面向2045：越南职业教育新战略及其施行挑战——基于对《面向2045：越南职业教育战略（2021—2030 年）》的分析

□代以平 冯珊珊

2006 年11 月，越南颁布《职业教育法》，在这之前，其职业教育发展缓慢，远远滞后于其他教育类型。2012 年5 月，越南总理批准了《职业教育战略（2011—2020）》，提出“到2020 年，职业教育满足劳动力市场需求，部分职业院校质量达到发达国家水平”[1]。2016 年至2020 年的5 年时间，越南职业院校（含大专、中专及职业教育中心）招生总人数达到1107.7 万人，为社会培养了近1020 万各类技能型人才，促进了社会经济的发展[2]。2021 年12 月，越南政府发布第2239/QD-TTg 号决定，批准了新的职业教育战略 《面向2045：越南职业教育战略（2021—2030 年）》（以下简称《新战略（2021-2030年）》）。该战略是越南在严峻的国际环境和新一轮科技革命以及产业变革蓄势待发背景下，巩固其上一阶段职业教育发展战略成果，提升其人才竞争力，增强其地区影响力的制度性方案。

一、越南出台《新战略（2021—2030 年）》的动因

越南将职业教育称为 “职业教育与培训”（即“Technical and Vocational Education and Training（TVET）”），其概念外延较为广泛，包括正规及非正规的职业教育，公办、民办及外商投资的职业教育，短期职业培训及长期职业教育等。越南出台《新战略（2021—2030 年）》有其多方面的考量，主要包括以下几个方面。

（一）培养技能型人才，增强国际竞争力

长期以来，越南都面临着技能型人才短缺困境。据统计，2016—2019 年，越南接受职业教育的人口比例维持在3.7%—5.5%，其每年的无职业技术资格的人口比例为78%左右，约1240 万劳动力（相当于总劳动力的22.6%）接受过职业教育或相关技术资格培训[3]。这一比例相当于中国、韩国及新加坡等临近国家的约1/3，远远低于世界大多数国家50%的受训工人比例。在劳动生产率方面，越南的劳动生产率与许多其他东南亚国家相比仍然很低，2018 年越南劳动生产率是新加坡的1/30，泰国的29%，马来西亚的13%，菲律宾的44%。技能型人才的缺乏直接影响着越南在国际及区域内的竞争力和影响力。在世界经济论坛公布的《全球竞争力报告2019》中，越南在全球竞争力排名第67 位，远远落后于新加坡（1）、马来西亚（27）、泰国（40）和印度尼西亚（50）等东盟国家[4]。早在2011 年发布的《社会经济发展战略（2011—2020 年）》中，越南就提出了要不断深化革新开放，增强越南与世界各国的人才交流与合作，提高越南的国际竞争力，尤其要扩大越南在东南亚的影响力。面对“革新开放”遭遇到的技术人才瓶颈，越南亟需培养一批能够“走出去”的高素质技能型人才，而职业教育则是技能型人才培养的主要途径。因此，培养技能型人才以满足深化“革新开放”和提升国家竞争力的需求就成为越南推出《新战略（2021—2030 年）》的内在动因。

（二）助力教育扶贫，实现美好社会愿景

复杂的贫困现状与美好的社会愿景之间的矛盾是越南在新的历史时期推出 《新战略（2021—2030 年）》的社会动因。新世纪以来，越南社会经济发展迅速，国民生活水平稳步提高，但处于国家贫困线以下的人口在越南总人口中依旧占据较大比重。根据世界银行统计数据，2010 年越南贫困人口约为1820 万人，占当年总人口的20.7%[5]。为降低贫困率，提高国民的生活水平，越南先后推行了《社会经济发展战略（2011—2020 年）》《职业教育发展战略（2011—2020 年）》等一系列减贫脱贫和促进就业的战略政策，经过多年的发展，越南贫困率得到较大降低，其平均贫困率由2010 年的20.7%降到2018 年的6.7%。在此过程中，教育脱贫政策发挥着关键作用，而 《职业教育发展战略（2011—2020 年）》 为越南社会的稳定可持续发展培养了大批技能型人才，是教育脱贫的关键战略，在很大程度上提升了教育扶贫效果，极大地降低了贫困率。

