机构编制赋能数字经济发展的改革实践和优化路径研究——以昆山市为例

文 | 苏州市委编办 徐威、昆山市委编办 卿胜、 南京审计大学 鹿斌

近年来，昆山市锚定数字经济发展“新赛道”，致力打造“全国数字化发展标杆城市”。为此，昆山市创新实施“四新赋能”系列举措，聚集发展势能、聚合资源优势、聚力职能提升、聚拢执法效能，积极探索数字经济管理体制机制新模式，为昆山高质量发展提供不竭的力量支撑和坚强的机构编制保障。

一、“昆山样板”：“四新赋能”助推数字经济高质量发展

（一）以职能转型为新突破，提升组织服务效能

一是高水平推行行政审批制度改革。昆山成功入选国办“依托全国一体化政务服务平台开展政务服务线上线下融合和向基层延伸试点”，积极开发应用服务企业端“昆如意”数字政务总入口，集成16个部门、50项功能和360项服务，2022年作为全国第一家县级平台入驻国家政务服务一体化平台。二是为数字经济发展创造高质量法治环境。以入选全国综合行政执法体制改革试点市为契机，制定的《基层综合行政执法机构运行规范》，成为全省首个乡镇（街道）综合行政执法机构建设地方标准。

（二）以机构优化为新载体，释放体制创新活力

一是打造数字经济新型园区。2023年，昆山环南淞湖规划建设先进计算产业承载区，加速建设“南淞智谷”先进计算产业集聚区，打造在全国乃至全球具有影响力的先进计算产业高地。二是支持设立新型研发机构。设立苏州深时数字地球研究中心（事业单位），承担“深时数字地球”国际大科学计划；成立昆山市工业技术研究院、昆山超级计算中心等11家新型研发机构。

（三）以编制统筹为新方法，优化组织资源配置

加强基层数字经济管理力度，创新事业身份人员管理与使用。2020年，昆山市在全省率先创新镇域事业单位人员管理，设置“人事服务中心”，实现了资源统筹“一盘棋”，释放出基层机构编制统筹使用新动能。昆山创新基层事业身份人员管理和使用改革经验被中央编办核心期刊《中国机构改革与管理》报道。

（四）以数字更新为新动能，加速管理流程再造

一是完善“一网通办”政务服务。通过赋权区镇，优化线上“政务大厅”，将“一件事一窗办”向基层窗口延伸，将自助服务机铺设到基层，做到政务服务“市镇村（社区）”三级全覆盖，企业有事能够“马上办、网上办、就近办、一次办”。二是做优“一网统管”城市治理。实体化运行昆山市城市运行管理中心，建设“一网统管”智慧平台，构建“一网统管+综合执法”昆山模式，实现“一屏全观、一图感知、一网通联、一体联动”。

二、赋能过程存在的问题与困难

（一）编制不足问题普遍，赋能数字经济发展支撑不足

昆山拥有各类高新技术企业超过3000家，数字经济规模超6000亿元，发展规模与质量都走在全国同类城市前列。城市经济社会规模的扩大，将会极大地拓展政府职能，为机构编制系统带来新的体制建设和新增用编需求的挑战。然而，包括昆山在内的县级政府人员规模配置的标准基本上还是维持二十多年前的标准，编制不足问题在一些部门已十分突出。例如，市大数据管理局目前仅有1个处室、2位工作人员。而大数据资源管理中心核定编制11个，实有9人，因工作统筹等原因，实际从事相关工作仅5人，人手缺少较为严重。

（二）组织能动性偏弱，赋能数字经济发展动力不足

一是以行政权力为导向，用编自主受限。各区镇依据市级要求，组建了数字经济发展工作领导小组，但实际工作停留在完成下达任务层面，对于推进数字经济的积极性、创造性不足，缺少相应的亮点举措。二是职能转型受阻，为企服务能力有待提升。工信局是承担为企服务的主要部门，但在三定规定中并没有突出信息化服务职能，目前只有软件信息化科实际承担信息化服务职能。

