食品安全智慧监管政策法规研究

高 翔

一、食品安全领域智慧监管的目的和内涵

（一）开展智慧监管的目的

随着我国市场主体数量快速增长，新型经济业态及经济模式不断涌现，特别是食品安全领域业态丰富，市场主体数量庞大、涉及面广、监管难度大，传统的监管模式已不能适应监管形势的新要求。而开展智慧监管的目的，是在传统监管理念中融入以科技为支撑的新思维和方法。坚持以数据为核心，提高数据整合和分析能力；坚持以智能为手段，把政府行政管理行为如行政许可、市场监管、执法检查等主要任务转变为借助智能手段履行多业务维度的监管实践。

（二）智慧监管的内涵定义

目前，各类文献对智慧监管的描述各不相同，暂无准确定义。本研究所指智慧监管即利用新一代信息技术，根据市场监管部门的职能定位，在政务服务、市场监管、行政执法、决策预警四个方面开展相应工作，进一步提升市场监管部门的履职能力，包括监管制度、方式和应用三个纬度的创新，如“互联网+”监管（监管执法平台、快速检测平台、移动监管等）、远程监管、风险预警、信息追溯等。

二、食品安全领域智慧监管政策法规梳理

近年来，无论国家层面还是地方层面在智慧监管体系方面，已经从传统的监管理念转为融入以科技和信息化技术支撑的新思维和方法，通过制订一系列政策法规，用制度来定义智慧监管的内容，保障包括食品安全领域在内的智慧监管的有效实施。

（一）食安信用风险制度相继出台，覆盖信用监管全过程

表1 食品安全领域部分信用管理相关政策法规

（二）“明厨亮灶”实现食品生产过程透明可视化

2018年，市场监管总局发布的相关通知明确，餐饮服务提供者采用透明、视频等方式，向社会公众展示餐饮服务相关过程；鼓励采用视频展示的入网餐饮服务提供者将视频信息上传至其加入的网络餐饮服务第三方平台；网络餐饮服务第三方平台要为视频信息上传、社会公众观看提供接口、展示页面。

上海、北京、广东等地也相继制订了推进餐饮服务环节明厨亮灶工作的办法。2022年上海市还发布了进一步做好餐饮食品“互联网+明厨亮灶”工程的通知，推动餐饮服务食品安全监管数字化转型。相关政策法规如表2所示。

表2 部分“明厨亮灶”相关政策法规

（三）食品安全风险预警确保风险早预防早发现早处置

食品安全风险预警领域，国家层面在《中华人民共和国食品安全法》（2015年修订）第2章“食品安全风险监测和评估”中指出，国家建立食品安全风险监测制度。在地方层面，上海市食安办“食品安全风险研判和风险预警工作制度”中明确了风险信息收集、评估研判和综合分析等步骤，并重点对风险预警处置环节进行了阐述。同时，2019年沪苏浙皖一市三省市监部门还采取全新的食品安全风险预警工作合作模式，各方将主动通报食品安全风险信息，加大数据互联互通，逐步实现区域食品安全信息数据共享共用，有效构建区域协同的食品安全防护基础。相关政策法规如表3所示。

表3 部分食品安全风险相关政策法规

（四）食品安全信息追溯体系，确保食品安全可溯源管得住

2015年底，国务院办公厅发布了“关于加快推进重要产品追溯体系建设的意见”，对如何建设重要产品追溯体系阐明了基本原则，作出了顶层规划。

上海、福建等省份也相继制订了关于食品安全信息追溯管理办法。比如上海市2015年发布的办法中要求食品生产经营者利用信息化技术手段履行食品安全信息上传等义务。相关政策法规如表4所示。

表4 部分食品安全溯源体系相关政策法规

三、国内在食品安全领域智慧监管的实践探索

从全国层面来看，智慧监管在食品安全领域的探索目前呈现覆盖面广、领域多元、功能多样的特点，实施效率较之传统监管方式有显著提升，依托各类智慧监控系统，打通行政执法和监管的沟通渠道，全方位全过程实时监控，从源头对食品安全问题予以处理，提升食品安全监管能级。

（一）在监管方式上注重运用多种模式开展监管实践

1．重点领域信用监管

辽宁省自2018年以来相继出台一系列文件，对食品安全信用信息实现充分数据挖掘，实施差异化监管，结合食品生产经营企业许可信用承诺制度、食品安全风险动态分级管理制度，从信用角度保障企业在市场准入、营业发展等全生命周期的管理。同时，建立了常态化信息采集机制，对接总局、省级、互联网第三方等11个系统，自动归集各类食品安全信用信息76万余条。