在新的历史时期，在上一阶段的扶贫成果基础之上，越南扶贫工作面临着区域贫困差距大、贫困人口构成复杂等新问题。2021 年5 月，国际统计数据公司STATISTA 发布了越南2020 年各个地区的贫困率数据，其中，越南北部、中部及山区的贫困率为14.4%，中部高地贫困率为11%，北部、中部沿海地区为6.5%，湄公河流域为4.2%，红河流域为1.3%，东南部仅0.3%[6]。在贫困人口较多的北部山区和中部高地，少数民族人口占比较多，人口构成复杂，思想观念较为落后，成为越南新时期扶贫工作的重点和难点。根据世界银行2016 年发布的《越南2035：走向繁荣、创造、公平和民主》（Vietnam 2035 : Toward Prosperity,Creativity,Equity,and Democracy），到2035 年越南渴望成为工业化和现代化的经济体，并将成为具有高经济发展潜力的国家[7]。在《社会经济发展战略（2021—2030 年）》中，越南也明确提出“保障社会公平，促进就业，使每个人都拥有合适的工作，消除一切形式的贫困，减小地区差距”的脱贫目标[8]。鉴于职业教育发展战略对脱贫工作的效益及本国各地区依旧严峻的贫困现状，越南在新时期继而推行新的职业教育发展战略以培养技能型人才、促进就业和降低各地区的贫困率。

（三）应对人口老龄化危机，推动经济结构转型

应对人口老龄化危机，推动经济结构转型是越南推出《新战略（2021—2030 年）》的经济动因。近年来，越南人口老龄化现象逐步凸显，劳动力市场日趋萎靡，高素质劳动力的匮乏成为限制越南社会经济发展的重要因素。根据世界银行的统计数据，2017 年，越南老年人口占全国人口的10%，开始跨入老龄化国家行列，而且其老龄化速度正在不断加快，成为世界上老龄化速度最快的国家之一[7]。据推算，2010 年，每11 个越南人中只有1 个老人，到2030 年每6 个越南人中就有1 个老人，到2035年，越南将面临人口结构变化的拐点[9]。由于这种人口结构的变化，劳动年龄人口逐渐减少，越南传统的以劳动力价格优势为主要经济增长动力的局面也将逐步发生改变。在国际上，老龄化国家要保持经济高增长，最有效的路径就是增加对人力资本的集约投资以改变人力资源素质结构，进而推动经济结构转型，而通过职业教育提升劳动力技能和社会生产率则是社会经济结构转型的主要应对策略。为此，越南在《社会经济发展战略（2021—2030 年）》中也明确提出创新经济增长模式，转变经济发展结构，既要提升经济发展的质量，又要坚持经济发展的绿色、包容和可持续增长。这也成为越南推出《新战略（2021—2030 年）》的重要经济动因。

（四）降低失业风险，应对工业4.0 对劳动力市场的冲击

自2011 年德国“工业-科学研究联盟”提出工业4.0（Industry 4.0）以来，工业4.0 逐渐受到各国重视，并成为未来社会经济发展的重要趋势。在工业4.0 时代，市场对具有高知识水平、高技能的劳动者的需求越来越多，对具有中低级知识和技能水平的劳动者需求会相对减少，传统的操作工人将成为在工业4.0 背景下首先因生产自动化而被裁员的群体[10]。在此背景下，以劳动密集型产业为主要经济支柱的越南将面临极大的失业挑战，自动化、数字化、智能化机器的普及将进一步压缩越南廉价劳动力的就业市场，越南庞大的低技能工人将面临严重的失业风险。据统计，2019 年，越南全国劳动力达到5577 万人，其中，农业与服务业就业人口占比69.9%，工业及制造业就业人口占比为30.1%[3]。在工业及制造业的30.1%劳动力中，高附加值、高技术和高技能劳动人口较少，多数为从事纺织、鞋类代工、电子装配等较低技能劳动力。另据国际劳工组织（International Labour Office，ILO）统计数据，2020 年越南接受高等教育的人口比为15.6%，未就业或未接受教育与培训的青年比例为15.4%，劳动人口中管理者、技工等专业人员占比仅13.2%[11]。这些数据表明，越南对技能型人才的培养在数量上存在较大提升空间，劳动力市场对技能型人才的需求存在较大缺口，在工业4.0 发展趋势下，越南就业形势将变得更加严峻，庞大的低技能制造业工人将面临失业风险。

