托育服务供需均衡以何实现：一个需求管理的视角*

□ 刘中一

内容提要 托育服务需求管理是对托育服务需求进行信息识别、沟通、收集、评估、整合与转化的过程。由于各种原因，托育服务需求管理未得到应有的重视，导致托育服务需求识别、需求评估和需求转化的形式化运作，托育服务需求很难真实反映公众的托育服务需求。为提高托育服务需求管理效能，要做好以下几个方面的工作：第一，提升托育服务需求识别的精准性；第二，保障托育服务需求沟通的通畅性；第三，加大托育服务需求收集的规范性；第四，促进托育服务需求评估科学性；第五，提高托育服务需求整合的实践性；第六，增强托育服务需求转化灵活性。

当代社会中， 在儿童照顾与职场工作的双重压力下，城市双薪家庭内部衍生了多重角色冲突。如果没有政府或社会提供的适时支持和协助，长期压力累积不仅对部分父母的身心健康产生影响， 更严重的是将挫伤他们结婚与生育的信心和热情， 造成无动力或意愿生养子女等一系列社会问题。 近年来，为避免部分城市双薪家庭，尤其是职业妇女因为难以兼顾就业及育儿出现的困境，我国政府希望通过建立健全托育服务体系， 提供社会支持和社会福利，补足父母照料、保护及教育方面的不足， 进而解决或者缓解长期存在的过低生育率问题。托育服务是经过一定的程序和约定，由儿童父母委托，在双方约定的场所和时间内，给予儿童适当安置与照顾的服务。一定意义上，具有弥补父母角色暂时缺位的功能。此外，随着促进儿童早期发展理念在当代社会的日益深入人心，托育服务除了传统的照顾与保护功能外， 还发展出智力开发和情绪培养等各项专业功能。 并且伴随着专业化， 托育服务又在某些方面实现了对传统儿童家庭照顾的超越。

目前， 建立健全托育服务体系作为我国政府实施生育支持政策的重要载体， 己经成为一些基层政府民生工程和提高社会福利水平的主要内容之一。 与此同时，作为一个政策驱动型的行业，一些实证调查也发现我国托育服务发展也存在着尚未将潜在需求转化为行业健康发展的缺憾。①2019年全国人口与家庭动态监测调查数据表明我国0-3 岁婴幼儿的入托率仅为5.5%，即仅有五分之一关于3 岁以下婴幼儿托育服务的需求被满足。②不过，与此同时，托育服务需求“饱和”现象同样存在， 局部地区由于各种原因甚至出现了托育服务资源供给过于“内卷”，托位大量闲置的现象。我们认为，一个行业要长期健康发展，严重的供需失配是影响可持续性的。 从促进托育服务行业长期健康发展的目标来看， 实现托育服务资源供需均衡当然是最科学的选择，也是最理想的状态。作为行业的管理者和政策制定者， 全面地认知各种托育服务需求， 界定优先发展的托育服务类型与项目， 可以最大程度上保障托育服务需求与托育服务供给实现“匹配”和适洽。

一、需求与托育服务需求

需求是一种相对开放的概念。 虽然在人类日常生活、心理学或社会福利领域中应用很广，但是不同学科或研究者对需求的观点和解释却相去甚远。需求作为心理学的一个概念，原意指源自个体内部的一种身心冲动，表达了一种渴望或者需要。不过，多数情况下，心理学意义上的需求并不完全同于需要，需求只是需要的一部分。只有需求有能力或可能性被“满足”时，需求在实践意义上才可以等同于需要。而对于社会学、政治学或公共政策学等学科来说， 需求是一种维持人们基本生存需要的“前提”或“基础”，需求更多被视为个人或群体的欠缺状况。 实事求是地讲，在社会学、政治学等学科范畴内，需求的界定并不容易，因为它所牵涉的部分包含了社会政策理念与所关注的主体以及社会政策分配资源的准则。 在决定个人或群体是否具有某种需求时，一项极为重要的工作，就是将其欠缺状况与某些社会标准相互对照来做出评量。

