人工智能与数字外交：新议题、新规则、新挑战

董青岭

【摘要】数字外交主要是指数字技术在外交场景中的运用所带来的外交工作流程和外交执行方式的智能化革新。鉴于全球数字化转型从根本上改变了各国政治行动的框架条件，数字外交已然成为各国外交新形态。面向未来数字秩序建构和数字利益维护，各国纷纷出台数字外交战略、构建数字外交体系；规划数字转型，强化数字外交能力；建立数字伙伴关系，推行数字联盟外交；加快数字技术研发，丰富数字外交“工具箱”。数字外交技术的研发、数字外交模式的创新和数字外交战略的部署，已然成为新一轮国际竞争的重要着力点，数字技术的应用正在重塑新的国际秩序。

【关键词】数字外交  国际秩序  算法政治

【中图分类号】D80                               【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.04.008

当前，数字技术已经成为各国外交工作变革的核心驱动力量。为了抢占数字时代的发展先机和国际话语权，世界各国纷纷推出“数字外交”战略、打造数字外交“工具箱”。概括而言，“数字外交”主要是指数字技术特别是大数据和人工智能技术在外交场景中的运用及其影响，即“数字技术的介入正在带来外交工作流程和外交执行方式的智能化升级改造”[1]，一种新的外交思想和外交形態已然拉开新一轮全球国际竞争的序幕。当然，数字技术的应用同时也引发了一系列诸如数字伦理、数字安全和数字规则等外交新议题、新争议。就此而言，“数字外交”重新定义了处在全球数字化进程中的外交形态、外交功能和外交运行方式。数字外交的时代已然开启，国家间的数字竞争将成为影响未来国际秩序的新变量。

数字外交演变与工具革新

最近十年，随着社交媒体平台的风靡和移动设备的普及，外交数字化的发展日进千里，基于数字平台和数字技术的外交实践方式也日益丰富，“数字外交”日趋演变为各国朝向“新外交”和“智慧外交”的努力方向。在较早时期，“数字外交”一词狭义上仅指“外交工作对于社交媒体平台和网络工具的使用”，譬如一些国家外交部门在社交媒体注册官方账号，除发布正式的新闻、文件和声明外，外交人员还可利用社交媒体用户多元化、年轻化的特点，以生动活泼的形式开展双向政治互动，展示形象、宣传政策，并进行危机管控和舆情感知。社交媒体作为信息发布和政治沟通平台，不仅革新了信息的传统传播方式，而且强化了外交行动的反应速度、丰富了外交进程中的参与主体。在这一阶段，数字外交的内涵主要是“新媒体外交”，数字外交工具主要体现为外交人员对于新媒体平台和社交网络工具的熟练使用。

其后，伴随着数据革命的爆发，大数据技术的应用使得数字外交从“新媒体外交”快速过渡到“数据外交”时代。简单来说，所谓“数据外交”指的是“以数据分析驱动外交决策和外交战略执行”，即以数据获取和数据挖掘为切入点，通过数据感知来规划和执行外交战略，包括基于数据精准刻画外交对象人群、自动筛选和推荐政治沟通主题以及即时追踪和评估冲突热点，目的在于借助数据科学手段和数据分析系统实现定制化、个性化和自动化政治沟通。目前来看，数据外交主要瞄向外交数据获取与使用方式的变革，旨在通过数据感知提升外交活动的精准性与可评估性。

除此以外，新冠疫情期间，数字外交技术在克服线下人际交往的局限性方面发挥了重要作用。例如，借助在线视频会议软件，各国政府即使相隔万里仍然可以开展即时交流与在线沟通，借助一系列数字工具，诸多国际组织召开了史上第一次视频峰会[2]。随着数字会议技术的完善，视频会议已经从疫情之初的应急策略转变成为日常外交活动的重要形式。就此而言，有学者将2020年视为“数字外交元年”[3]。

