关于加强县级行政事业单位内部控制评价监督机制的思考

●任丽梅

为进一步加强廉政风险防控机制，规范行政事业单位内部管理水平，降低财务风险，遏制内部腐败，提高工作效率，中央以及省市地方相继出台了行政事业单位内控规范文件。2012年11月，财政部根据相关法律法规制定《行政事业单位内部控制规范（试行）》，为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。进行有效的评价监督是内部控制得以有效实施的重要保障。行政事业单位应当建立健全内部控制的自我评价和监督检查制度，一方面通过自我评价，评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，另一方面通过日常监督和专项监督，检查内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，并完善监督检查工作，加大考评问责力度，改进和加强内部控制。同时，单位要将自我评价、内部监督与干部考核、追责问责结合起来，并将自我评价、内部监督结果采取适当的方式予以内部公开，强化自我监督、自我约束的自觉性，促进自我监督、自我约束机制的不断完善。

一、内部控制评价与监督的相关概念及目标

行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施有效措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

自我评价是指单位自行组织对单位内部控制的有效性进行评价，形成评价结论，出具评价报告的过程。自我评价主要流程包括评价准备、评价实施、评价及整改三个部分。

内部控制监督包括内部监督与外部监督。内部监督是单位内部控制的重要组成部分与手段。内部监督施行主体主要有两个方面，一是内部审计部门，主要从“管事”的角度进行监督。二是纪检监察部门，主要是从“管人”的角度进行监督。两者相互监督，相互配合，相互扶持。外部监督是指国务院财政部门及其派出机构和县级以上的地方各级人民政府部门、审计机关对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查，有针对性地提出意见和建议，并督促单位进行整改。

评价与监督是行政事业单位内部控制得以有效实施的保障机制，范围包括本单位经济活动中所有业务和业务的所有环节。对内部控制的建立与实施的有效性开展监督检查和评价，整改落实内部控制存在的问题，不仅可以防范经济活动风险，及时堵塞漏洞，也有利于持续地完善单位内部控制体系，使内部控制在单位内部管理中发挥更大的作用。为了发挥评价与监督对内部控制的保障作用，上级财政部门和监管部门以及单位自身在工作中需要制定内控规章制度，开展有效的评价监督，并互相制约，互相监督，责任到人，将内控工作落实到事、到人，真正发挥它的监督作用，促进单位各项工作的有效进行。

二、内部控制评价与监督的必要性

第一，了解发现单位内控的缺陷漏洞所在，从而不断完善内部控制制度，预防和发现问题。

第二，能够寻找与改善内部控制薄弱环节，使规范单位的内部控制更加合理规范科学有序。

第三，能够持续完善单位内部控制体系，使内部控制在单位管理中发挥真正的作用。

第四，能够提高行政事业单位的管理效率，完善的内部控制监督能涵盖控制单位的全部工作人员和工作职责。

第五，能发现内部控制关键岗位人员是否具备与其工作岗位相适应的资格和能力。

三、内部控制评价与监督应遵循的原则

（一）全面性

评价与监督应该考虑到是否涵盖了单位所有的经济活动、业务活动的全过程，以及参与活动的关键岗位、相关部门、相关人员和相关的工作任务。

（二）重要性

评价与监督应当以风险为导向，突出主要矛盾，重点关注重要部门、重大业务事项、重大经济活动，牢牢把控风险点。

（三）客观性

评价与监督应准确体现单位的主要经济活动、重大业务存在的风险状况，如实反映内控的健全性和执行的有效性。

（四）适应性

评价与监督应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并且不断适应外部环境的变化，适时调整，不断修订和完善。

四、内部控制评价与监督存在的主要问题

（一）对内部控制评价与监督的认识不到位

有部分单位领导对内控的评价与监督重视程度不够，认识不足，只是为了应付上级检查，将评价与监督停留在文字层面，没有真正起到执行和监管的作用，使之流于形式。甚至有些单位认为进行内控的评价与监督成本过高，浪费人力物力和时间，也容易造成办事手续繁琐，效率低下，因此缺乏积极性，没有真正地将其落到实处。有些单位即使开展了评价监督工作，评价往往不够深入和具体。另外，县级行政事业单位由于性质所限，单位都比较小，科室设置人员编制也相对较少，单位内部一般都没有专门的监督检查科室，缺乏完整的自我评价监督体系。

