基于“放管服”的高校科研经费内部管理研究——以X大学为例

何媛莉

（西南财经大学，四川 成都 611130）

国务院办公厅2021年8月15日出台了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，从制度上进一步激励科研人员的科研创造积极性，解决了财政性科研经费管理的诸多难点。教育部部属高校作为国家科研工作的主力军，各大高校均积极对照并贯彻落实《若干意见》的各项精神，在实践中不断深化“放管服”改革。但在一系列改革举措下，如何按照高校财务管理及内控制度要求对高校科研经费实施有效管理，成为高校财务管理的重点和难点。

一、2018-2020年部分部属高校科研经费总体情况

2022年4月教育部75所部属高校均在其信息公开网公布了2022年部门预算。通过对排名靠前的15所高校2018-2020年部门决算数据的搜集和整理，可以了解到；

（一）总体情况

2018年15所高校事业收入为575.10亿元（含科研事业收入376.94亿元），2019年15所高校事业收入增长为641.49亿元（含科研事业收入438.57亿元），较2018年增长11.54%（部分因为决算核算基础转变为政府会计制度），其中科研事业收入增长16.35%。2020年国内整体经济环境虽受新冠肺炎疫情影响呈下行趋势，但15所高校事业收入仍为677.23亿元（含科研事业收入493.03亿元），较2019年增长5.57%，其中科研事业收入增长12.42%，增幅较上年略有下降。

（二）年度科研事业收入

纵观前三年上述15所高校科研事业收入较上一年均有5%以上增长，且基本均占各高校当年事业收入的50%以上，在教育事业收入（主要为学费、住宿费收入）相对均衡稳定的情况下，科研事业收入已然成为高校事业收入主要的增长点。2020年科研事业受新冠肺炎疫情影响较小，说明随着国家各项“放管服”改革举措的贯彻实施，高校已逐步为科研人员营造了良好的科研环境，让科研人员能潜心从事科研工作，并不断激发科研人员申请或承担更多的科研课题的内生动力，使得科研事业收入逐年增长。

（三）制约高校科研事业发展的外部因素

1．环境因素

虽然全国疫情防控整体形势一片大好，但仍然存在全国多点散发的情况，使得国内生产、消费需求以及进出口均受到较大影响，对国内经济构成不利扰动，加之国际贸易间的其他因素，也使得中国经济面临巨大风险。随着财政拨款及社会经济形势的愈发严峻，高校科研经费稳定增长的压力在不断增加。

2．政策因素

2022年教育部办公厅转发了《财政部关于推广实施中央预算管理一体化建设的通知》等文件，要求各高校做好学校预算管理一体化建设实施工作。预算管理一体化进一步强化了预算管理的严肃性，整合预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理等预算管理环节的系统，通过该系统将形成预算全过程的管理闭环，这就对科研经费的预算管理及预算编制提出的新的要求及挑战。

二、X大学贯彻“放管服”改革的落实情况

（一）简化预算编制

学校进一步简化科研经费的预算科目编制，科研经费项目负责人只需结合科研活动的特点和实际需求，精准编制设备费、业务费、劳务费这三大类科目预算。预算评审工作重点不再将项目预算编制的细致精准程度作为项目评审预算的重要因素。业务费和劳务费的预算调剂权全部下放至科研经费项目负责人，项目负责人根据科研活动的实际需求自主安排并调整科研经费。

（二）扩大经费包干制实施范围

学校将2021年起国家自然科学基金委员会批准资助的青年科学基金项目、优秀青年科学基金项目和国家杰出青年科学基金项目纳入包干制经费管理范围，将经费包干制实施范围进一步扩大。在项目结题后，项目结余资金由学校统筹，将优先考虑原科研项目团队的现实科研需求，进一步加强科研项目结余资金的有效管理，提高其资金使用效率。

（三）完善各项经费管理

学校规定，参与项目的研究生、博士后以及项目临聘的研究人员、科研辅助人员、科研财务助理和咨询专家等，均可开支劳务费和专家咨询费。科研经费项目负责人可根据实际需求自主编制劳务费及专家咨询费预算，不设任何比例限制。项目聘用的科研财务助理等的劳务费或专家咨询费开支标准，由项目负责人参照当地薪资水平并考虑其在科研项目中研究中承担的业务工作量而自主决定。学校提高了科研经费差旅费和会议费的开支标准，简化了报销流程，规范了公务卡结算制度，解决了科研活动中因条件限制无法取得发票的报销问题。新的差旅费、会议费管理规定更加符合科研活动开展的需要，激发了科研人员的积极性。