当然，改变并不仅限于数字沟通工具的进步。乌克兰危机爆发后，计算宣传技术的滥觞将国际舆论竞争正式带入一场史无前例的“虚假信息战”，其中政治机器人的使用、编程化的舆论操控、以及深度信息伪造，都意味着数字外交已然跨过人工智能的门槛、正式进入“算法政治”时代。机器学习和大数据的使用是该阶段“数字外交”的核心技术特征。借助模式识别、逻辑推断和自动代理，由机器学习算法所驱动的计算宣传在较少人工干预或无需明确的人类指令情形下即可执行特定任务，这无疑标志着国际国内舆论竞争“智能化对抗”时代的来临。机器学习和大数据分析不仅控制并改变着信息生产的速度、性质和传播方向，而且宣传者还可以根据数据画像为毫无戒心的目标受众量身定制个性化需求内容。虽然有时候这些内容是虚假、歪曲甚至是伪造的，但机器学习技术的介入使得政治说服和意识形态渗透变得异常轻松、经济且高效。

综上所述，大数据和人工智能技术的进步，正在造就一场以数据和算法为核心的外交变革，以数据公司和数据科学家为代表的数据精英正在成长为新的外交参与主体，大数据及算法越来越成为外交变革的幕后驱动力量。

数字地缘政治与欧美战略

当下，全球数字化转型从根本上改变了各国政治行动的框架条件，数字地缘政治已然成为国际竞争的新焦点。随着人工智能技术的进步，数据和算法已然深入到社会生活的每一个角落，“数字外交”越来越被看作是国际关系领域的一场智能革命，事关国际话语权之争和未来国际秩序构建。各国纷纷制定战略和规划并投入巨量人、财、物等资源，以期能够在数字领域抢先形成技术优势，增进数字时代的国家利益。在此背景下，外交作为以政治方式增进国家利益的手段，其职能定位日益转向捍卫国家数字主权、维护国家数字利益和塑造国家数字安全。正是基于上述职能转换，欧美国家已经开始了数字外交行动。

第一，出台数字外交战略、构建数字外交体系。具体措施包括：（1）更新和发布国家数字化战略，谋划数字领域的关键技术突破与产业布局，强化数字外交的实力基础；（2）立足数字技术优势和平台垄断，将数字技术作为政治干预工具，发表“数字人权宣言”，强化“数字人权外交”；（3）面向未来竞争和利益维护，发布数字外交工作计划，强化外交服务职能的数字化转型；（4）着眼于数字安全与数字权利维护，制定并出台相关政策文件，确保继续引领全球数字资产领域发展。此外，围绕数据共享、开发和利用，出台针对数字平台和网络服务领域的专门法律和行政规章，制定并发布年度战略指导性文件，如2022年6月28日欧盟委员会发布的《2022年战略前瞻报告：在新的地缘政治背景下实现绿色与数字转型》[4]。

第二，规划数字转型，强化数字外交能力。首先，优化机构设置，强化数字外交职能。例如，2022年，欧盟在硅谷设立办事处强化数字外交工作，美国国务院宣布成立网络空间和数字政策局（CDP）。其次，规划数字转型，全面提升数字领域竞争力。2022年，欧美国家发布了一系列数字化转型规划，目的是全面提高数字经济领域竞争力。同期，美国数字经济蝉联世界第一，大规模的数字化转型正在向全产业链渗透。再次，关联数字治理与价值观维护，进行“数字意识形态渗透”。2022年，欧盟颁布《数字市场法案》（Digital Markets Act）和《数字服务法案》（Digital Services Act），强调以共同价值观为先决条件培育国内外数字市场。美国继续以其兜售的“民主价值观”为纽带加强数字接触。最后，以维护所谓“数字安全”为名，持续打压其他国家数字头部企业。2022年，欧盟公布《网络弹性法案》（Cyber Resilience Act）、美国参议院通过《保护开源软件法案》（Securing Open Source Software Act），拜登政府则继续实施“前置防御”“持续交手”和“前沿狩猎”等进攻性网络安全政策。