具体到社会政策和公共服务领域， 如果忽视了对需求的研究和了解， 需求不能进入政策或者决策过程， 一个直接后果就是社会政策和公共服务供给容易脱离公众，造成供需失配和错位，严重影响政策和决策的科学性与合理性。由此，现代社会政策和公共服务理论几乎都强调把公众需求放在重要位置，要求以“需求导向”优化社会政策和公共服务决策和配置。但是，作为典型的社会政策和公共服务， 我国目前托育服务研究却大都集中于供给侧视角，而且主要是静态的、片面的分析。从需求侧， 尤其是需求管理视角对托育服务供需均衡进行深入思考的文献几乎空白。 如果要保证托育服务体系构建的科学性和合理性， 必须对托育服务需求进行全面了解， 尤其是要对托育服务需求进行有效管理， 这是实现托育服务“供需均衡”的前提和保障。按照社会政策和公共服务需求理论的经典分类框架③，托育服务需求大致可分为四种类型：

第一，规范性托育服务需求。规范性需求是指由政策制定者或服务提供者依现存的标准加以衡量，并根据特定的情境所界定或“生产”的需求。换言之，规范性所代表的往往是某种标准或常模，即某种现存的标准或判准。 规范性需求的优点是容易测量， 缺点为不同政策制定者或服务提供者的自身状况与界定方法可能不同，而造成标准不一，内容各异。另外，政策制定者或服务提供者多数来自社会当中的中产阶层， 他们可能自觉或不自觉地依照其价值和观念来规范其他社会阶层的态度与行为，因此造成规范性需求的“中产化”与“单一化”，与社会当中丰富多彩的需求形成落差。

规范性托育服务需求是指由一个社会当中的托育服务政策制定者或服务提供者认定， 藉由大规模调查或专家评估所得到的量化信息所定义的托育服务需求。如前所述，规范性托育服务需求的边界往往清晰可见， 政策制定者或服务提供者把托育服务需求设定在一定的条件下或者范围内。现实生活中，政策制定者和服务提供者经常以入托率作为衡量指标，即3 岁以下儿童入托率及千人人口中的托位数量作为托育服务需求的衡量标准。只要达到了划定的指标或范围时， 即便缺乏托育服务，也不被列为规范性托育服务需求。 相反地，即使需求已被满足， 但是只要没有达到托育服务规范性需求定义的指标，仍可能被视为托育服务需求。另外，规范性托育服务需求基本上不会考虑当地具体的经济社会发展状况以及婴幼儿照顾的文化传统等外在因素对于托育服务需求的影响。 许多专家学者在预估我国托育服务需求规模时，常常以生育水平或儿童人口总数作为主要依据。 比如，有人根据我国3 岁以下的婴幼儿大约有4200万人，但是现在的实际供给为5.5%左右，由此断言我国托育服务供给和需求缺口确实较大④。也有人根据我国3 岁以下婴幼儿的入托率仅为5.5%左右，由此就简单地断定存在极大的婴幼儿托育服务需求缺口，并呼吁国家加大对托育服务的供给。⑤

第二，感受性托育服务需求。感受性需求是以个体的欲望和感知来界定或定义需求。换句话说，感受性需求是个体对自己情境和状况的自我察觉。 由此可见，感受性需求容易受到个体主、客观因素的影响，如个体对情境的了解和个体标准等，而使个体与个体之间感觉性需求差异显著。 总体上， 感觉性需求较能免除政策制定者以及专家学者预设的“中产化”或“单一化”需求标准，且便于运用一般实证调查方法来收集和分析， 但它不易在理论上找到依存和支撑， 难找出一个社会公认的合理区间，容易出现高估或低估。 社会实践中，感觉性需求虽最接近个体的真实想法， 但需要综合考虑需求所处的社会文化脉络， 并结合个人经验等交互作用才能“呈现”出来。