5）输出调整：根据控制寄存器来实现对流水迭代单元计算出的结果进行调整，使任意象限的输入值计算后能恢复到该象限上。

2．网格化监管

上海积极探索食品安全网格化管理模式，将5项食品安全事件纳入城市网格化综合管理体系，以提高发现、排查、报告和快速处置食品安全隐患的能力。市场监管部门将监管资源下放到基层部门，基于6个不同环节形成闭环工作流程。食品安全事件主要通过信息化手段（网络平台、APP 等）发现和上报，实现标准化管理（SOP），将食品安全网格化管理工作融入城市运行“一网统管”。

（二）在监管应用上注重方法创新推动监管实践

1．“明厨亮灶”

上海市奉贤区以南桥镇“新发展”“南方百联中心”网络餐饮单位较为集中区域作为试点范围，选取51家网络餐饮单位，积极探索推行“互联网+明厨亮灶”工程。一是建立综合监管机制，在各餐饮单位的各功能区域安装视频监控，视频接入镇城运中心运行“一网统管”系统、移动监管APP、第三方网络订餐平台等，实现24小时全天候远程集中监管；二是建立智慧执法机制，将执法人员上门检查的传统方式向数字化监管转型，借助远程视频、违法抓拍等功能，提升网络餐饮食品安全监管的科学水平。

2．信息追溯

上海市食安办在牵头整合有关食品和食用农产品信息追溯系统的基础上，建设全市统一的“上海市食品安全信息追溯平台”，与相关部门建成的食品信息追溯系统相互对接。该平台通过图像识别、语音识别、神经元网络、机器学习等人工智能技术，不断提升追溯数据的应用水平，实现追溯链条可视化和信息应用场景化。同时，以智慧监管为抓手，建成“6+3”追溯应用场景，对重点食品采用“一品一码”或“一物一码”等方式，实现食品安全信息的“赋码传递”。

四、智慧监管当前存在的主要问题

（一）食品安全智慧监管领域的法规体系尚不健全

目前，国家层面涉及食品安全领域相关的法条规定分布在13部法律、15部行政法规、20部部门规章，以及若干部规范性文件中，基本构建了食品安全领域法规的框架体系。但现有的法律法规还不能涵盖食品安全从生产到消费的每一个环节，很多包括智慧监管在内的法律条款分布在不同法律规章中，没有形成系统完整的食品安全监管法典，给智慧监管带来一定的困难。虽然各地相继开展了食品安全领域智慧监管上的创新探索，但在实际运用中还缺乏统筹规划。如何整合这些技术和方法，对食品安全监管乃至智慧监管进行统筹规划和综合施策，还需要下很多功夫。

（二）食品安全智慧监管领域地方性法规制度存在一定滞后性

与面向全国层面的食品安全及智慧监管领域政策法规（上位法）相比，地方性法规制度的制定还存在一定的滞后性。虽然各省市已经开始了食品安全及其智慧监管领域的探索，但总体而言，地方性法规相对较少，覆盖面不足，或者已制订的制度在内容、时效、完整性方面仍滞后于全国性的食品安全领域政策法规，在互补性方面尚有欠缺。此外，不少地方性法规制度仅仅以实施意见甚至通知的方式发布，法规的阶位偏低，实施约束力不够强。由于部分地方性食品安全和智慧监管领域法规制度的缺失、滞后和阶位偏低，导致这些地区的食品安全监管工作难以取得预期成效。

（三）食品安全智慧监管领域法规制度实施落地有待加强

由于食品安全及智慧监管领域法规制度的解释权主体不同，基层难以实施监管的情况时有发生。一些制度到了地方乃至各基层单位，在具体落实中往往会打折扣，出现执行不严、处罚过轻、处置不合理、钻空子等现象。在智慧监管的具体操作和落实推进中，相关配套法律法规还比较缺乏，立法的科学性和民主性不够，也给基层执行带来一定的困难。比如部分法规制度在制订时过于笼统、可操作性不强，在具体执行过程中便出现不少有待解决的细节问题。

（四）食品安全智慧监管领域的标准体系尚有缺失

在食品安全领域，相关安全标准缺乏统一性，标准体系较为宽泛陈旧，不同层面的标准间存在交叉、重复、缺失和滞后问题，增加了监管的难度。同时，不少标准的制订参考了国际和先进国家标准，尚未形成有机融合我国国情、具有中国特色或地方特点、能够走出国门使其国际化的食品安全技术标准。在智慧监管方面，监管信息化标准也未被完整而准确的定义，各部门的智慧监管信息化系统数据管理尚未形成统一的整合标准。特别是市场监管领域智慧监管业务流程繁多，新的监管方式和技术层出不穷，迫切需要对业务流程进行再审视，按照融合优化的要求抓好标准制订和标准落地。同时，当前各地都在积极探索食品安全领域智慧监管，但实施效果如何，还没有建立一套完整科学的智慧监管评估体系，通过精确量化的分析来评价智慧监管举措是否达到了预期，是否真正提升了监管效能。

