《国务院安全生产十五条措施》解读(一)

石少华

(国务院安委会专家咨询委员会，北京 100713)

1 出台背景

在2022-03-31召开的国务院安全生产电视电话会议上，刘鹤副总理代表国务院安委会提出了《国务院关于进一步强化安全生产责任落实、坚决防范遏制重特大事故的十五条措施》，部署发动各方面力量全力抓好安全防范工作，为党的二十大胜利召开创造良好安全环境。

《国务院关于进一步强化安全生产责任落实、坚决防范遏制重特大事故的十五条措施》（以下简称《硬措施》）的出台，在全国引发了强烈反响和极大震动，大家将国家这些重大措施称之为“硬措施”。人们不禁要问：国家为何出台“硬措施”？《硬措施》为何要“硬”？“硬”在何处？以下所作的思考和解析，或许有助于《硬措施》的贯彻落实。

1.1 《硬措施》出台的基本背景

国家出台的关于各项安全生产重大决策部署，都是基于时下的安全生产形势和问题所作出的，《硬措施》的出台也不例外。当前我国安全生产的基本现状是形势总体平稳，事故总量长期持续、大幅度地下降。继2018年全国首个无特大事故年之后，2020年、2021年仍然保持了全国全年无特大事故的好势头。2021年生产安全事故的起数和死亡人数比2012年分别下降56.8 %和45.9 %，事故总量连续10年下降。

在看到我国安全生产工作取得重大成效的同时，还要看到我国正处于工业化、城镇化加速发展时期，经济社会发展的目标要求与相对落后的企业安全生产水平之间存在很大差距，长期积累而成的一些深层次矛盾和问题尚未根本解决，我国仍处在生产安全事故的易发期、高发期，事故总量基数较大，重特大事故尚未得到有效遏制，实现生产经营活动本质安全的根本目标任重道远。因此，当前我国安全生产形势依然严峻。

1.2 《硬措施》出台的直接动因

2022年“3·21”东航MU5735航空器特大飞行事故的发生，再次给安全生产工作敲响了警钟。2022-03-21东方航空公司MU5735航班(波音737-800型飞机)在执飞昆明—广州任务途中，经广西梧州藤县上空时机组突然与地面空管失联，从8 000多m的巡航高度垂直坠落，约2 min后坠毁于地面山谷，导致了机毁人亡的特大飞行事故。经核实，机上共132人(其中乘客123人、机组人员9人)全部遇难。这是继2004年“11·21”内蒙古包头东航MU5210航班特大飞行事故(机上47名乘客、6名机组人员及地面1人遇难)和2010年“8·24”黑龙江伊春河南航空公司VD8387航班特大飞行事故(机上乘客96人中44人遇难、52人受伤)之后的又一起特大空难，也是20多年来我国伤亡人数最多的特大空难，终止了全国民航无坠机事故4 000多天的安全记录。

东航坠机事故发生后，党中央、国务院高度重视，习近平总书记当即作出了一系列重要决策部署。3月21日习近平总书记要求全力组织搜救，妥善处置善后，并要求国务院委派领导同志赴广西事故现场指导工作(刘鹤、王勇同志赶赴现场指导救援)。3月24日习近平总书记专门对安全生产工作作出重要指示，指出最近一段时间，交通、建筑、煤矿等方面安全事故多发，特别是“3·21”东航MU5735航空器飞行事故造成重大人员伤亡，再次敲响了警钟。他对全国安全生产工作提出了6点要求：一是安全生产要坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全。二是从实际工作看，仍有一些地方和行业安全责任没有压紧压实，工作措施没有抓实抓到位。三是各级党委和政府要坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民至上、生命至上，统筹发展和安全，始终保持如履薄冰的高度警觉，做好安全生产各项工作，决不能麻痹大意、掉以轻心。四是对在安全生产上不负责任、玩忽职守出问题的，要严查严处、严肃追责。五是各级党政主要负责同志要亲力亲为、靠前协调，其他负责同志要认真履行各自岗位的安全职责，层层落实到基层一线，坚决反对形式主义、官僚主义。六是要在全国深入开展安全大检查，严厉打击违法违规行为，采取有力措施清除各类风险隐患，坚决遏制重特大事故，确保人民生命财产安全。3月31日习近平总书记主持召开中央政治局常委会，听取了事故应急处置情况汇报，专题研究部署下一步工作，提出要坚持统筹发展和安全，发展决不能以牺牲安全为代价；各方面一定要深刻吸取教训、举一反三，进一步健全安全生产责任制，抓好安全生产责任落实，在全国全面开展安全生产专项大检查，全面排查整治风险隐患，最大限度防范遏制各类事故的发生，保持社会大局稳定；因责任不落实、措施不到位、排查整治流于形式等导致发生事故的，不仅要追究直接责任人员的责任，对相关领导也要严肃追责问责。