（四）建立健全科研财务助理制度

各学院（研究院）可根据年度本单位科研经费总体规模统一聘用科研财务助理（兼职或专职）；科研经费规模较多的项目负责人也可自主决定聘用科研财务助理（兼职或专职）；多个项目负责人可协商联合统一聘用科研财务助理（兼职或专职）。学院（研究院）统一聘用的，所需的用工薪资费用通过本单位所有科研项目间接费用及其他经费解决；由项目负责人自行聘用的，所需用工薪资费用应通过项目劳务费解决，用工费用开支标准参照学校有关规定执行。

（五）制度修订完善情况

学校财务处、科研处会同校内相关单位，对涉及的科研项目经费预算调剂管理、科研项目间接费用统筹管理、科研项目结余资金管理、横向科研经费管理、改进差旅费及会议费报销规定、完善科研仪器设备采购、内部风险防控、信息公开机制建设、科研财务助理制度建设、信息化建设等方面的相关制度文件进行了全面梳理，并着手修订《X大学科研经费管理办法》等相关制度。

三、X大学科研经费管理面临的挑战和问题

（一）科研经费支出与预算管理要求缺乏协同配合

虽然通过简化预算编制及扩大包干制实施范围，从根本上减轻了项目负责人的财务事务性负担。但部分省级纵向课题项目主管部门对于经费的预算仍有严格要求，且在预算执行中要求与预算编制高度一致。另外科研经费预算编制人员缺乏一定的财务知识，造成科研经费预算编制时无法准确预计后续科研工作开展需求。只能单纯按照固定的经济科目编制预算，缺乏长远统筹考虑，特别是前期调查论证不足，可能造成的设备重复购买、调研或会议成果重复等浪费行为。加之科研工作固有的不确定性及周期性等客观规律，造成了科研经费支出与预算管理要求缺乏协同配合。即使在预算执行中已下放预算调剂权，也会出现经费支出与经费预算不符，需要调整预算的情况。

（二）科研经费支出与财务报销支出规范缺乏有机统一

X大学校按照改革要求，落实了学校、学院（中心）和项目负责人三级管理体制，项目预算管理由科研经费管理办公室组织实施，项目负责人的科研经费支出报销由项目负责人所在单位负责人签批，非项目负责人的科研经费支出报销由项目负责人签批，方可提交财务处办理报账事宜。虽然简化了签批程序，但在实际报销过程中，经费支出签批人可能并未参与整个科研活动，签批也仅仅是对支出金额的同意，对于科研经费支出的合理性和真实性也是仅靠经费使用人的诚信担保，缺乏经费项目外部监督。对于严谨的财务报销来说，这就给财务报销支出的合理性和合规性带来了挑战。

（三）科研经费缺乏有效的绩效评价及结果运用

X大学目前还未建立起着力于科研经费的有效绩效评价体系，仅仅是对科研（学术）平台的年度工作业绩进行绩效考核，以及对科研项目的经费总额和项目数量进行统计并对优秀科研成果进行奖励。现有绩效评价指标过于单一，只有数量和部分质量指标，缺乏社会绩效指标，总体指标体系还不够科学合理，并且绩效评价结果并未得到很好的应用，尚未与预算分配直接挂钩，无法有效提高科研经费的使用效益。

（四）科研财务助理制度推行面临困难

现有科研财务助理队伍大多受限于对现有政策的学习能力及掌握程度，整体专业化服务水平不高。且X大学正式行政管理人员聘用受编制限制等多方面的原因，在学校或学院层面暂时不能聘用大量专职人员作为科研财务助理人员，目前多为学院或项目组聘用兼职人员和学生从事科研财务助理工作，服务的能力和质量普遍不高；且受学科、项目类型等因素影响以及项目总经费规模的限制，项目负责人支付给科研财务助理的劳务费并不能支撑专职人员的薪资水平，人员流动性较大，缺乏稳定性。