第三，建立数字伙伴关系，推行数字联盟外交。面向未来数字博弈，美欧主要国家已在着手组建排他性“数字联盟”，以外交手段维护本国经济利益。继美欧贸易与技术委员会之后，美国在2022年3月提出其所谓“芯片四方联盟”（Chip4）构想。此外，围绕“印度太平洋经济框架”，美国优先推进印太数字贸易，加快数字基础设施建设，稳步落实韧性数字供应链行动，以数字合作为切入点重点布局东盟、南亚。2022年4月，欧盟委员会主席冯德莱恩访问印度，双方宣布成立欧盟-印度贸易和技术委员会。2022年5月，《东盟-美国特别峰会联合愿景声明》发布，与会双方致力于促进有复原力的全球供应链和无缝的区域连通性。同时，美国加快科技“脱钩”，遏制其他国家数字经济发展。2022年7月，美国参议院正式通过涉及总额高达2800亿美元的《芯片与科学法案》，旨在重塑全球半导体产业链，提升美国本土的芯片生产制造能力与高端前沿半导体的研发能力。

第四，加快数字技术研发，丰富数字外交“工具箱”。2022年5月，欧洲外交关系委员会（ECFR）发表题为《技术的地缘政治：欧盟如何成为一个全球参与者——欧盟数字外交工具箱》的研究报告。报告指出，新技术是对国家间权力进行再分配和塑造国际关系的重要力量，欧盟不可忽视技术与地缘政治之间的关系，欧盟数字外交的目标是制定一个政策“工具箱”，使自身成为技术地缘政治参与者。报告提出了构建欧盟数字外交的八条建议，包括建立全球民主保护基金、推行全球数字版权倡议、推行民主技术标准倡议、建立全球网络安全基金、实施安全技术计划、制定制裁监测和实施举措、加强全球门户倡议、建立欧盟-美国贸易与技术委员会。[5]此外，欧盟还提出了“绿色数字外交”的理念，作为推进欧盟数字外交技术创新的战略支撑。[6]

全球数字治理与规则建构

当前，全球数字化转型不断加快，世界各国不断提升数字战略的优先等级，甚至不少国家将其纳入国家发展的长期规划，以期通过支持创新和技术升级来促进经济增长、谋求社会进步。在某种意义上，全球数字化进程的推进使数字化相关内容成为国际谈判的主要议题，数字贸易谈判、数字公司监管、数字规则兼容以及数字基础设施安全等，皆已成为数字外交和治理的重要议题。与此同时，伴随着数字经济的发展和数字鸿沟的不断扩大，“数字保护主义”和“技术民族主義”在一些国家出现抬头趋势。全球数字规则构建渐成各国维护数字主权、捍卫数字利益的重要外交行动。概括而言，围绕全球数字秩序构建，各国争议焦点主要集中在以下几个方面。

第一，数据跨境流动问题。当前，国际社会在数据治理领域的核心分歧主要集中在如何管控跨境数据流动方面。欧美分歧是争议的焦点，欧盟对美国的个人隐私保护、官方数据采集合规性及监管、个人救济等措施提出了质疑。自2000年以来，欧美就跨大西洋数据治理进行了三次协商，分别达成了《安全港协议》（Safe Harbor Framework）和《隐私盾协议》（Privacy Shield Framework）以及《跨大西洋数据隐私框架》（Trans-Atlantic Data Privacy Framework）。2021年4月，七国集团数字和科技部长级会议批准了《可信数据自由流动合作路线图》（Roadmap for Cooperation on Data Free Flow with Trust）并发布联合声明，宣布各国将在数字、电信、ICT供应链、数字技术标准、数据流动、网络安全、数字竞争和电子可转让记录等领域加强合作。2022年5月，七国集团数字部长会议再次发表联合宣言，承诺实现彼此间“可信的数据自由流动”，通过《促进可信数据自由流动计划》并强调将着力解决监管合作、数据本地化、政府对私营部门个人数据的访问以及重点部门数据共享这四大数据流动核心问题。

第二，数字技术规则问题。移动通信技术是欧美最先布局的领域，也是目前欧美协调程度最高的领域。2019年在捷克召开的首届“布拉格5G安全会议”（Prague 5G Security Conference）是欧美在该领域协调的关键起点，而2020年8月起美国所推动的“清洁网络”（Clean Network）计划则是欧美协调的最主要承载机制。当前，欧美以“安全”和“韧性”为移动通信技术领域的两大标准诉求，其底层逻辑是排除和打压以华为和中兴为代表的中国供应商，重新占领移动通信技术市场。一方面，欧美主张“考虑第三国对供应商施加影响的总体风险”，防止“不受信任的高风险供应商”破坏、操纵或拒绝提供服务，强调数据保护与公民隐私；另一方面，欧美致力于推动电信供应商多元化，警惕对少数供应商形成依赖，并以美国为首推广将全球开放无线电接入网络（Open RAN）作为5G的替代。