（五）食品安全领域开展智慧监管技术支撑应用场景不足

目前，智慧监管新技术与市场监管工作的深度融合并不充分，在实际工作中还存在“两张皮”现象，对依托智慧监管系统采集的信息收集、规律剖析、风险研判等数据综合利用不够，智能分析、风险预警功能偏弱，资源利用效率整体偏低，没有完全发挥智慧监管系统平台的效能。此外，食品安全领域智慧监管应用场景数据尚不够丰富，存在一定的局限性，仍然集中在传统业态中，对于层出不穷的新业态新商业模式，智慧监管应用场景仍显滞后，监管理念的创新还没有跟上业态的发展，技术上也存在一定的瓶颈。

五、开展智慧监管的借鉴与启示

（一）完善法律法规，填补制度空白

食品安全及其智慧监管领域需要进一步健全覆盖源头到终端全过程的法律法规体系，这是提高食品安全监管水平的重要保障。在现有涉及食品安全的13部法律、15部行政法规、20部部门规章基础上，各级立法部门要进一步补充、修订、完善法律法规，扩大法律适用和调整范围，同步对散落在不同法律法规的内容和规范性文件进行整合。在智慧监管制度方面，伴随各种新技术、新业态、新模式的日新月异，要突破传统立法思维，建议按照“鼓励创新、包容审慎”原则，在传统法规的基础上采用负面清单的方式，聚焦一些重点领域及时填补法规上的空白。同时，各省市因地制宜制订符合自身特点的地方性法规，并确保法规制度在内容、时效、完整性方面与上位法同步。

（二）注重制度落地，提高执法成效

在制订食品安全及智慧监管领域法规制度时，要提升立法层面的科学性和民主性，充分听取各方面意见建议，换位考虑基层执法如何精准贯彻、有效落实，并及时出台配套的操作细则，推动制度有效落地执行。对于基层执法实践中出现执行不严、处罚过轻、钻制度空子等情况，要及时制订基层执法行为监督考核办法，及时问责追责，让处罚真正起到示范警示的作用。要不断通过业务培训、宣贯和操作实践等逐步打消对智慧监管这种全新监管模式开展执法的疑虑，加快转变传统的执法观念，培养业务自信，推动监管创新，打通智慧监管中的堵点和难点，确保食品安全智慧监管法规制度有效落地。

（三）加强统筹规划，引入社会共治

市场监管领域开展智慧监管要坚持整体统筹规划的理念，充分运用最新前沿的信息技术，要抓住不同业务监管措施的共性点和差异点，突出重点，分系统分步骤稳步建设。以流程数据汇聚和流程再造为主要内容，以全面覆盖、多方联动、监管服务并重为主要特点，加强智慧监管“一张网”建设的统筹规划，实施一体化策略，推动监管体系从“一元”向“多维”转变、“单兵”向“联合”转变，将市场监管领域的“网”与政府治理的“网”有机融合。同时，引入食品安全社会责任保险等市场化手段，将保险的风险管理职能融入食品安全监管体系，实现风险专业化管理与食品安全监管工作的有机结合。最终，从智慧监管走向智慧治理，构建政府监管、企业自律、百姓参与的“三位一体”智慧化市场监管模式。

（四）完善标准支撑，建设评价体系

突出标准的支撑作用，对市场监管领域智慧监管各业务流程进行再审视和再优化，探索建立系统完善的标准体系，包括完善的信息化标准、技术标准、应用标准等。加快标准的管理和落实，把通过流程再造形成的标准制度体系，固化在智慧监管平台中。要构建一套完整科学的智慧监管评价体系，将监管主体信息、监管工具的组合成效、监管手段的合理性、信息资源的接受率、监管的实效性等指标纳入评价体系中，定期开展智慧监管的第三方评估，比较不同智慧监管模式的优缺点和经验，并根据评价和反馈结果对智慧监管实践作出调整和改进。食品安全智慧监管平台应发挥实时多点、高效便捷的特点，实现数据与公众的连通。

（五）加快技术创新，拓展应用场景

结合市场监管系统数字化转型的契机，在监管方式、技术方法、协同机制等方面不断探索创新。在非现场监管、移动监管、风险预警等领域，推出人工智能（AI）巡检、平台“数据画像”等多维度的功能和服务。运用多种智能化技术对面向固定场景的智能监管终端进行赋能，通过AI巡检模式，AI自动识别场景中的不合规动作。完善风险预警、辅助决策等功能，充分利用大数据技术，综合企业年报和抽检数据，进行数据深度挖掘、关联分析，让监管跑在各类风险前面。智慧溯源体系可以运用物联网（IoT）和移动互联网技术实现从源头到销售终端全链条数据的采集和追踪，进而构建覆盖产品全生命周期的监管体系。不断拓展基于新应用场景下的智慧监管运用，通过数据来赋能监管行为，逐步实现日常监管由“人盯”向“数管”的转变，全面提升监管执法的精准靶向性。