而且，据国际劳工组织预测，在工业4.0 时代，每5 年就有30%的职业技能被新技术取代，技术工人将被迫不断更新职业技能或是面临失业[12]。世界经济论坛《2020 年未来就业报告》也指出，技术变革对劳动力市场将产生颠覆性的冲击，缺乏“数字技能”的工人将面临失业困境，而对如分析思维、创造力和批判性思维以及技术使用和设计技能等新核心技能的需求将得到极大的增长[13]。在经合组织国家，至少14%的岗位处于自动化的“高风险”，32%的岗位处于自动化的“重大风险”[9]。因此，发展职业教育，培养高技能人才以适应工业4.0 对劳动技能的要求是越南推出《新战略（2021—2030 年）》的又一重要考量因素。正如越南职业教育总局局长陈安勇所言，在工业4.0 自动化、数字化、智能化的冲击和国际一体化的背景下，越南需要制定未来职业教育发展的总体战略，加快发展技能型人力资源，充分发挥当前越南黄金人口结构优势，以提高劳动生产率和提高国家竞争力[14]。

二、越南《新战略（2021—2030 年）》的目标及方向

《新战略（2021—2030 年）》以及各地方政府基于此战略出台的系列教育政策和发展规划明确了越南职业教育发展的方向和目标。

（一）越南《新战略（2021—2030 年）》的目标

《新战略（2021—2030 年）》明确提出职业教育发展战略的总目标是在工业4.0 和国际一体化的背景下，大力转变职业教育的规模、结构，以提高职业教育质量和效率，进而提升劳动生产率，形成和发展现代、开放、灵活、优质、高效、通畅、公平、可持续和国际化的职业教育体系，力争到2030 年越南职业教育体系达到“东盟4 国”（即新加坡、马来西亚、泰国和菲律宾）水平，到2045 年达到G20 新工业化国家水平。该目标的设定兼顾了质量与效率，强化了职业教育的规模扩张和结构优化，反映了越南职业教育参与区域和国际竞争的强烈诉求。

在总目标的基础之上，《新战略（2021—2030年）》将目标分为两个阶段：第一阶段为2021—2025年，第二阶段为2026—2030 年，每个阶段都规定了分目标和具体目标。在第一阶段，《新战略（2021—2030 年）》 强调要致力于建立完善的职业教育系统，加强职业教育与社会生产之间的联系，并建设一支具有高技能的劳动力队伍。在总的指标上，强调通过第一阶段的贯彻执行，接受职业教育与培训的劳动力要占总劳动力的70%，其中，35%的劳动力拥有职业教育文凭或培训证书，职业教育体系接近“东盟4 国”水平。在第二阶段，《新战略（2021—2030 年）》突出要建立一个高效的、有质量保证的、具有现代化管理能力的职业教育体系，提高工人接受职业教育或职业培训的比例。在总的指标上，强调通过第二阶段的贯彻执行，接受职业教育或培训的劳动力占总劳动力的75%，其中，45%的劳动力拥有职业教育文凭或培训证书，努力使越南职业教育体系达到 “东盟4 国” 和G20 新工业化国家水平。

为实现《新战略（2021—2030 年）》目标，越南提出了相关的举措：一是通过国家预算、社会支持、国际援助及其他合法资金来源为《新战略（2021—2030 年）》的贯彻执行提供充足的资金支持。二是明确中央到地方政府各部委和部门的职权及具体的任务。在教育培训部与劳动、荣军与社会事务部的合作统筹下，越南各省各部门在其职权范围内协调推进战略实施，制定所辖区域的职业教育发展计划。例如，平阳省颁布《职业教育发展计划（2021—2025 年），展望2030 年》，该战略与中央职业教育发展战略相呼应，包含了总目标、具体目标、具体行动等内容。三是制定与《新战略（2021—2030 年）》配套的发展计划和项目，如2021—2025 年国家减贫和社会保障目标方案下的“高质量职业教育系统创新和发展”次级项目、公共投资方案的“投入资金保障职业教育基础设施达到‘东盟4 国’和G20 新工业化国家水平”。