感觉性托育服务需求是人们所理想的托育服务或对自己或家人对生活中已存在的托育服务不足的真实感知。原则上，任何托育服务政策方案出台之前，都要了解公众的感觉性托育服务需求，进而才能推动有针对性的托育服务制度设计和供给模式或途径⑥。 有调查发现，有些家长对处于初步发展阶段的托育服务行业缺乏信心， 担心托育服务机构运作不规范，托育服务质量不过关，所以不愿意将年龄较小的孩子送托。⑦因此，有人认为当下我国托育服务发展面临的动力不足问题， 托育服务感受性需求不强是一个重要影响因素。 托育服务需求的孱弱一方面是我国当前托育服务现状和发展水平的结果， 另一方面也一定程度上影响和拟制了我国托育服务自身的发展。另外，托育服务政策过程中的感受性托育服务需求多是根据托育服务发展的现实状况和水平进行 “选择性呈现”，不符合当前托育服务体系支持或政策关注的感受性需求往往被“屏蔽”。

第三，表述性托育服务需求。表述性需求系指个人把自身的感觉性转换成具体的行动， 以展示其对某一特定服务的需求。换言之，只有公众真正把内在要求表达出来，并主动尝试去寻求服务，这种需求就是表述性需求。 社会政策和公共服务领域内， 表述性需求是了解公众需求的重要指标之一，政府或供给方通常也会尽力去满足此类需求。表述性需求的优点是可以直接地反映表述者的需求，缺点为无法得知未表述者的意见。 另外，许多需求往往不能得到准确表述， 更何况有些需求会因为超出了公众的认知范围而得不到表述， 或者觉得“说了也没有用”而有意识地“隐匿”。

表述性托育服务需求就是当个人或者群体将自身对托育服务的感觉和需要通过表述性行动展现出来的需求。 社会实践当中，经济性、便利性和质量等托育服务的自身特质会影响表述性托育服务需求的重要因素。比如，现实生活中托育服务的价格越低，便利程度越高，质量越好，表述性托育需求就会越强烈。另外，基础配套政策和宣传倡导政策等相关制度设置也会在不同程度上对托育服务需求产生一定的影响⑧。 换言之，表述性托育服务需求能否顺利地显现，要受到托育观念、照顾替代选择、服务价位等多重因素影响。

第四，比较性托育服务需求。 顾名思义，比较性需求是比较得来的需求。 即需求的产生来自于与周围群体或地区的比较。 需求的认定乃依据某种特征所做的比较， 如当事人具有与已经接受服务者相同的特征，但却没有接受同样的服务，表示其是有需求的。这种需求并无绝对的标准，也没有特定的比较对象， 而是根据一个团体或个人与其它的团体或个人的相对位置及相对情况比较之下而感受到的需求。 比较性需求在需求评估时是非常有效的工具。 不过，在现实生活中，由于各地区需求和可动员的资源皆不一样， 要以比较性需求来评量需求， 必须首先精确地找出两个地区间的资源落差。

从比较性托育服务需求角度而言， 很多地区存在的问题不在于托育机构或托位的多寡， 而在于机构或托位需求的区域性差异。比如，托育服务需求在城镇地区的需求要比农村地区强劲，尤其是大都市双薪家庭、核心家庭集中的地区，对于多样化的托育需求更显得急迫与重要。 比较性托育服务需求还会因为各个地区的资源能力的多寡有差异性。地区托育服务资源动员能力越高，其托育服务需求就越高。此外，儿童照顾的文化脉络对于托育服务需求有较高的区域内影响力。

虽然规范性需求、感受性需求、表述性需求和比较性需求等四者对托育服务需求的分析角度有所差异，却不代表着四者全然相互排斥，而无法相互所补而共同存在于托育服务需求的分析框架之内。换句话说，以上四种托育服务需求类型并不互斥，分类并不必然造成对立或者互不相属。 相反，这四种面向的需求在很多情况下甚至可以相互依存、相互补充、相互完善，成为认识和分析托育服务需求的一个理想框架。

二、托育服务需求管理及其影响因素分析

需求是如何产生的， 对不同公众的不同需求应该如何管理，怎样满足这些需求，是需求管理的重要内容。简单地说，需求管理是对目标群体的需求信息的识别、沟通、收集、评估、整合与转化的过程。需求管理是一个动态过程，其运作逻辑链条往往从需求调查（即需求信息获取）开始，将收集到的需求信息进行分层分类，然后通过需求分析，将亟待回应的公共需求精准传递给供给者； 决策者在考察受众群体、资金来源、政策目标等内容后，把需求转化成实际可操作的服务或产品⑨。在此意义上，需求管理是公共服务供给的前导环节，是实现公共服务供需均衡的关键一环。