第三，数字贸易税问题。在数字经济时代，企业利用互联网和通信技术可以远程与其他国家进行营业活动，传统税收管辖权所依据的企业经营和地理联系的标准难以适用，税基侵蚀和利润转移问题突出。近年来，谷歌、苹果、亚马逊等大型互联网和信息公司发展迅猛，这些企业在东道国取得了高额收益，但并未为此缴纳应缴税额，其不合规的避税行为饱受国际社会诟病。“数字贸易税”征收遂成为全球数字外交的重要议题。2017年，奥巴马政府提出，要对数字产品收入进行征税，并限制与数字产品有关的扣除。特朗普执政时期，美国国会也提出了国际税收改革新方案。2018年3月，欧盟委员会发布了一份关于数字经济公平征税的一揽子计划，提出了两项重要措施：一是基于税收联结度（显著数字存在）规则对公司的应税利润分类征收；二是主张建立数字服务税的通用制度。该计划引发了美国企业与政府的不满，数字税问题遂成为美欧贸易摩擦的导火索。此后，亚太经合组织曾计划在2020年前出台有关数字税收的解决方案，但是截至目前，参与协商的国家还未能达成一致意见。

第四，数字平台监管问题。近些年，在追求捍卫数字主权的立场下，欧盟不断收紧对谷歌、Facebook等美国数字巨头企业的监管力度，导致美欧之间的数字经贸摩擦不断。为重塑跨大西洋联盟和伙伴关系，欧盟于2020年12月初发布《欧美应对全球变革新议程》，列出欧美在数字领域合作的若干事项，并提议成立专门协调机构。2021年9月，欧美正式发起成立了“欧美贸易与技术委员会”，并在此框架下成立“数据治理和技术平台工作组”。2021年12月，双方正式启动“美欧联合技术竞争政策对话”（TCPD）机制。该机制由欧盟委员会、美国联邦贸易委员会和美国司法部密切协调，旨在加强双方技术部门在竞争政策和执法等方面的沟通合作。

第五，数字基础设施安全问题。2022年4月，美国联手全球约60个国家和地区在线签署了一项所谓“促进开放和自由的互联网”的《未来互联网宣言》，企图以所谓“民主价值观”为划线标准打造网络空间“民主”朋友圈、主导未来互联网规则制定。2022年6月，七国集团更新和升级由美国牵头并以七国集团名义提出的“重建更美好世界”（B3W）倡议，正式启动“全球基础设施和投资伙伴关系”，宣布由美国和欧盟分别提供2000亿和3000亿美元支持发展中国家的数字基础设施建设。在此基础上，欧美形成了以数字基建为重点领域的全球基础设施建设合作，试图从数字基础设施建设层面改变全球数字竞争格局。

中国外交挑战与数字革新

当前，人工智能技术“赋能”外交实践，已然拉开全球数字竞争的政治序幕。随着各行各业数字化程度的不断深入，数据和算法在外交领域也得到前所未有地应用。借助数字技术，一国不仅可以轻易突破他国的信息封锁和思想管制，而且可以对他国重要基础设施发起远距离“数字攻击”和“瘫痪打击”。此外，数字工具的使用还赋予非国家行为体更强的外交参与能力，诸如跨国公司、国际组织、社会团体甚至个人都将成为重要的外交角色。居于不同国家的人们可以相对自由地发布观点和信息，普通大众的政治话语权也大大加强。正是在这一背景下，近年来世界主要大国不断加强数字外交工具的研发和使用。我国数字外交技术的发展和数字外交体系的建立面临以下挑战。