（二）越南《新战略（2021—2030 年）》的发展方向

《新战略（2021—2030 年）》在制定未来10 年越南职业教育发展目标的基础上，提出了职业教育发展的基本方向，勾画了未来越南职业教育发展的新图景，反映了越南当局对职业教育的重视。其职业教育发展方向主要包括以下几个方面：

一是积极融入世界，与世界发达国家和地区，尤其是东盟国家开展职业教育合作。越南在《职业教育发展战略（2011—2020 年）》中就将加强职业教育国际合作作为重要目标，并且在2020 年6 月的“东盟”第36 届峰会上竭力促成了《东盟人力资源开发宣言》，并与“东盟”各国组建了东盟职业教育委员会（ATC）。新时期，越南职业教育依旧延续职业教育对外交流合作倾向，强调加强东盟各国人力资源合作以应对新技术革命对技能型人才的需求。二是强化职业教育的本土性，在吸收世界现代职业教育发展模式的基础上，形成具有越南特色的现代职业教育体系，促进职业教育包容性和可持续发展，确保所有公民都有公平获得高质量职业教育服务的机会。三是突出职业教育的现代化和数字化，积极建设数字化转型的基础设施，发展数据科学，尤其是在职业教育教学过程中要结合现代数字技术进行教学；四是职业教育的多元化主体参与，政府在职业教育投资和发展中发挥主导作用的同时，也积极鼓励私营企业和机构投资职业教育。

三、越南《新战略（2021—2030 年）》的行动路向

在社会经济、科技创新、国际竞争等多方面动因推动下，为实现职业教育发展战略目标，《新战略（2021—2030 年）》提出了8 个具体的行动方案，构成了《新战略（2021—2030 年）》的行动框架，综合归纳之后主要包括完善职业教育制度、提升职业教育质量、普及现代信息技术和推动职业教育国际合作等四个方面。

（一）完善职业教育制度，推动职业教育治理结构创新

建立并完善现代职业教育制度，推动职业教育治理结构创新是《新战略（2021—2030 年）》最基本的目标。早在2012 年公布的《职业教育发展战略(2011—2020 年)》中越南就提出了建立现代职业教育制度的愿景，并在此期间对越南职业教育管理体制进行了审查、精简，明确了职业教育总局等职业教育机构的国家管理职能。《新战略（2021—2030年）》 则在此基础上进一步提出推动职业教育系统内部治理结构创新的发展目标。

首先，越南基于新的发展阶段和国家数字化转型的需要，从法律体系层面提出要根据实际情况重新审查和评估《职业教育法》，对于不合时代需求及现实情况的法律条款要及时进行修订和补充，同时要修改、完善和补充《职业教育法》《教育法》《就业法》和《劳动法》，使各个法律之间达到进一步契合，以完善职业教育法律体系。其次，《新战略（2021—2030 年）》从职业教育教师、职业院校学生、职业教育机构等不同角度提出了职业教育发展的具体行动指南，为越南职业教育在新时期的发展提供了行动框架。最后，为提高职业教育人才培养效率，推动职业教育系统制度优化，《新战略（2021—2030年）》提出要创新职业教育的类型和层次，协调利用政府“有形的手”和市场“无形的手”，推动职业教育管理权力下放，推广校企合作的职业教育双主体模式。

（二）聚焦职业教育质量提升，改进各质量保障要素

鉴于越南职业教育发展的质量瓶颈，《新战略（2021—2030 年）》 提出了多个提升职业教育质量的具体行动要点，综合观之，主要集中于三个方面：第一，重视职业教育标准的设定，包括教师入职标准、学生入学标准、各级职业学校设立标准、基础设施建设标准等。这些标准的设定也强调吸收借鉴东盟国家和世界其他发达国家职业教育的相关经验，促进越南职业教育与国际接轨。第二，在职业教育教学过程中强化“以学生为中心，教师起引导和监督作用”原则，坚持以技能提升为导向，创新职业教育方式，优化教学、实践等各个环节，在资源共享和优化培训流程的基础上，提高职业教育机构的培训效率和效果，制定现代、开放和灵活的职业教育教学方案，其内容不仅注重形成职业态度和技能，而且注重培养学生终身学习的能力。第三，扩充职业教育机构的教师和管理人员队伍，加强职业教育教师职后培训，着力提升教师教育教学水平。据统计，截至2020 年底，越南全国职业教育管理者20627人，教师86350 人（其中，高职院校教师约37826人，中专教师约18198 人，职业教育中心教师约15481 人，并有14854 名教师在其他职业教育机构任教）[9]。《新战略（2021—2030 年）》计划扩大职业教育招生规模，因此，扩充职业教育机构教师和管理人员就是战略行动的重点。

