关于行政事业单位加强预算管理的问题和对策

李蓉

（瓜州县财政局，甘肃 酒泉 736100）

一、加强预算全生命周期管理的必要性

从时间的轴线上来说，预算是一种权利生命周期的管理机制，它作为一种制度建设的重要安排，不仅能够计划性筹集资金、规范财政资金运行，而且起到控制、调节、监督作用，从根本上保证履职能力。主要做法：力争统筹安排且综合平衡，按照编报内容和形式将应有尽有财政性资金集中反映，力求将支出安排合理、绩效评价及时、督查监管到位。新政府会计准则于2019年1月实施，不断强化预算管理对于行政事业单位落实主体责任、提升资金使用效益具有十分重要的意义。

首先，提升财务工作人员专业能力素质迫在眉睫，详细而合理的预算管理有效提高了行政事业单位的财务管理能力，避免资金账目混乱，使各项收入与支出有迹可循。高效的预算管理使资金使用情况更加清晰透明，对编制预算水平、控制预算执行过程和绩效评价监督提出更高标准。

其次，加强预算管理能够合理规划资金去向、高效配置资源、提高资金使用效率，实现经济价值最大化。在实际工作中，在上级审核过程中可能涉及资金需求不断调整和更正，通过不断的研究探讨最终确定对重点预算项目的合理资金投入，以量入为出的工作准则争取最大产出，大力推进服务型和节约型政府的形成。

最后，作为提高内部控制的有效手段，行政事业单位预算管理工作的强化，确保了国有资产的安全，实现了公共服务职能，为社会的健康发展提供有力保障。一把手准确地掌握单位的收支财务情况，掌控预算实时进度，修正控制潜在风险，弥补资金管理漏洞，使单位财务信息更加真实、完整、可控，进一步完善加强单位的内部控制。

二、行政事业单位预算管理工作情况现状

（一）预算管理的意识较为薄弱

一方面，对预算管理工作总体情况掌握得不够全面精准。预算单位未能充分认识预算管理的深层作用，认为编制预算及预算管理只是财务部门的工作，把预算当成一种工具，未发挥其在管理方面的作用。

另一方面，财务部门工作人员水平参差不齐，对整体单位业务了解不全面，编制的财务预算表并不能反映真实的业务状况，往往不与业务部门进行反复沟通，导致各个工作脱节，不利于工作的开展，导致预算管理工作难以达到预期目标。

（二）预算编制水平不高

1.部分预算编制缺乏合理的论证依据

财务部门作为行政事业单位的预算编制的排头兵，其业务的单一性导致对全局把握性不足，造成预算资金与实际需求严重脱节。例如，部门预算编制集中在9月中旬左右，一上一下维持在2个月左右，基本支出预算通常按照在职人数和应发工资数为基础进行统一编制，忽略下半年人员薪资调整情况，使人员运营经费过松或过紧。

2.预算编制方法缺乏创新

增量预算编制法是绝大部分行政事业单位采取的编制方法，以上年数据为基础加以修正进行上报，而不是以单位的实际资金需要编制次年预算，以至于在预算执行过程中反复进行加减调整，事倍功半。预算编制方法陈旧、预算编制效率降低、预算执行刚性弱化，三者陷入无限死循环。如何采用恰当的编制方法显得尤为迫切，零基预算编制法值得一试。

3.编制预算者水平参差不齐

一人多岗是普遍存在的现状，行政会计要同时兼顾预算执行与预算管理，人员的单一性造成预算管理精细化程度低。相当多的预算编制人员缺乏专业化培训，专业素质不高，业务技能不精通、预算知识过于陈旧，在编制预算时多是应付了事，直接套用模板，不从单位整体考虑，不符合单位具体情况，造成预算工作无法持续高效推进。