目前， 托育服务已经成为我国社会民生领域发展较快的公共服务项目之一。 托育服务需求管理是托育服务需求与托育服务供给之间的纽带，是实现托育服务“供需均衡”的重要保障。 客观地看， 需求管理不仅可以推动托育服务资源的高效递送和利用， 而且关系到托育服务事业的长期健康发展。要做到托育服务的供需均衡，就必须了解现存和未来的托育服务需求， 将现有的托育服务需求摸清， 并对未来潜在的托育服务需求提前做好规划，才可能形成有效的需求管理。托育服务需求管理的关键在于保障托育服务需求识别和需求评估的科学精确。 但是，令人遗憾的是，主观不重视和客观上需求管理研究积累不足等， 导致了托育服务需求识别、需求评估和需求转化的形式化运作，收集到的托育服务需求信息和最终进入托育服务政策范畴的需求信息很难精准反映客观现实。

首先，托育服务需求识别不是特别精准。社会生活当中，许多需求是感受性的，是潜在的，难以被直接观察的或者界定的。 需求识别就是要把感受性需求通过一定的技术标准和手段识别出来，变为规范性需求或者比较性需求。一定意义上，需求识别隐含了需求的主观性， 是专家和行政管理相关人员通过知识建构和直觉判断并确立的。 需求识别一旦出现偏差， 后续的需求管理和供给都可能偏离，进而造成供需错位或者失配。

目前我国托育服务需求识别过程中， 存在政策偏好取代公众利益成为需求识别依据的认知误区。比如，国家“十四五”国民经济和社会发展规划中存在着“千人4.5 个托位”的地方经济社会发展水平的硬性考核要求。从而让地方政府在托育服务需求识别上，主要把壮大托育服务机构、增加托位数量作为首要的需求衡量指标。 这种“一刀切式”的做法不仅缺乏对比较性托育服务需求的考量，也忽略了区域政治经济与文化脉络的影响。 更重要的是， 这种以规范托育服务需求为主的识别方式和模式多以大中城市工薪阶层为识别对象，根据这些阶层的特点设计识别的指标，而忽略了现实生活托育服务需求的广泛性、丰富性和多元性。比如，现实生活中，不仅仅有满足日常照顾功能的普惠托育服务需求，也有促进儿童早期发展的高阶型托育服务需求。 如果需求识别模式和指标体系过分执着于普惠托育服务需求，对更高层次的高阶型托育服务需求就无法有效识别，甚至形成“需要的托育服务缺乏、不需要的托育服务过剩”的困境。

第二，托育服务需求沟通途径不是十分畅通。需求沟通是指政府和媒体等与公众就需求即时进行信息和观点交流的互动过程。在这个过程中，政府和媒体的目的十分明确， 就是要引导个体把潜在的感受性需求尽可能地变为外显的表述性需求。同时，在过程中尽量地“纠正”公众需求中存在的偏误性表述， 以利于整个社会尽量对各种各样的表述性需求形成一个有效的沟通渠道。

我国目前大力推动的普惠托育服务供给体系基本是政府行政或者政策运作的产物。 行政决策体系自身的封闭性会让政府很难即时获取公众的托育服务需求。换言之，服务供给决策权力集中在政府手中，容易“将需求方排除在决策之外”⑩。 在很多时候， 造成托育服务需求与供给不能形成良性的正反馈循环。由于需求沟通的低效，许多人虽对自身所处的托育服务现况不满意， 甚至感到无奈，但限于不清楚自己真正的需求、无力表达、无力改变现状等，而无法提出明确的托育服务需求。而当决策者、供给者和需求者之间的有效沟通渠道阻塞，容易以规则程序替代需求沟通，托育服务政策的合理性就将遭遇挑战。