第一，技术挑战。数字技术是数字外交的基础。中国在数字技术发展方面存在诸多挑战。首先，人才储备与创新不足。2021年，美国在人工智能领域的私人投资总额和新资助的人工智能公司数量方面都处于全球领先地位，分别比排名第二的中国高出三倍和两倍。[7]其次，遭遇数字围堵与数字打压。2018年，特朗普政府出台《出口管制改革法案》，限制美国向外国公司出口、再出口和轉移商品、软件或技术，之后拜登政府继续以“国家安全”名义对中国头部数字企业进行打击，试图削弱甚至中断中国企业在数字领域的发展态势。最后，芯片供应安全问题。2022年9月，世界两家主要微芯片制造商英伟达和AMD宣布停止向中国公司销售先进的图形处理单元（GPU），[8]在中国无法实现高端芯片量产的情况下，此举将对中国人工智能产业的发展将产生重大影响。

第二，平台挑战。目前，社交平台已经成为各国政府进行公共外交活动的重要场域，也是数字时代国家应对外交危机不可或缺的工具。不同国家的政府人员都将社交平台作为日常动态和政治活动分享的工作平台。然而，Twitter、Facebook等全球知名社交平台均由美国掌控，美国政府一直利用数字平台作为其推进外交政策目标的战略支撑。此外，为维持平台垄断优势，美国联合其他国家对中国社交平台采取了严厉的打压措施，典型案例就是封禁TikTok事件。TikTok是中国第一个广受海外用户欢迎的社交媒体平台，进入国际市场后迅速登上了应用下载的排行榜前十位。但由于隐私安全、信息审核等原因，该软件先后遭到美国、印度等国的封禁，特朗普政府甚至以涉嫌影响美国“国家安全”为由禁止TikTok在美国运营。即使解禁，美国政府仍不允许联邦政府人员下载，且平台内容仍需处于美国的审查范围内。

第三，战略挑战。鉴于中国在通信、互联网和人工智能等产业中日益上升的竞争力，美国越来越将中国视为最主要的战略竞争对手。拜登政府采取“小院高墙”战略，联合日本、加拿大和欧盟不断以国家安全、合规性等名义对中国企业进行数字技术围堵和封锁，寻求建立并扩大其所谓的“民主科技联盟”，试图以“共同价值观”为纽带主导全球数字规则和数字标准的制定，以维护其在数字技术领域的领先优势和领导地位，甚至试图将中国排挤在国际数字合作之外。就此而言，中国的数字外交首先需要突破来自美欧的数字压制。

有鉴于此，中国数字外交需冷静判断数字时代的地缘政治竞争形势，既要做好技术升级和思想转换，更要着眼顶层设计、构建完善的前沿数字外交体系。

一要加强数字防御体系建设。首先，以数字手段健全信息发布机制，积极参与并引导国际涉华议题设置。其次，以算法和算力优势完善常态化信息发布和信息监测，减少西方国家虚假信息的传播，警惕意识形态渗透和政治操纵。最后，在传播主体建设上，借助数字手段不断丰富国际传播主体，积极引导并鼓励网络博主、网络意见领袖等新兴传播主体讲好中国故事。

二要强化数字外交工具研发。首先，要加快技术升级，及时掌握全球数字化转型新进展，充分借鉴其他国家数字技术应用经验，研判数字时代外交形势，更新外交实践策略，推动外交数字技术转型升级。其次，要立足自主创新、确保供应链安全，出台各项奖励和扶植政策，强化数字技术研发和应用，推进数字外交工具的迭代升级。最后，强化技能学习和培训，注重尖端数字技术的创新和实践，持续增强数字外交能力。

三要做好数字外交平台建设。首先，加强数字平台的管控，识别并警惕利用数字平台进行信息操纵和恶意信息传播的行为，以技术规制技术，严防西方国家的数字宣传与数字渗透。其次，合理利用数字平台构建数字民间外交体系，讲好中国故事、传播好中国声音，展现可信、可爱、可敬的中国形象。最后，积极推动本国数字平台出海，利用数字平台增进国家间民众的相互理解和友好感情，增强国际数字传播能力。

四要加快数字外交人才培养。首先，制定“数字外交人才培养计划”和“数字外交人才发展制度”，从制度上保障数字外交人才培养机制化和长效化，并为此建立专门机构，提供持续的资源支持。其次，强化数字外交人才培养的基础设施建设，设立数字外交人才培养基地，筹建数字技术实验室，加强数字外交人才技能和数字素养的培育。最后，健全数字外交人才相关政策，重视人才引进和人才成长支持，建立稳定、精干、高效的数字外交人才梯隊。