3月31日，为认真贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要指示精神和党中央、国务院决策部署，国务院召开全国安全生产电视电话会议，对压紧压实安全责任，全面加强安全生产工作进行部署，国务院安委会提出了进一步强化安全生产责任落实、坚决防范遏制重特大事故的十五条措施。

会议强调：各级党委和政府要把习近平总书记重要指示精神不折不扣落实到位；要提高政治站位，把统筹发展和安全、抓好安全生产工作作为完整准确全面贯彻新发展理念、推动高质量发展的重要举措，牢牢守住项目审批安全红线，防范化工产业承接地安全风险；各级领导干部要严格履责、分兵把口，切实抓具体、抓扎实、抓出成效；各有关部门要严格落实“三个必须”要求，按照“谁主管谁牵头、谁为主谁牵头、谁靠近谁牵头”的原则及时明确职责、主动担当履责；要立即深入扎实排查重大风险隐患，列出清单、明确要求、压实责任、限期整改，严厉查处违法盗采、瞒报事故等严重违法行为，尽快扭转事故多发局面。

1.3 《硬措施》为何要硬

(1) 从“发展是硬道理”到安全发展是“硬道理”，是习近平新时代中国特色社会主义思想的关于发展理念和发展目标的重大创新和核心要义，必须一以贯之。习近平安全生产重要思想的基本内涵是坚持人民至上、生命至上、以人为本、安全第一，这是要长期坚持、做好安全生产工作的根本指导思想，也是贯穿《硬措施》的主线。因此，坚持人民至上、安全发展是不能“顶”的硬道理，发展决不能以牺牲人的生命为代价的“红线意识”是不能“碰”的安全底线。要发展必须安全，不安全不可能长久、高质量地发展。

(2) 对只要发展速度、GDP而不要安全、要钱不要命、敢于碰“硬”、我行我素的一些地方党政领导、企业家，必须以“硬”治硬。《硬措施》采取雷霆手段，明确责任，压实责任，严厉问责，必将震慑和惩治那些逆势而行的地方党政领导和不法企业家。

(3) 措施不硬就不能遏制重特大事故高发的态势。要化解安全生产领域长期存在的一些深层问题和矛盾，预防和减少生产安全事故，必须针对下列突出问题采用硬措施。

① 生命至上、安全发展理念没有牢固树立，重发展轻安全、重利润绩效轻安全的。

② 企业安全生产基础薄弱，全员安全生产责任制、安全条件、投入、机构人员、教育培训、风险化解和隐患双防联控、安全管理不到位的。

③ 地方党政同责不落实、政府安全监管体制不顺和监管执法不到位的。

④ 安全生产宣传教育、培训不深入、不扎实，企业从业人员安全素质低、公众安全意识差的。

⑤ 缺乏依法治安的法治理念，安全法律法规远未宣贯落实，安全监管执法层层衰减，非法、违法、违纪行为泛滥，事故多发的。

1.4 《硬措施》硬在何处

(1) “硬”在明确安全责任主体的安全责任。要确保安全生产，必须首先确定安全生产责任主体及其安全责任。《硬措施》明确了地方党政机关是本地方安全生产工作的决策、执法主体及其职责，明确了企业(生产经营单位)是市场主体、安全生产责任主体，抓住了地方党政主要负责人和企业主要负责人等关键少数、压实一把手责任。

(2) “硬”在高屋建瓴、多管齐下。《硬措施》针对安全生产领域存在的突出问题，以习近平安全生产重要论述为指针，依照安全生产法律法规的规定和中央有关政策文件的决策部署、举措，尤其体现了《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》和新《安全生产法》中最新、最重要的要求、规定，运用有关安全生产的政策、法律、行政等手段，旨在遏制重特大事故死灰复燃的势头，为经济社会发展营造安全和谐的氛围和条件。

(3) 《硬措施》具有很强的针对性和执行力。这些措施抓住了当前安全生产领域的要害问题，锁定了安全生产责任主体及其主要责任人，明确了具体、可操作的措施要求，作出了大规模全面开展安全生产检查执法的部署，设定了严厉的法纪责任，必将立见成效。

(4) 《硬措施》采取雷霆手段，严格检查执法。法之不严则不生威。国务院安委会根据《硬措施》，在全国范围内立即组织开展安全生产大检查，国务院和各级地方政府分别派出检查组、巡视组，一级抓一级、落实属地责任，层层细化检查计划、时序安排，分步实施、逐项落实。（待续）