第三， 托育服务需求收集模式过于随意和单一。 需求收集就是要把感受性需求和表述性需求信息以规范性需求的形式进行反馈。信息量大、覆盖面广的需求收集结果可以为后续的需求分析和需求转化提供条件。 需求收集并不是表述性需求简单的累积， 而是把纷繁复杂的需求通过加权等方式进行概化。换言之，需求收集就是通过统计归纳出一个抽象且全面化的需求样貌， 以利于对应性的服务模式设计与提供。

目前我国的托育服务需求收集主要以政府部门和科研机构承担开展的专项调查数据为主，辅之以少量官方正式公布的人口结构和经济社会发展统计数据。单一化的托育服务需求收集模式，导致托育服务需求在收集过程中， 易受到行政或调查组织者因素的影响，最终结果的浮动性较大。同时，在这种模式下，需求信息的获取和分析往往需要几周到几个月不等的周期， 过程易受制于时间约束、财政约束、行政程序约束等一系列因素，很难保证结果的客观准确。另外，当前托育服务需求收集模式相对缺乏对托育服务的形式、时数、质量等方面需求信息的收集。比如，在托育服务需求收集过程中常常采用“需要托位”等泛泛的表述，对于具体需要什么样的托位、什么人和什么时间需要等具体细节缺乏描述。进一步而言，就是没有收集“服务对象为什么会有这样的需求”，也就是缺乏对需求背后的原因进行相对深层次的探索，缺乏对于托育服务需求背后原因的收集。

第四，托育服务需求评估不够科学严谨。需求评估就是政府政策规划者和执行者运用科学理性知识为基础所发展出来的工具（实地调研与数理统计等），针对目标人群的人口特质与行为资料，并通过简易明了的数据模型和一定的程序、方法，来解释、预测和评价需求。需求评估涉及的多是规范性需求或比较性需求。通过科学的需求评估，可以准确地计算和展现某种需求在当前的社会条件下被满足的可能性， 并确认和认定该需求引起的社会问题的严重性， 为后续的供给方案设计提供更臻完备的规划依据。

我国的托育服务需求评估主要以政府工作人员和专家评判等形式为主。 此种评估方法虽然比较直接，但是，如果一旦某个环节产生差错，很可能造成结果很大程度上的偏离。 一是托育服务需求评估人员专业背景的狭隘性可能导致需求评估结果失真。 由于我国托育服务发展在上个世纪八十年代的间断， 目前专业托育服务领域的人才非常稀缺。 目前执行托育服务需求评估的专家学者大都是来自相近的学前教育专业。但是，托育服务与学前教育无论在内在运作逻辑还是外在发展特征上，都有着明显区别。若评估人员仅仅依赖学前教育需求评估路径， 重复学前教育专业的评估方式和方法，其评估结果的准确性就难以保证。二是需求评估方法和流程应用不当， 对文化传统和人口空间布局等因素考虑甚少。 按照目前的需求评估方式方法，如果某地区单亲家庭比例、育龄妇女劳动参与率高， 按照目前的托育服务需求评估标准， 则很大概率就会被判定为该地区平衡就业与育儿的需求较强劲， 而较少关心家庭文化和育儿习惯等的影响。此外，目前的需求评估往往以未满3 岁人口数量或比例作为评估指标，虽未满3 岁人口为托育服务可能的对象， 但不代表全部未满3 岁人口都会使用托育服务。

第五， 托育服务需求整合存在理论和实践脱节的情况。 需求是多样的，甚至是相互冲突的。 需求整合在不严格意义上就是对公众的表述性需求进行整理和排序。社会生活中，公众对公共服务需求的数量和质量往往是无限的， 但公共服务供给受到客观经济社会发展水平以及供给主体能力的限制，只能局限于一定的范围内，公共服务需求不可能都得到满足， 只能依靠需求评估筛选出最急需的需求，来追求公共服务的效益最大化。 于是，各种不同需求如何排序， 哪些需求是首先要被满足的，哪些需求是可以稍后被满足的，这些都是需求整合的任务和内容。