（三）普及信息技术，推动职业教育管理数字化

随着新技术不断革新以及新冠疫情大流行背景下远程工作的推广，工业4.0 时代智能化、数字化、自动化趋势将变得更加明显。越南在《职业教育发展战略（2011—2020 年）》阶段就在着力加强职业教育数字化普及，实施了“促进信息技术在职业教育教学及管理活动的应用”等计划和项目。然而，由于资金不足等因素影响越南的第一个职业教育发展战略在信息技术推广方面并没有取得明显进展，因此，数字工具、数字媒体在职业教育中的普及成为越南《新战略（2021—2030 年）》的突破性行动方案。

第一，着力建设中央和地方各级职业教育管理机构的信息技术基础设施。例如，制定《职业教育机构网络总体规划》以促进信息技术在职业教育领域的应用，确保职业教育行政管理系统内部各层级之间的相互联系。第二，工业4.0 需要基于数据科学创建和管理数字化转型的基础设施和全国职业供需数据源，这是对越南预测劳动力技能及其需求量的重大挑战。为此，战略提出要建立与职业教育相关的劳动力市场信息数据库，打破职业教育各利益相关者之间的信息壁垒。第三，为国家工作人员和职业教育机构的管理人员制定数字化转型的培训计划，并为经济数字化转型培训相关人员，形成多领域在线培训体系。第四，加快职业教育教学内容、培训计划和课程数字化，从职业教育招生、教学、讲座以及成效评估、文凭证书等各方面促进职业教育学校管理活动的数字化和模拟化，以适应4.0 技术革命。

（四）加强国际交流与合作，推动职业教育与国际接轨

加强国际交流与合作，推动职业教育与国际接轨是越南深化“革新开放”，谋求区域影响力的重要内容，也是《新战略（2021—2030 年）》的推出动机和战略性行动。

第一，推动国家职业技能资格框架和职业资格证书模式与国际接轨。自2012 年越南开始推行《职业教育发展战略（2011—2020 年）》之后，越南国家职业技能资格框架就逐步建立并完善，职业资格证书得以快速普及。截至2019 年，越南制定了191 套职业技能标准，完成了对近5 万人的专业评估并颁发了国家职业技能证书。在新时期，《新战略（2021—2030 年）》 提出要促进劳动力职业技能朝着国际化和标准化方向发展，着力提升职业技能资格的国际认可度，通过与世界各国建立职业教育合作框架，为技能型人才参与世界劳动力市场竞争及世界劳动力流动创造有利条件。第二，通过国际职业教育机构，加强国际职业教育合作和经验交流，尤其要积极与“东盟”国家职业教育机构开展广泛的交流合作，在“东盟”国家之间建立职业教育科学研究网络。例如，2020 年9 月，在越南的倡议下成立的东盟职业教育委员会,成为东盟各国职业教育发展的重要咨政机构和职业教育信息分享中心。第三，加强在培训高素质职业教育教师和管理人员方面的国际合作。第36 届“东盟”峰会期间，东盟职业教育委员会提出加强各国职业教育教师和管理人员建设，将吸引各国企业参与职业教育作为四个优先事项之一。第四，在重点领域加强与外国职业教育研究机构的联系与合作以服务于工业4.0，尤其在机械电子、纳米技术等领域。同时，为世界各国的投资者和职业教育机构在越南开设国际职业学校创造有利条件。

