简析农村集体经济组织“三资”管理存在的问题与对策

李汝瑜

摘要：在农村发展过程中，“三资”为重要物质基础，直接影响农村建设进程。基于此，对农村集体经济组织的资金、资产和资源管理问题展开了分析，围绕“三资”问题进行系统研究，从管理模式、管理制度、监督管理等方面探寻问题的成因，提出对应的问题解决对策，希望能够推动农村“三资”管理水平的提升，为加快新农村建设奠定扎实基础。

关键词：农村；集体经济组织；“三资”管理

党的十九大报告中明确指出，新时期为全力落实乡村振兴战略，应加快农村经济发展。推动农村集体经济组织“三资”管理工作的深化发展，解决农村在集体资金、资产和资源管理方面存在的问题，才能切实提高农村集体经济组织管理水平，充分发挥“三资”作用，推动农村社会的可持续发展。为此，应加强农村集体经济组织“三资”管理问题总结分析，找到“症结”所在，以提出有效管理对策，有效助推新农村建设。

一、农村集体经济组织“三资”管理存在的问题

（一）资金管理问题

在新农村建设背景下，应集中全村资金加快特色产业发展，充分发挥资金的多种用途。但就目前来看，农村的集体资金运用方式通常较为单一，由村干部进行统一、简单的收支管理，造成集体资金未能有效盘活。伴随着农村集体经济活动增多，村干部在资金管理方面存在效率低下的问题，造成村内账目不清，资金无法快速周转，阻碍了农村开发建设进度。目前村干部在财务支出方面，“四议两公开”流于形式，存在诸多支出事项出现虚报、瞒报；另外还有少数的村干部私设“小金库”，存在坐收坐支的违法乱纪行为等，部分村干部违规挪用资金，继而引发库存资金流失问题。此外，村干部和报账人员未能及时完成账目交接，也导致各类“断头账”的出现，给资金管理带来了不利影响。

（二）资产管理问题

从资产管理层面来看，一方面，农村集体资产普遍存在被低估的问题，造成许多资产利得被忽视，未能给农民带来更多收益。如部分农村因为小学合并停办等原因存在长期闲置的楼房等设施，在录入村集体固定资产时容易被忽视，出现数目、价值被低估等问题，后续也未能通过租赁等方式实现资产充分利用，呈现出资产管理水平不高的问题。抓住管理漏洞，少数村干部肆意使用集体资产敛财，抹黑了村集体形象的同时，也对村集体利益造成了损害。另一方面，农村集体产业多数不成规模，产业活力不足，限制了集体经济的发展。在集体产业相对分散的情况下，也造成资产缺乏监管，如在对外租赁或出售集体资产时，部分村干部未履行民主程序进行资产招标，而是直接通过口头承诺完成资产处置，给集体资产带来损害的同时，也将引发系列纠纷，影响农村社会和谐稳定发展。在集体资产购置方面，未执行公开程序直接进行资产引进，造成部分资产购入不符合实际需求，造成集体资金浪费的同时，也给村民利益带来了损害。

（三）资源管理问题

农村集体资源较多，但也面临数量不清、管理不力等问题。在土地确权等工作开展过程中，受历史原因等特殊因素影响，原本应归为集体所有的部分资源在归属上引发了争议，导致“三资”统计登记存在不完整、不清晰的情况，或者因为土地遗留问题造成村民无偿占用村集体资源，或者承包集体土地的承包期限过长、承包费过低、拖欠承包费等现象的出现，给村集体开展管理工作带来了困难。在农村人口快速流失的背景下，部分农民倾向于选择外出务工以获得更多收入，造成较多土地资源处于闲置状态。此外，农村集体资源流转、处置等权力仍然归属国土资源部门，农村农经、财政等集体经济组织仅能发挥协调、摸查等作用，在资源管理方面发挥的作用有限。而村集体未能合理引导农民完成土地资源流转，则引发了农村耕地浪费问题。针对村集体建设用地等资源，由于用途、费用流转等信息不透明，则存在申请用地和实际用地不符等情况，频繁发生违建、扩建等现象，造成资源未能体现应有价值。在农村资源管理效率不高的情况下，难以通过利用资源达到“产业兴旺”“生活富裕”“生态宜居”等乡村振兴战略实施要求。