（三）预算编制工作要求时间短，工作任务重

预算编制工作内容复杂而冗长，涉及政府采购监督管理系统、财政支出政策库、项目库管理系统、预算编制、报表5个基础模块。预算编制模块细分为4大类，25小类，8项审核；财政支出政策库需要填写每个预算项目11项信息：政策文号、政策名称、政策简称、发文机关、归口处室、政策开始日期、政策结束日期、上级政策、文件有效期、政策保障级次、上传附件；项目库管理系统包括27大类：二级项目信息、项目基本信息、结转结余情况、申报数、政策基本信息、支出明细、支出预算计划、项目当年预算、项目总目标、项目绩效目标、本年度目标、总体进度计划、本年度进度计划、单位基本情况、资金投入情况、组织保障情况、实施风险因素、立项政策依据、风险控制措施、资金管理情况、项目当年投入资金构成、项目实施的制度措施、项目必要性、项目概况说明、总体绩效指标、本年度绩效指标、立项依据。

如此庞大繁杂的编制工作完成时间不足三周，没有其他职能部门的参与、没有严格的调查论证、没有时间考虑次年预算安排，预算编制的可靠性和准确性令人深思。预算编制起点的瑕疵导致执行过程漏洞百出，造成预算编制工作缺乏科学性与适当性。

（四）预算约束软化，监督考核机制无力

预算监督考核是预算工作沿着正确方向发展的前提，是预算管理工作的保障环节，其重要性不言而喻。但是现状是部分预算单位的预算监督和考核机制尚未建立，监督弱化的情况日渐突出，常态化监管力度不够，预算执行监督缺乏执行有力的约束机制，导致预算执行的监督工作形同虚设。实践中，主管部门常常采取听取报告的方式对预算执行进行监督，而较少采取质询、问题调查以及法律赋予的责任追究措施。

一方面，没有在法治的框架和规范下执行预算，没有设立明确的评价标准和奖惩机制去调动员工的工作积极性，难以在工作中体现员工的工作绩效和成果。另一方面，预算单位主要从财政获得资金，过分重视资金争取，员工参与监督氛围不浓，预算执行效率也会受到影响。

三、加强行政事业单位预算管理的建议

（一）加深认识，强化责任意识

各预算单位要进一步提高政治站位，增强大局意识，大兴艰苦奋斗之风，全面学习《预算法》，增强单位内部预算管理的意识，下大力气优化部门支出结构，不断提高自身实力对行政事业单位至关重要。为了满足社会发展需求，单位上下各级应坚持“先预算后支出、全口径预算、量入为出”原则，积极落实预算管理工作，带头将过紧日子的要求落到实处，促使行政事业单位更好地服务大众。

（二）提高行政事业单位预算编制水平

1.找准预算业务编制基调

收入预算要与经济社会发展水平相适应，严禁脱离目标，制定增长目标。严禁虚收空转，收取过头税费，严格实施收支两条线管理，对部门依法取得的各项收入支出，预算的编制要做到不重不漏，不得在预算之外保留其他收支项目。

简而言之，全口径预算在管理一体化具体实施的过程中，核心要解决部门预算和综合预算管理的需求，部门单位的全部收支要纳入预算管理计划来进行管理，以社会经济发展规划和履行政府职能的需要为基调来编制。

2.改进预算编制方法，着力推行零基预算

就现阶段来看，零基预算法比传统的增量预算更有优势，撇开往年收支基础，按照预算编制前期收集到的变动因素和重点事项，充分考虑项目轻重缓急程度、细化预算编制内容，各项资金流向合理且有章法，从源头提高预算管理工作质量，确保每一笔资金流向都有章可循。财政部门的预算额度从零做起，重点考虑人员调整、人员变动情况增幅、运营经费、成本效益，重新安排单位预算，真正做到按本年度项目实际需求合理分配资金，增强工作实效。

3.着力提升预算管理人员的专业素养

预算管理人员要切实担负起财务管理的主体责任，优秀的预算编制者不仅能够提升单位的管理水平，而且能够提高财政资金使用效益。因此提升预算管理人员的专业素质就显得更为迫切。