（二）内部控制评价与监督由财务人员一肩挑

很多单位领导班子对内控评价监督没有认真学习，对内控的评价与监督一知半解，只是将其当作一项普通工作开展，没有充分认识到评价监督在单位内控工作中的重要性和必要性。另外，大部分单位只认为内控是财务工作，不涉及单位其他岗位，因此，将内控交给财务人员完成，就出现了财务人员全权负责的现象。

（三）财政部门与监管部门外部监督主动性不强

内部控制的建立和实施情况需要财政与监管部门进行监督检查。但是，目前内控的监督与评价完全交由单位自己完成，县级财政部门和监管部门的内控工作主要是完成中央省市统一安排进行的内控书面填报工作，收取内控报表，检点单位的报表上报情况，平时也不会检查单位的内控工作，只是在日常沟通中了解情况，无法掌握各单位内部控制实际现状，因此存在外部监督被动的问题。

（四）内控制度制定时照搬照抄，执行不到位

部分单位在制定评价监督体系时直接从网上照搬照抄其他单位，没有考虑单位性质、地区、工作内容间的差异，脱离了本单位实际情况，导致了所制定的制度成了摆设流于形式。另外，有些单位内控评价监督制度都有，但是缺乏行之有效的实施手段，不能确保其落实到位，制度没有真正发挥作用。

（五）缺乏行之有效的监督和评价体系

目前虽然各个单位内控制度制定完善，但是因为监督与评价不到位，致使内控失效的现象严重，落实不到位，也没有责任追究制度，使内控流于形式。

五、内部控制评价与监督的完善措施

为了完善内控体系，使内控真正地发挥作用，有效杜绝不合理的现象，这就需要提高行政事业单位对内控评价和监督的认识，打造科学有效的监督与评价体系，积极开展相关工作。

（一）提高对内部控制评价与监督重要性的认识

内部控制评价与监督是内控体系的重要组成部分，它是内控目标得以实现的重要手段。中央和省市很早就出台了内控的规范性文件，要求各级政府和单位严格执行单位内部控制制度。因此，行政事业单位领导要高度重视，把监督与评价摆在重要位置。单位要建立健全内控的评价与监督制度，强化内控制度的权威性和独立性，不让制度成为摆设，而是让内控制度在单位内部真正运行起来，发挥内控的实际作用。只有这样，才能及早发现问题，解决问题，使单位成为一个高效、廉洁的政府部门。

（二）积极开展内部控制自我评价工作

行政事业单位要积极组织内部控制自我评价工作，单位领导和干部职工应共同讨论制订切合本单位的自我评价体系。一是建立全面科学清晰合理的评价指标，涵盖单位内部控制的全过程。另外，评价指标要具有独立性，保证评价各个环节独立。二是针对单位内部控制自我评价过程中发现问题，应结合单位内控实际特点进行改进。

（三）加强宣传内部控制评价与监督在工作中的重要性

内部控制需要全员参与，这就要加强内部控制知识的宣传，让内控监督与评价理念深入人心，让单位人员认识到什么是内部控制及其重要性，内部控制得以实现需要什么控制方法，从而在全单位形成注重风险意识防控，自觉参与单位的内控管理，自觉执行内控制度的风气。

（四）财政部门组织定期培训

为了弥补县级行政事业单位存在的内部控制方面知识的不足，应由县级财政部门组织，聘请专业老师对全县行政事业单位在内部控制建立与实行过程中出现的问题进行全面细致讲解，不断提高各行政事业单位内控自我评价体系的认识水平、建设水平，不断完善自我评价体系。帮助各单位梳理流程，建立科学高效的内控流程，使内控工作发挥作用。

（五）加强内外部监督力度，填补管理漏洞

县级行政事业单位的内部控制得以实现离不开监督的作用。由于职能性质所限，一般县级单位内部没有审计和纪检监察部门，这就需要单位内部指定分管领导和专人具体负责这项工作，定期或不定期地对内控工作进行自我评价和监督检查，促使内控工作得以实现。县级财政、审计等相关部门要发挥外部监督的作用，对各单位的内控工作进行专门检查监督，对在工作中发现的问题提出意见建议，督促单位进行整改落实，不断填补内控管理方面的漏洞，从而使全县行政事业单位的内控工作真正发挥实效。

县级行政事业单位的内部控制的评价与监督是一项任重而道远的工作，全面推进行政事业单位内部控制建设，建立健全内控工作的评价和监督体系，不仅需要单位内部在工作中不断发现问题，解决问题，不断优化自我评价体系，也需要单位内外部共同发挥监督作用，建立健全科学高效的制约和监督体系，为实现国家治理体系和治理能力的现代化奠定坚实基础、提供有力支撑。