五要健全跨部门外交协作体系。首先，在国家机关内部完善外交信息共享机制，打破信息壁垒，建立高效统一、快速联动的协作体系。其次，推动政府部门与数字企业之间的合作，一方面，利用市场力量强化外交系统数字基础设施建设、提升数字外交技术水平，另一方面，鼓励数字企业出海，打造跨国数字外交的技术平台与产品依托。最后，利用数字技术的特性吸纳多元主体参与数字外交活动，通过在线交流消弭分歧、凝聚共识，累积外交活动的民意基础。

六要强化数字安全监管。其一，制定人工智能技术使用标准和规范，完善数据使用的国家安全与隐私保护制度，防止数据泄露与滥用。其二，健全非国家行为体数字技术适用的监管法规体系，根据非国家行为体对外交影响的趋势和路径建章立制，确保数字技术应用更好造福社会。其三，通过技术识别与侦测形成数字调查取证与追责的机制，以数字技术治理数字技术隐患，防范数字技术可能带来的政治风险。其四，加强宣传教育、培育公民数字素养，动员社会力量对数据和算法的使用进行道德和伦理监督。

七要积极培育数字产业。外交工作要适应数字环境下的技术变革，首要的是要推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。强有力的产业支撑既可以使数字外交工作不断保持自主创新、持续提升其智能化水平，同时还可以提升一国在全球数字规则建构进程中的发言权和话语权。由此，要持续推进数字中国建设，培育好和维护好数字产业发展环境，抢先布局和支持高精尖数字产业发展，不断夯实数字外交的经济基础和技术基础。

八要持续开展国际合作。首先，与其他国家的数字外交技术合作应以建设数字外交基础设施和搭建数字外交技术创新平台为重要抓手，增进技术优势互补。其次，加强以大数据和算法为核心的人工智能技术合作研究，构建“海外平安中国体系”，强化海外安全风险预警，指导境外企业加强安防建设，为海外同胞提供更有效、更及时的安全保护。再次，推动数字技术治理，通过强化国际合作增强风险防范水平。总之，要加强国际合作，推进数字治理，共同应对数字技术带来的风险挑战。

（本文系北京市社会科学基金重大项目“中国在国际舞台上的地位和作用”和对外经济贸易大学校级实验室培育项目“国家安全实验室”建设的阶段性成果，项目编号分别为：19ZDA14、KYSYS-0X）

注释

[1]E. Hedling and N. Bremberg， "Practice Approaches to the Digital Transformations of Diplomacy： Toward a New Research Agenda，" International Studies Review， 2021（23）， pp. 1595-1618.

[2]鲁传颖：《数字外交面临的机遇与挑战》，《人民论坛》，2020年第35期。

[3]鲁传颖：《新冠疫情开启“数字外交”元年》，《环球时报》，2020年7月1日，第15版。

[4]European Commission， "2022 Strategic Foresight Report： Twinning the Green and Digital Transitions in the New Geopolitical Context，" 29 June   2022. https：//ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_4004.

[5]J. Ringhof and T. José-Ignacio， "The Geopolitics of Technology： How the EU can Become a Global Player， European Council on Foreign Relations （ECFR），" May 2022， https：//ecfr.eu/publication/the-geopolitics-of-technology-how-the-eu-can-become-a-global-player/.

[6]P. Pawlak and F. Barbero， "Green Digital Diplomacy： Time for the EU to Lead，  European Union Institute for Security Studies，" 13 September 2021， http：//agri.ckcest.cn/file1/M00/0F/FC/Csgk0GJEGr-AK_1DABWuGZcKi6s464.pdf.

[7]斯坦福大学以人为本人工智能研究院，《人工智能指数2022年度报告》，2022年，第142页。

[8]Council on Foreign Relations， "Cyber Week in Review： September 1， 2022，" September 2022， https：//www.cfr.org/blog/cyber-week-review-september-1-2022.

责 编∕李思琪