（五）科研经费管理监督体系还有待完善

X大学在科研经费管理办法中提到“审计处根据科研项目来源单位相关规定对结题项目经费进行决算审签，采取抽查审计方式开展科研经费专项审计”。但对于在研科研项目庞大的数量来说，每年10余个项目的审计样本量根本不具有共性及指导性。并且审计方式也是以抽查记账凭证的方式开展，缺乏对科研项目过程的管控。审计后虽有整改措施，但缺乏完善追责机制，无法从制度上制止和杜绝部分科研人员铤而走险的科研违规行为。

（六）科研项目成本核算欠缺制约了科技成果转化

目前财政部、教育部尚未发布科研项目关于成本核算的具体指引，相关制度正在征求意见当中。科研项目属于特殊的生产活动，其活动总流程区别于传统的生产活动，具有固有的复杂性和不确定性，所以科研项目的成本核算需要更高的管理能力和更强的财务核算能力。无法准确地核算科研项目的成本就无法准确地确定科技成果转化的沉没成本，在转化定价上就存在随意性，从可持续的角度来说制约了科技成果转换的良性发展，从而影响科研活动的持续发展。

四、加强科研经费管理的相关建议

（一）完善制度修订

建议高校科研管理部门结合科研活动客观规律，按照上级部门管理要求，进一步完善科研项目经费管理。按照社科类和科技类项目分类制定管理办法，在科研经费“放管服”的同时，给予经费管理制度保障。既要简化预算管理方式，又要降低项目经费管理成本，同时易于项目负责人及科研财务助理学习掌握，将更多的精力用于科研活动，释放科研活力。

（二）逐步推行科研经费财务“包干制”

建议高校科研管理部门建立以信任为基础的科研经费财务包干机制，在“诚信白名单”中，对5万元以内的人文社科类项目实行成果导向，建立“纯粹的”科研经费“包干制”。项目实施过程中，可根据对认定科研成果的贡献大小以间接绩效的方式直接发放给项目负责人及其课题组成员，不需要科研人员提供票据报销，增强对科研人员的直接激励，同时减少了财务核算风险。

（三）建立健全绩效评价体系

建议高校科研管理部门要进一步加强认识宣传，提高科研人员绩效意识。以科研活动目标为唯一导向，不断强化科研项目绩效评价，从重过程向重质量、重结果转变，科学合理地设定适用于人文社科类、自然科学类等不同科研项目的差异化绩效评价指标体系。其次，强化绩效评价的结果运用，将绩效评价结果作为项目经费预算安排的重要依据，使得科研资源向优秀科研人才和科研团队倾斜，从而不断激励科研人员提升自身科研水平。

（四）加强科研助理队伍建设

建议高校科研及财务管理部门可定期召开科研财务助理工作培训会，建立财务报销问题平台，及时解答各类科研管理及财务问题，以提高科研助理专业能力及服务水平，有助于其为科研人员提供更专业化的服务。另外，人事部门可以统一招聘专职科研助理，维持科研助理队伍稳定性，充分发挥其科研辅助作用，为科研人员减轻事务性负担。

（五）强化内外部审计监督

首先，高校应加强内部财务稽查和内部审计监督的协调配合，形成监督合力，对发现的各类违规违纪问题予以严肃的处理。充分利用大数据监管平台等高效信息化技术手段，以目标绩效管理为导向，加强事中监管，推进督查数据交互共享，多维度提高监督、检查的实施效率。其次，高校应不断深化信息公开，充分利用外部审计监督，不断强化项目负责人的主体责任，根据科研经费管理使用过程中存在的违纪违规情况建立负面清单，形成科研诚信“黑名单”，纳入其科研信用记录管理，与以后的科研项目申报、科研绩效考核等直接挂钩，促进科研自律。

（六）提高信息化管理水平

首先，高校科研管理部门应大力开展科研经费信息化平台建设，使各业务部门之间实现信息数据互联共享，打破信息孤岛壁垒，使信息化链条贯穿整个科研管理过程，形成业务联动机制，强化内部管理。其次从审批立项到绩效评价整个流程一体化的信息共享，有助于进行科研团队及科研项目成本核算。

五、结束语

“放管服”三者既密切相关，又互为矛盾。简政放权是为了激发活力，是依据；规范管理是为了守住底线，是手段；优化服务为了促进发展，是初心。在积极落实各项放权改革措施的同时，高校应多措并举加强并完善科研经费内部管理体系建设，着实增强高校科研经费内部管理能力，为日益蓬勃的科研活动保驾护航，不断释放科研创新活力。