首先，着力建立健全财政资金使用全流程内控机制，单位主要负责人、分管财务领导和财务工作人员要持续增强对强化财务管理、严守财经纪律的政治责任思想认识，充分履行财务管理和监督职责，熟悉掌握财经纪律各项规定，带头执行落实和发挥审核监督职能，确保各项纪律规定执行到位、落到实处。其次，在选拔预算管理人员方面，尽可能选择学习积极性高、业务熟悉且经验丰富、眼界开阔的高素质人才。最后，通过必要的业务培训、知识讲座精准掌握预算管理的流程，逐步将项目立项、预算编制、预算执行、绩效管理等各环节的责任落实到个人，有效防控业务和管理风险。

（三）提前部署，详化分工

首先，预算编制项目多，内容繁杂，因此预算编制工作充分论证与沟通，有预见性地收集和整理以前年度财政收入、支出数据，从往年的资金使用效益中找经验、取长补短。其次，要考虑单位的长远发展，动员各部门及下属单位上报次年业务项目计划，有效提高预算资金的使用效益，做到心中有数。最后，编制项目预算时，在准确掌握预算编制的具体要求基础上，严格按照项目的立项依据进行筛选。科学规划经济建设项目，严禁建设政绩工程、形象工程，秉持突出重点的原则，保基本民生、保工资、保运转。

（四）建立健全的部门预算执行监管机制

预算执行是完成财务收支的基本过程，如何对执行环节进行跟踪，考评实施进度和完成情况，如何保证财政资金使用效率和效果，如何保证预算执行与财务核算的匹配度，预算执行监管机制将为此担负起保驾护航的关键责任。

1.建立事前监督

预算编制对象主要是财政供养人员，人员类项目管理，在项目的储备阶段，由部门和单位负责维护相关的基础信息，由财政部门提前计划和维护人员类标准，预算编制系统按照人员信息和支出标准自动测算人员类的项目支出，审核确认后纳入项目库作为预算储备。通过国库集中支付，减少预算过程中的现金支付，建立分层审计的费用报销制度，控制预算支出随意性，掌握预算执行进度，发现问题及时反馈，让执行者洞悉情况，让管理者采取相应的应对措施。

2.保证事中预警

做实做细部门项目库，聚焦提高资金效益。一是加强内控管理，建立预算项目收支情况台账，确保用款单位对下放具体项目审批权的资金“接得住、管得好”，保证重大项目实施进度和质量。二是强化信息化监管手段，形成资金动态使用监控，能够及时反馈并发出预警信号，突出预算编制的政策导向。

3.强化事后绩效考核

预算执行情况考核是行政事业单位预算管理控制比较容易忽视的软肋，无激励作用的考核评价会打击员工积极性，用预算执行考核制度建设推动落实“过紧日子”的要求非常必要。

一方面，进一步加强预算绩效目标管理，结合具体业务实际和项目管理需求，全面构建“收付在国库，监管在部门，责任在单位”的管理新模式、责任新体系，将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，优化资源配置。

另一方面，各部门、各单位要增强预算绩效管理的意识，从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变，提高绩效评价整体水平，绩效综合评价成绩靠前的要进一步加大支持力度；在绩效综合评价过程中发现问题、未达到绩效考核目标或综合评价结果靠后的，要在一定范围内予以通报批评，责令限期整改；经检查核实未整改或整改不到位的，要根据具体情况对项目预算进行调整，直至最终取消该项财政支出。

四、结束语

预算管理工作是提升行政事业单位内部管理质效的重要步骤，行政事业单位作为国家公共基础服务部门，应坚持科学、完整、公开的原则，合理编制单位部门预算，深刻地认识到单位内部预算管理的重要性，通过持续强化预算绩效管理，梳理各部门权责，优化各项目配置，建立“预算编制有依据、预算执行有监管、预算完成有评价”的预算绩效管理机制。综上所述，在地方政府财政收紧的情况下，采取更有效的全面预算管理编制和绩效考核方法，对改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本具有非常现实的意义。