二、农村集体经济组织“三资”管理问题的成因分析

（一）管理模式不完善

从“三资”管理模式来看，部分地区成立了农村“三资”代理服务中心，虽然它是全乡镇代理服务、监督管理的专职机构，表面上看似实现了村账乡代管，但是因为权力受限、上级部门不重视等原因造成仍无法真正开展监督管理工作，许多村集体“欺上瞒下”的现象屡禁不止，此外村组账目还无法完全纳入村集体监管，依然存在“账外账”的情况“三资”管理具有较强的复杂性，需要考虑多方面因素，在乡镇政府并未积极宣传相关政策法规的情况下，依靠村民自理的方式进行管理，将给部分管理者提供钻漏洞的机会，引发较大的管理风险。而面对这一局面，村级经济组织无法有效进行自我发展，问题纠偏能力薄弱，造成“三资”未能得到有效利用。村干部直接负责进行集体“三资”管理，未得到上级部门的足够重视，将导致相关工作开展费力不讨好。如针对农村闲置土地进行管理，需要上报国土部门批准，经过较多审批环节，耗费时间长、管理成本高，涉及的人员容易中途放弃，造成村干部陷入 “白忙活”的窘境。受这些因素的影响，农村“三资”浪费严重，村集体造血功能不强，难以有效落实上级新政策、新规定，严重阻碍了农村集体经济发展。

（二）管理制度不健全

在“三资”管理方面，国家出台了《农村集体经济组织财务公开规定》等系列指导性意见，不断推动基层会计管理制度改革和完善。但实际上，出台的政策、意见等都需要与地方基层工作紧密结合才能取得良好效果，在村级管理制度不健全的情况下，难以保证政策有效落实。一方面，缺少有效考核评价制度，无法准确反映村集体在“三资”管理中的问题，无法对相关负责人的责任进行追究，造成村财务公开制等相关制度无法有效落实，人员利用职权贪污腐败的问题屡屡发生。缺少制度约束，造成集体“三资”管理无序、混乱，最终使村民集体利益受到严重侵害。另一方面，未能从顶层设计角度更新农村“三资”管理相关法规和制度，造成基层主管部门在“三资”管理方面各自为政，凭借经验、传统等开展工作，违背了“量入为出”等标准。如在财务预算规划方面，未能及时进行财务收支记录，造成预算难以落实到位。在“三资”台账登记方面，更新相關资料时未能实施动态管理，相当一部分村镇依然未能及时更新“三资”增减信息，后期获得的收益也未能按时按量入账，引发了集体收入损失。此外，在资产、资源管理方面，并未针对价值评估环节制定相应标准，同时也并未针对不同类型资产提出相应出租方式、年限等要求，造成“三资”管理随意性较大，获得的收益低于实际价值。