四、《新战略（2021—2030 年）》施行所面临的挑战

（一）社会认知偏颇是 《新战略（2021—2030年）》推行的内隐藩篱

认知是行为的基础，只有对职业教育有着正确的认知，才能促进职业教育可持续发展。长期以来，越南社会都有一种智力教育至上的倾向，职业教育在教育分流政策下被视为智力教育的 “垃圾倾倒场”，是不得已的教育选择，尽管越南政府也在致力于改变公民对职业教育的观念认知，但是收效甚微。例如，2012 年《职业教育发展战略(2011—2020年)》明确提出要改变社会对职业教育的认知，提升社会对职业教育的认可度。但是，2019 年的一项调查结果显示，越南超过80%的初中生倾向于就读普通高中，仅8%的初中生愿意就读职业高中[15]。相对于就读职业学校，很多学生更倾向于选择就读大学或直接就业，加之近年来越南大学招生人数增加，学生进入大学门槛降低，许多大中专职业学校都面临着严重的招生困难。《新战略（2021—2030年）》 已然认识到上一阶段职业教育发展存在的认知问题，并针对这些问题提出了增强宣传力度、助力职业院校学生创新创业、推出就业促进计划等着力改变社会对职业教育的认知等倡议，但是并没有提出更加具体和有力的举措，这也是越南推行职业教育发展战略面临的重要挑战。

（二）职业教育资源不足问题是 《新战略（2021—2030 年）》推行的关键滞碍

资源是职业教育发展的基础，决定了职业教育发展的规模大小和质量高低。越南《新战略（2021—2030 年）》的推行面临着诸多教育资源问题。在职业教育基础设施上，越南很多职业学校和职业教育中心的基础设施数量不足而且质量落后。据统计，越南职业教育机构约有31%的教室和50.7%的实训基地是临时房屋，只有约20%的学校配备了较为先进的设备[16]。在职业教育预算分配方面，政府分配给职业教育的预算仅占国家教育预算总支出的10%左右，职业教育发展受到资金短缺问题掣肘。此外，越南职业教育还存在优质教师不足、课程教材落后、教育管理制度和质量保障体系不健全等诸多问题。而且这些问题并非能够在短时期内得以解决，必然会导致教育资源分配不均、学生培养质量不高、就业竞争力不强和学生无法适应市场的劳动技能需求等一系列问题。因此，扩大职业教育资源供给，完善职业教育资源分配将是越南职业教育发展战略推行的重要任务和挑战。

（三）“新冠”疫情是《新战略（2021—2030 年）》推行的不可控因素

随着新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称 “疫情”）在世界范围内蔓延，国家间空间流动受阻，“有限的全球化”进一步收缩，这对于“出口加工型经济体”的越南而言，其职业教育的发展将面临严重危机。一方面，世界各国在疫情影响下的全球合作中更趋保守，资本回流，大量企业停工停产，越南职业学校与企业的交流学习和实习项目大量搁浅，职业教育质量和学生就业问题成为其发展的桎梏。另一方面，受疫情影响，越南大量职业学校或职业教育中心招生严重不足，很难达到《新战略（2021—2030年）》提出的招生指标。根据胡志明市劳动、荣军与社会事务局的数据，该市目前有59 所职业学院和64 所职业中学，2021 年秋季招生中职业院校配额人数为4.5 万人，实际招生仅约2 万人；职业高中配额人数为3.6 万人，实际招生仅约1 万人[17]。另外，自2020 年初世界疫情呈现大范围传播趋势以来，越南大量职业学校或职业教育中心停学停课，但是职业教育机构尤其是非公办职业教育机构仍然要维持高昂的制度运营成本，如场地租赁金、教职工工资和各类保险，很多学校难以实现收支平衡，具有较高的破产风险，越南《新战略（2021—2030 年）》在此背景下任重道远。

结语

在严峻的国际国内环境和新一轮科技革命以及产业变革蓄势待发背景下，培养高技能职业人才，以人才支撑产业优化升级，这是越南职业教育发展面临的新任务。越南将职业教育作为国家发展的重要战略，其《新战略（2021—2030 年）》的推行不仅体现了从中央到地方的层级性，而且注重职业教育的“终身化”。其职业教育系统不仅囊括了学校职业教育，还包含着社会职业培训，无论是《新战略（2021—2030 年）》，还是各省制定的职业教育发展规划都提出学校职业教育与社会职业培训相融合，为社会人员提供职业教育培训及再培训等一系列推动终身教育的举措。