理论上， 不同的托育服务需求各自遵循着自己的运作逻辑，而在强调“效率优先”的理念操弄下，机构式托育服务需求以“制度性优势”碾压了其他方式的托育服务需求。但是，对机构式托育服务需求的过分强调， 暗示或鼓励了一种“机构优先”的固化思维⑪，假日及夜间托育服务需求等很难被列入政府托育服务政策的议事日程。换言之，托育服务需求整合消弥了个体间不同生命经验，压缩了实际生活当中多元化托育服务需求的存在空间。另外，受限于政府、专业与行政规范，在强调行政效率和经济效益的前提之下， 我国当前的托育服务需求整合很多时候存在托育服务政策理念（如普惠）与实践当中政策贯彻落实能力间的断裂与冲突， 结果就是造成需求与供给之间的结构性疏离。

第六，托育服务需求转化机制灵活性不够。需求转化多数情况下是指把感受性需求和表述性需求转化为规范性需求和比较性需求的过程。 感受性需求和表述性需求是指当前或者未来确实需要的， 但是受制于供给状态的影响而无法完成效用转换的需求，多表现为一种“期待性”的状态。规范性需求和比较性需求多强调的是供给的可及性和利用率。 因此，对于公共服务供给来说，并不是所有感受性或表述性需求都是合理的、有效的，部分需求注定是难以被纳入到公共服务供给范围之内的。换言之，需求转化是指根据供给的层次和目前的供给状况，并结合当地的财政水平、公众需求的合理性、社会经济发展程度等因素，在政策上选择与之相适应的需求或需求组合。

原则上， 只有将公众感受性需求和表述性需求转换或转化为规范性需求， 托育服务需求才可以得以进入托育服务政策和决策场域。也就是说，托育服务需求转化就是把托育服务领域内存在的表述性需求和感受性需求转化成规范性需求和比较性需求， 这是需求进入托育服务政策制定场域的前提和基础。 同时，在托育服务政策场域内，各种托育服务需求表面上看似是以多元且民主方式进行着“博弈”或“较力”，其实，专业语言的操弄却以系统性区隔与排除方式， 隔绝了与社会主流意识形态相悖的托育服务需求的进入。比如，当前社会中，“普惠优先”己经成为托育服务发展的主流，任何不符合普惠理念的其他托育需求都很难进入政府政策的讨论范畴。 这样的需求转化机制极大地降低了需求转化的科学性。另外，在公共服务需求刚性增长机制的驱动下， 随着既有的托育服务需求不断得到满足， 新的潜在的需求肯定会产生出来。 目前过分注重“普惠”的托育服务需求转化机制既没有充分考虑到公众潜在的需求， 又没有合理考虑在保证托育服务正确发展方向的基础上，进行前瞻性的需求引导。

三、提高托育服务需求管理效能的思考

需求管理原本属于应用工商管理学科范畴。需求管理的主要功能在于了解市场对产品与服务的需求，包含当供给大于需求时，如何刺激需求的产生，以及当供给不足时，如何将需求做分级优序处理。 一个适当的需求管理能使得资源的规划与使用产生较有利的结果。 需求管理既是需求者表达需求的过程，也是供给者进行科学匹配的过程。只有搞清楚了需求，才可能提出有效的供给设计；如果没有需求管理， 社会福利与公共服务供需之间就失去了媒合的场合和机会。

作为一种社会公共服务项目，托育服务需求管理与其他公共服务管理一样，在提高管理效率的问题上， 要在注重科学性、客观性和全面性的基础上，同时要加入社会文化因素的考量，这样才能保证现实中托育服务需求管理更精准、更符合实际。

第一，提升托育服务需求识别的精准性。需求识别的关键在于尊重需求者的主体性， 真正理解需求者的真实需求、潜在需求和发展需求，并围绕需求者的需求开展供给机制建设， 避免资源供给的盲目性和无序状。长期以来，受区域经济社会发展水平不同的影响， 我国托育服务发展水平也存在地域和阶层分化， 导致不同区域存在托育服务需求差异明显。因此，托育服务需求识别要关注不同区域比较性托育服务需求的差异。 尤其是要注重弱势群体和个人托育服务需求信息的识别。 现实中的托育服务需求识别不能完全地由专家知识、科学理性和技术范畴来决定。 相反，托育服务需求识别必须加入经济社会发展水平、公众感受以及当地儿童照顾传统文化脉络等，进行多维度、多方位、多面向的综合考量。 由此，托育服务需求识别不仅要考虑展现出来的各种需求(规范性需求、表述性需求、感受性需求和比较性需求等)的现象层面，也要考虑支撑需求的结构层面（经济社会发展水平、传统儿童照顾习惯、社会风俗、权力以及利益等）。