（三）监管手段单一化

集体“三资”管理需要接受各方监管，确保权力在阳光下行使。但从实际情况来看，村集体监管手段单一，尽管集体经济组织设置监事会发挥监督作用，然而实际发挥的监督作用有限。目前，村监事会按照《村经济合作社换届选举办法》进行选举，负责村内财务管理、村务公开等工作，但实际人员选举受村书记的影响，造成部分成员因惧怕得罪村干部而不愿意进行村务监督。受到村干部制约，在集体资产处置方面，监事会默认村干部召开成员代表大会的行为，对需要审核签字的财务票据表现出不过问的态度，甚至将私人印鉴交付给村报账员，使监督工作流于形式。而村民监督作为有效的监督手段，在农村地区仍然未能得到有效运用。此外，多数农村也尚未建立专职财务审计队伍。现阶段，多数农村居民仍然缺乏参与、监督村务的意识和途径，因为村干部掌握着惠农资金分配、土地承包等多项权力，直接关系到村民利益，造成村民不敢与之对抗。因此尽管部分农村通过村民选举的方式成立农村集体经济合作社监事会，负责对“三资”使用情况和村两委清正廉洁进行监督，但是遍存在不作为或少作为现象。在日常监督工作中，理财小组仅按照文件规定检查票据、账务等是否存在疏漏，未能有效掌握“三资”利用情况，也无法及时代表村民向村干部提出合理建议和要求，发挥的审计和监督作用有限。

（四）财务管理能力弱

由乡镇农经站等部门负责农村“三资”管理，呈现出基层财务管理能力弱的问题，直接造成“三资”严重浪费。在农村集体经济活动频繁开展的背景下，业务量随之提升，对人员工作提出了较高要求。而在业务量较大的情况下，农经站人员多身兼数职，面对心有余而力不足的困境。在乡镇办公经费有限的情况下，投入的电脑等办公设备老化严重，同时人员流动性大，对业务熟悉程度较低，造成“三资”管理效率和质量不高。而村级财务管理人员则多为非财务专业人员，文化程度和学历偏低，部分人员不具备上岗资格，缺乏对财会知识的了解，在负责集体报账工作的同时，承担其他村务，在“三资”管理方面的责任心不强。由于农村年轻人多选择外出打工，村级财务人员年龄偏大，更换频繁，也容易造成“三资”管理出现断档问题。此外，部分村会计人员由村两委兼任，看重短期成绩和眼前利益，也在“三资”管理上容易出现忽略村集体长远利益的行为。受基层财会人员能力限制，村集体账本管理时常出现不规范的问题，在账目详细的情况下，固定资产数值却未能得到及时更新，资产和资源数据老旧，上报至农经站后仅经过简单核查，未能深入调查实地情况，最终造成“三资”管理存在较多漏洞。

三、农村集体经济组织“三资”管理问题的解决对策

（一）构建管理网格，革新管理模式

针对农村集体经济组织的“三资”管理问题，以党的十九届四中全会上提出的构建基层社会治理新格局的方针为指引，应推行网格化管理，夯实基层治理基础。在乡镇政府的统一领导下打造相应的“三资”管理小组，结合各村镇实际情况研究相应管理模式，成立对应管理团队负责组织协调、监督检查等日常工作。在此基础上，建立村集体财务托管中心，负责集体“三资”运营管理工作，由农村局负责监督、指导等工作，能够形成完整“三资”管理组织架构，共同推动管理模式的创新发展。通过使“三资”管理从三级管理向以村集体、村民为主的二级管理模式转变，能够打破政府和村集体二元主导格局，加速农村社会自治发展，使村级经济组织逐步发展壮大，有效应对集体“三资”管理问题，为推动农村经济健康、可持续发展奠定扎实基础。

借鉴国内先进经验，可以采取村集体股份有限公司管理模式，采取以承包为主的“三资”运营方式，成立村办企业加强特色产业投资，带动农村从传统产业向新兴产业发展。采取“三资”入股方式，村集体每年根据盈利情况进行集体讨论，经民主决议后确定分红方案，在为农民带来更多收入的同时，发挥“三资”规模集聚效应，不断推动集体经济发展壮大。在村集体经济组织的带领下，能够实现“三资”集体经营管理，完成有限资源节约配置，为推动农村特色经济发展提供有力组织保障的同时，带领农民实现共同富裕。此外，也可以采取“企业+股份合作社+农户”管理模式，推动村集体经济管理体制改革。通过建立完善合作治理结构，按照户籍和居住权确定合作社成员，通过村民选举方式确定合作社理事会、监事会，在完成“三资”清查基础上建立村集体账户，以合作经营方式进行“三资”运营，能够促进农村企业、合作社和个体间进行交易，盘活农村有限资源。在该模式下，农民通过合作社间接参与企业经营，可以降低与农户对接成本，并由合作社给予农户生产、技术指导等服务，将各方利益紧密捆绑和合理分配，为推动集体经济发展提供有力支撐。

