留学生整个行政过程中的相关事务。

（三）增强外国留学生管理过程中具体行政行为之间的关联性。完善外国留学生管理过程中具体行政行为之间的相互通报和报告制度，特别是要加强外国留学生在入境阶段和离境阶段的管理。

1.实行相互通报和报告制度。在外国留学生的入境阶段，驻外使领馆等签证办理机关应当将签证办理的相关信息及时反馈给出入境边检部门以及学校等教育部门，出入境边防检查部门在进行出入境检查后，也应当将相应的入境信息及时反馈和通报外国留学生的招收学校以及当地的公安部门。各个部门对外国留学生的签证申请信息、入境信息详细掌握和监控，进而避免出现外国留学生利用学习签证进入我国从事其他的与签证目的不相符合的行为，防止外国留学生整个管理过程中管理空白区域的出现。

2.加强入境和离境阶段管理。在外国留学生的离境阶段，当外国留学生在华学习、居留期间出现了休学、退学、开除学籍而应当离境以及由于实施违法犯罪行为被公安机关处以强制离境和遣送出境等情形时，学校等教育部门以及公安机关等其他相关的管理主体应当及时相互通报。对于上述情形，外国留学生已经失去了来华留学学习的资格和能力，其签证以及居留证尽管仍在合法期限内，出入境管理部门也应当及时地发现和注销，并在一定期限内离境。

（四）发挥行政事实行为在外国留学生管理过程中的连接作用。在行政过程论的视角下，行政过程不仅仅由多个行政行为组合而成，还包括行政事实行为等非行政行为。所谓“行政事实行为”是指行政机关在管理中作出的与相对人实体权利义务无关或只涉及相对人程序权利义务的行为。[5]尽管行政事实行为不能够产生行政法律关系设立、变更和消灭，但在行政管理过程中发挥着连接行政行为的重要作用。

1.开展留学生普法教育活动。外国留学生管理的各行政主体应当通过行政事实行为发挥行政相对人的主观能动性。通过对外国留学生进行全面详细的学校开学教育、普法教育等活动，使其认识到来华留学可能涉及的法律问题。应当注重外国留学生作为行政相对人在行政过程中的主体作用，促使外国留学生主动接受管理和服务。

2.做好信息咨询和帮助服务学校应当及时提醒外国留学生办理相关居留就业手续，提醒外国留学生及时到居住地公安部门办理登记手续；公安管理部门也应当及时地开展相关定期检查，对于存在停居留、勤工俭学政策等问题提供详细的信息咨询以及帮助等服务。

结语

随着我国外国留学生数量和规模的逐步扩大，外国留学生管理制度中存在的问题也开始逐渐凸显，处在非法居留状态的留学生已经成为影响我国社会秩序的不稳定因素。外国留学生管理缺乏过程性和连贯性，管理过程中的行政行为缺乏关联性是留学生非法居留问题的产生原因。应当以行政过程论为视角，不断提升和完善行政法律、行政主体、行政行为以及行政事实行为之间的关联性，从而弥补外国留学生管理过程中存在的漏洞。外国留学生作为国家间相互交流的桥梁和纽带，在服务大国外交和国家战略发展层面上发挥着不可替代的作用。当前外国留学生群体规模已经达到一定的水平，“数量”已经不是外国留学生招收的目的，如何提升外国留学生“质量”以及我国外国留学生管理的“质量”才是下一个阶段的关键所在。