第二，保障托育服务需求沟通的通畅性。如果说需求识别是要解决什么是需求的问题， 那么需求沟通就是要通过各方面的协商和沟通， 重点解决各方面都能接受和认可的需求到底是什么的问题。 很多情况下，需求是社会互动下的产物。 一个成熟的社会或政府需要为公众能够广泛平等且自由地表达公共需求提供平台， 培养社会公众积极参与社会公共事务的权益意识。同时，也要对需求满足预期进行合理引导， 实现供给者与消费者的观点融合和利益整合⑫。 为此，一方面要努力开放政策议程，鼓励公众参与和政策辩论，通过创新托育服务供给方式、供给内容为公众提供更好的托育服务供给愿景， 增强公众需求表达的信心和热情；另一方面也不能一味迎合公众，要防止公众提出脱离实际或者过于超前的需求， 避免需求未能满足导致的反噬效应。比如，一些研究者提出把托育服务纳入我国基本公共服务的范畴， 这样的需求至少在目前是难以满足的，一旦承诺难以兑现，就会增加公众对托育服务供给的失望感。

第三，加大托育服务需求收集的规范性。一般来说，需求是会随着制度的完善、社会的发展而动态变化的，特别是随着经济社会发展与进步，相关需求将会形成“逐渐量变效应”，需求结构和需求层次也会不断丰富⑬。 由此而言，托育服务需求的内涵也就是一个动态发展的过程， 旧的需求得到满足，人们自然会产生新的需求。需求收集要善于发现新需求， 要充分注意公众的托育服务需求有什么新变化、新趋向，并将其作为托育服务需求衡量标准和托育服务体系建设的依据。 为了便于科学分析， 需要构筑反映公众托育服务需求的信息平台。 建立一套科学的调查分析程序和数据收集机制，形成制度化的需求信息搜集方式和渠道，确保需求信息的及时更新。只有这样，才能够使托育服务需求评估与人口发展状况保持一致， 从而保证托育服务体系能够与目标群体的需求相适应。另外，托育服务需求信息常常具有无序、混杂的特点，这就要求专家学者要发挥专业优势，从中筛选或整理出“概化”需求。 尤其当托育服务需求不集中时，需要结合多方面的知识，剔除含糊性和极端性的需求， 收集到符合大多数家庭利益的托育服务需求。

第四，促进托育服务需求评估科学性。要在社会范围内组建优秀、专业化的团队，让各个相关领域专家、知名学者和政府工作人员共同组成评估团队， 对每一个涉及公众公共托育服务的需求方案进行科学化、专业化的分析，并依据自身的专业见解对各种托育服务需求进行评估以及排序。 政府在做出托育服务体系时一定要对能提供什么样的公共服务有一个准确的判断。也就是说，政府评估托育服务模式和体系时不仅要有一个与社会总体意识形态相符合的标准，更应该要量力而行，才能使托育服务体系良性运行。 大力发展普惠托育服务作为一种我国的政策定位， 一切需求评估都要符合这个定位。

第五，提高托育服务需求整合的实践性。公共服务需求是公共服务过程中公众一般性和普遍性需求的总和， 是一个区域内的公众不同种类的需求的集合。 它不是一般意义上的人人有份的个人需要，也不是个人需要的简单相加⑭。 在对不同托育服务需求进行整合或选择的时候， 通常以简单多数作为集体需求。实际上，为提高资源的效益和公共政策的效度， 政府应通过一定的制度安排对托育服务需求的轻重缓急做出取舍， 明确优先满足的托育服务需求的类型、标准、操作思路和空间分布等。就目前的财力实际状况看，只能把托育服务需求整合定位在保基本、促均等上，除此之外的托育服务需求，可交给市场去满足。在需求整合的同时，还要对公民的需求进行引导。要根据我国的具体国情，在发展机构式托育服务的同时，加大对家庭托育或祖辈托育的支持力度， 满足广大家庭的家庭托育或祖辈托育的需求⑮。