（三）各自为政现象突出，赋能数字经济发展碎片化困境

一是相关部门间的合作不充分。数字经济能够打破不同产业之间的固有边界，推动不同的产业融合发展，这就需要多部门共同合作推进。但长期以来，各部门间割据式管理造成单打独斗、各自为战的局面，导致企业管理叠加、错位、缺位等不良现象并存，公共服务效率较低。二是部门间办事流程冗长。现在很多企业上市或者办理某些业务时都需要开具合规证明，企业需首先向市金融办提交申请，金融办再发函给镇综合行政执法局，要求协助开具合规证明，镇综合行政执法局再从办案系统中查询有无处罚记录，最后开具相关证明，企业再据此证明去办理相关业务，这大大降低了办事效率。

三、机构编制赋能数字经济发展的优化路径

（一）以用编自主权促动用人自主权

党的十九大以来，党中央明确提出了赋予省级及以下政府更多自主权的改革要求。一是统筹数字经济发展需要。昆山经济技术开发区、昆山高新技术产业开发区和花桥经济技术开发区的管委会应重点突出数字经济发展职能，提升招商及企业服务的机构和人员比例。例如，可以按照本市数字产业发展重点方向，专门设置元宇宙产业促进局、先进计算产业促进局等。二是深化经济发达镇改革。探索赋予经济发达镇在干部和机构管理、统筹使用各类编制资源等方面更大自主权，助力扩权强镇。例如，应当扩展经济发达镇经济促进局职能，或者设立专门处室负责数字经济产业发展，或者直接在现有机构框架中增设数字经济产业促进局。三是在开发区建立更加开放灵活的选人用人机制。创新开发区选人用人机制，全面取消编制管理和终身制，实行全员聘任制、聘期制，所有人员全部重新竞聘上岗，统一签订合同，聘期五年。

（二）强化组织机构为企服务能力

在机构编制制定、规划、监督等环节中，更多地引入多方参与，通过共智、共联、共担实现对编制全过程的优化完善，从而呈现共建、共治、共享的治理格局。一是加强组织间协同联动。加强党对数字昆山建设的全面领导，常态化运行数字昆山建设工作领导小组，定期召开工作例会，强化多部门联动，加强联合攻关，统筹推进落实数字昆山建设各领域各环节政策举措和各项任务。二是提升职能部门为企服务能力。在现有组织体系中突出服务数字经济发展的能力，可以在昆山市工信局中增设负责数字经济发展的职能科室，如智能制造、元宇宙产业、先进计算等科室。三是注重企业和社会参与。在编制规划、配置等工作中引入数字企业及相关人员的参与，通过吸收和研判数字企业的发展需求和意见，保证编制工作能适配发展实际。四是加快复合型人才培养与引进。打造一支“精技术、懂业务、善管理”的高层次复合型数字人才队伍，研究支持大数据科研能力建设和人才培养的政策措施，培养一批大数据领域急需人才。探索建立人才流动机制，畅通人才发展通道，促进专业人才流通。

（三）开创数字技术促动政府治理转型新局面

一是完善数字政务的基础设施。依托昆山元宇宙产业特色，全力打造昆山“政务元宇宙”，以沉浸式、交互性、场景化方式创新政府决策、管理和服务，建立高效、互动、开放、参与的政府治理新模式，打造泛在可及、智慧便捷和公平普惠的数字政府新体系。二是将数字技术与一线业务紧密结合。对标杭州、宁波等地先进经验，加大线上业务开发力度，除了将权责清单变更、统一社会信用代码变更、政务和公益机构域名变更等部分复杂事项继续实行线下办理外，其余业务事项可以全部转为线上办理；树立新型管理思维，在行政审批服务中全面推广电子证照、电子签名、电子档案等形式，简化优化为企服务流程。三是高效推动公共数据开放利用。由市大数据管理局牵头，构建全市统一的公共数据资源库，各部门、各业务条线数据应当在这个总数据库中汇集、治理、共享、开放和开发利用，从而克服垂直管理、条线分割的弊端。同时，该总数据库应全面对接省级和市级公共数据资源库，积极融入更广泛的公共数据、企业数据、个人数据，打造共建共享的公共数据资源体系。