（二）健全管理制度，强化内控管理

在村集体“三资”管理方面，需要自上向下的完善财务管理制度，以维持“三资”的稳定运营。首先，在资金管理方面，应分别成立专门的财务核算与审计中心，前者负责日常报账、审核、记账等工作，后者负责账务审计、收纳等工作。在日常账务处理上，将各村民小组账务统一纳入乡镇财政所管理，推行“一村一组一账”制度，确保村级票据成功通过审核后才能进行报账、登记和公开等处理，防止集体资金流失。在财务审计方面，重点针对征地补偿款等存在异议的账务进行审计，确认分配符合多数村民意愿。其次，需建立资产清查制度，以明确分类标准为指引进行集体资产清查，完成机械设备、农田水利等各种资产分类登记，及时更新资产增减信息。在资产处置方面，需要委托专门机构出具资产评估报告，然后由村委会负责制订初步计划，明确处置数量、金额等信息，召开村民大会听取村民意见，严格按程序进行计划上报和审批，避免集体资产流失。再者，集体资源管理需要建立完善管理制度，设置专门登记簿记录资源类别、坐落、用途等信息，出租时需要等级承包人、地址等信息。在制订经营方案时，建立明确的会议决定流程，明确经营者管理责任、收益分配方式等信息，向全体村民公开，严禁任何单位或个人擅自处置集体资源。

为保证相关制度能够有效落实，取得理想的“三资”效益，需要建立完善内控机制，使日常财务工作具体化，有效杜绝违法乱纪行为的发生。以资金财务管理为例，需要建立明确管理流程，明确各级人员职责。具体来讲，就是由村级报账员负责收集原始凭证，由村两委、监事会主任、经办人确认签字后，提交至财务审计中心审核，确认无误后由审核人员、乡镇分管领导签字，提交至财务核算中心生成财务报表，并完成账务记载和公开，接受村集体反馈和群众监督。在明确各级人员职责的基础上，可以创新考核评价体系，规范相关人员行为，督促各级干部积极发挥服务意识。在实践操作中，可以推行平行考核和不平行考核相结合方式，由评级领导进行匿名打分，求取平均值进行比较，并由下级成员进行匿名打分，同样进行平均值比较。将考核结果与人员业绩挂钩，能够提高各级人员对“三资”管理工作的重视程度，严格履行职责。此外，应建立追责制度，根据基层反馈和调查结果对存在违法违纪行为的各级党员干部依规惩处，对造成严重后果的依法追究刑事责任。通过细化和量化处罚措施，增加对基层干部的处罚力度，能够推动农村社会党风廉政建设，杜绝农村“三资”管理贪污腐败问题的发生，为农民利益提供切实保护。

（三）优化监管手段，实施协同治理

为加强农村“三资”监管，需要引入现代科学技术和管理方法优化监管手段，切实落实民主监督制度，通过实施协同治理保证农村集体经济组织的资金、资产和资源安全。一方面，为加强“三资”信息公开，在完成全面摸底排查和登记后，应统一录入“三资”信息平台，面向村民公开集体资金、资产和资源的开发利用情况，方便民众查阅，时刻掌握村集体“三资”变更信息，推动相关工作的透明化开展。通过平台拓宽村民信息获取渠道，能够充分发挥民主监督作用，督促村集体严格执行“三资”招投标等程序，通过市场化运作体现“三资”附加值。另一方面，需要打造大数据监管体系，依托平台对农、林、渔等涉农信息进行汇总，通过信息共享实现联网监控，方便群众通过拍照等方式揭露项目公示不清等问题，有效预防“三资”监管风险发生。在大数据技术支持下，可以建立村纪检监察工作站进行交叉监督，依靠大数据等技术挖掘相关信息资源，协助上级核查信访举报等线索，对重点村及相关问题开展专项审计工作。通过建立县、乡、村全覆盖反馈渠道，能够实现网络联动和预警，提高基层的监管水平。