第六，增强托育服务需求转化灵活性。我们除了应该关注有效托育服务需求， 提升托育服务的可及性和利用率外， 我们还应该加强对托育服务感受性需求的判别， 不仅要关注有关家庭的表述性需求，还应该关注区域的比较性需求。 为此，要通过科学的需求测评技术和方法进行个性化、多元化需求探测，并有针对性地进行制度设计，进而满足不同阶层公众的托育服务需求。换言之，应在保基本前提下，根据区域财力，推动托育服务有阶段、分步骤地走向普惠制， 既要保支付困难的家庭，也要让托育服务惠及更多有需要的家庭。

四、结语

需求管理在现代国家已经成为社会公共政策的基本核心命题， 成为纠正社会偏差行为的主要风险管理途径。对于公共服务和民生事务，国家往往会借助于管理需求机制和策略， 揉合着专业理性知识建构出微妙的供需均衡机制。目前，由于新时代托育服务事业刚刚起步和财政有限支持力度的掣肘， 各地政府基本上都偏向于“加大托位供给”等手段来促进托育服务供需均衡。这种单纯倚重补助供给端的思路在提升供给工作效率的同时也埋下了隐患， 即补助供给端的做法减少了进行托育服务需求管理的内在利益驱动。

我们认为，由于时代变迁，曾经的托育服务供需模式都无法与当下社会新形势匹配。 新时代托育服务要可持续健康发展，不仅是要明确政府、社会与市场责任，充分发挥方方面面的作用，进而增加普惠性托育服务供给规模⑯；也要加强托育服务需求管理， 使托育服务需求更好地反映和适应现实，以促进托育服务资源供需均衡。 另外，在进行托育服务需求管理的时候， 还要注重需求满足的公平性和均等化， 以给群众的日常生活带来更多幸福感和获得感。

注释：

①高琛卓、杨雪燕、井文：《城市父母对0-3 岁婴幼儿托育服务的需求偏好——基于选择实验法的实证分析》，《人口研究》2020年第1 期。

②贺丹、庄亚儿、杨胜慧：《婴幼儿托育：家庭需求与机构供给》，《人口与社会》2021年第4 期。

③Bradshaw, J.The concept of social need[J]，New Society.1972（3）， 640～643.

④尹吉东：《从适度普惠走向全面普惠：中国儿童福利发展的必由之路》，《社会保障评论》2022年第2 期。

⑤宋健：《透过照料危机审视照料劳动的社会价值》，《人民论坛》2022年第10 期。

⑥刘中一：《提高我国托育服务政策效力的几点思考》，《中共银川市委党校学报》2021年第2 期。

⑦侯佳伟、周博、梁宏：《三孩政策实施初期广东女性的生育意愿与托育服务、育儿假》，《南方人口》2022年第3 期。

⑧尚子娟、郑梧桐：《0-3 岁托育需求影响因素研究:基于对市场与政府的期望》，《陕西学前师范学院学报》2022年第2 期。

⑨曾莉：《特殊困难老人服务供需失衡及其治理——基于需求管理视角的调查分析》，《中州学刊》2022年第1期。

⑩樊继达：《统筹城乡发展中的基本公共服务均等化》，中国财政经济出版社2008年版。

⑪刘中一：《从西方社会机构托育的历史趋势看我国托育机构的未来发展》，《科学发展》2018年第3 期。

⑫冯猛：《城市社区服务的供需匹配: 模型构建及其应用》，《福建论坛(人文社会科学版》2016年第2 期。

⑬张志雄、谭桔华：《养老服务需求: 发展、转化和利用》，《湖南行政学院学报》2020年第6 期。

⑭陈水生：《公共服务需求管理: 服务型政府建设的新议》，《江苏行政学院学报》2017年第1 期。

⑮刘中一：《祖辈托育及其与积极老龄化的关系》，《城市问题》2019年第10 期。

⑯谢郁：《普惠性托育服务如何供给？ ——托育供给制度的模式之辩》，《浙江社会科学》2020年第7 期。