以村民代表为主体制定“三资”管理决策，需要积极采纳村集体经济组织和成员的意见和建议，维护村民的知情权、参与权、监督权等权力，以形成分立制衡和互动合作局面，切实有效维护全体村民的利益。为此，应充分体现村民监事会的作用，通过定期更换成员发挥对村两委的监督职责。赋予理财小组绝对审核权利，确保能够严格审核“三资”相关资料，然后通过LED滚动屏、座谈会、微信群等途径向村民公开相关信息，广泛征求村民意见和建议，确保可以及时了解相关问题。为确保村民能够有效监督，应采取适当的信息沟通方式，保证公开信息准确的同时，多数村民可以正确理解。为此，日常应加强相关政策、规定的宣传，鼓励村民依法维护自身权益，引导村民通过网络学习相关知识，积极参与到“三资”监管工作中。通过全面提升村民监督能力，充分发挥监事会监督、审查作用，能够有效维护集体经济利益。

（四）建设人才队伍，提高基层能力

乡村振兴战略的实施离不开人才的支持，为推动农村“三资”管理工作的科学化、高效化发展，加速集体经济发展，需要加快基层财务人才队伍建设。考虑到“三资”管理直接由乡镇农经站负责，还应充实部门财政专业人才队伍，设置“三资”管理专员，确保可以凭借专业知识高效分析相关数据信息，及时发现“三资”管理问题。做到定岗定人开展工作，可以保证“三资”信息得到及时更新，为相关管理决策制定提供科学依据。而为保证村财务人员提供信息的准确性、真实性，需要加快村级财务人才培养，从村民中选举具备财务知识、会计技能的人员，通过专业培训确保达到上岗资质要求。为保证基层财务队伍稳定，需要适当提高基层人员福利待遇，着力解决人才安家落户等问题，吸引更多大学生人才回乡创业，确保更多人才能够深耕基层，推动农村社会建设发展。

考虑到“三资”管理工作的复杂性，需要持续提高基层财会人员专业素质，定期开展业务培训工作，督促相关人员加强国家惠农政策、法规等新政策、新制度的学习，做到合法、合规开展工作。常态化开展培训活动，确保人员掌握最新的“三资”管理知识，提高人员综合素质水平，可以保证农经管理的准确性、独立性。为此，需要由乡镇财务、审计等多个部门联合面向基层财会人才开展培训工作，定期提供进修学习机会，对人员形成有效激励。此外，应加强人员定期考核，从政治素养、业务能力、工作业绩等多方面进行考察，将结果与人员绩效挂钩。如采取人员报酬与集体经济效益挂钩等方式给予人员激励，使财会人员可以从收益中获得分红，可以做到分层分类提高人员待遇，确保优秀人才能够积极开展“三资”管理工作。

四、结论

在乡村振兴战略实施过程中，需要充分发挥农村集体资金、资产和资源作用，做到推动农村经济稳定、高速发展。而村集体在“三资”管理方面出现的管理无序、浪费严重等种种问题，归根究底是因为缺少适合的管理模式、制度、人才等各方面支撑。以党的方针政策为指引，构建农村集体经济组织管理网格，创新“三资”管理模式和自上而下健全相关管理制度，引入现代监管手段实现问题协同治理，并建设人才队伍，提高基层财务管理能力，最终取得理想“三资”管理效果，为农村社会改革创新发展保驾护航。

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（作者单位：山东省聊城市茌平区冯官屯镇人民政府）