海南自贸港背景下法定机构推动乡村振兴对策

□唐尧

党的二十大报告强调全面推进乡村振兴。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线。深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。

推进乡村振兴战略作为全面建设社会主义现代化国家的重要战略部署，是彻底解决“三农”问题的总抓手。如何推动乡村振兴？梳理近年研究文献发现，坚持党的集中统一领导，以党建引领乡村振兴，同时，不断优化政府政策干预的机制、平衡市场配置资源的效率，促进乡村产业发展，推动乡村有效治理等已成为共识。

总体来看，既有研究视角与范围多聚焦于我国现行行政体制框架内，鲜有国外治理经验的借鉴以及中国化实践研究。尽管乡村振兴战略是结合中国国情提出的战略，但研究视角不应局限于本土。法定机构作为西方新兴管理机构，在提升公共管理与公共服务方面逐渐体现出重要价值。因此，自2018年起，海南在推动自贸港建设的重大背景下，也开启了法定机构试点改革之旅。法定机构模式的引入，也为助力海南乡村振兴提供了更多可能。

乡村治理的阶段性困境

——村民自治效能欠佳。一方面，近年来的农村人口大量进城打工的现象日益频繁，且依然呈现出上升趋势。伴随而来的是农村留守人口老龄化逐年加剧，年轻有为的人更不愿意待在家乡的恶性循环。同时，农村地区本身经济发展并不理想，村民自治组织的运转与开销等很难获得村民的经济补助，加之留守的大多为综合素质不高的村民，便更难以形成组织化、高效化的自治体系，最终加剧了村民自治组织农村治理能力的下降。另一方面，基层政府的主动干预也是造成农村自治困境的主要原因。由于基层问题的突发性与不确定性，村民自治组织在农村事务处理过程中往往处于被动地位，处理问题的方式也随之具有一定程度的滞后性。当村民自治组织欠缺足够的人力、物力等客观条件时，解决问题的滞后便会上升成为低效化。

——公共服务供给不足。在新时代背景下，我国社会主义初级阶段的主要矛盾已然转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种不平衡、不充分发展尤其体现在农村公共服务和物品的供给上，城市的公共服务供给水平远远高于农村。农村的基础设施建设、基本医疗保障体系、基础教育普及、文体设施输送以及公共卫生保障等诸多方面仍然存在较大的进步空间。究其原因，一方面，基层政府在公共管理过程中需要承担来自主要政治任务的工作压力，难以统筹兼顾公共服务；另一方面，基层政府财政包干制度与晋升激励制度往往使得“街头官僚”更倾向于选择低投入、高回报的政绩工程，而对于诸如医疗保障建设等低回报的公益性事业的热情并不高，进而间接导致部分公共服务的供给不足。

——防返贫工作道阻且长。2020年末，我国完成了脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1 亿贫困人口实现脱贫，取得了令全世界刮目相看的重大胜利。但值得注意的是，海南省作为我国后发展型省份，农村相对贫困现象更为普遍，城乡差距更为明显。政府作为治理主体，沿用过往扶贫策略已然无法满足新时代防返贫任务提出的新的要求。然而，政府人员的精力以及公共行政管理的方式终究是有限的。在实际过程中，基层政府在执行过程中不够灵活，没有充分结合当地区域实际情况对待，很多时候无法有效落实政策，防返贫工作逐渐流于形式主义，难免出现阶段性效果不佳的情况。

乡村振兴中法定机构的独特优势

在国外，法定机构模式的应用与发展得到了广泛普及。因其具备区别于政府的相对独立性、自负盈亏及法定公共行政权的特征，也被诸多西方国家当作推动政府简政放权、完善社会治理以及促进市场经济发展的一味“良药”。

在乡村振兴背景下，政府传统管理形式参与农村基层治理与乡村振兴，需要付出巨大的行政成本与财政成本。例如，针对过去农村扶贫问题，上级政府常常通过制定对应的扶贫规划，要求辖区内各行政单位分配相关扶贫工作人员定期入村，轮流帮扶。这种高度关联型治理模式所取得的成效往往建立在公务人员不仅要完成自己职责内工作，还要花费额外精力和时间参与扶贫的基础上。因而会出现“走形式”“搞流程”等行为，扶贫效果并不理想。而法定机构本身受政府管制限度较低，相对独立自由，对于政府分配的任务具备专注高效完成的客观条件。另外，法定机构本质上属“半企业”形式的政府机关，不仅可以行使法定授予的行政管理权，还能够行使诸如市场化合作与运作的非行政手段，推动基层农村的乡村振兴工作。

法定机构助推乡村振兴的现实逻辑

——党建引领农村基层自治。法定机构在自身辖区具备充分的党建自主权，这给予了法定机构极大的自由裁量权与方向控制权。海南省L 管理局作为国内首家主营国际医疗康养园区的法定机构，不仅担负着探索和建设具有中国特色的国际化医疗体系的使命，还扮演着完善和落实L 先行区内农村基层党建工作的总抓手角色。如今L 先行区农村治理的大好局面，离不开“党员服务项目建设”“党员先锋岗”等工作制度的制定与落实。合理用好党的现有力量，积极发展党的后备力量，为L先行区的党建工作提供鲜明的党建引领，是确保下阶段党建工作顺利展开的重要基石，也是确保L 先行区与党中央高度同频共振，进而推进园区建设与基层治理稳定发展的必要前提。

一是组织覆盖与具体工作指导。基于农村党组织的广泛分布特点，通过扁平化党建网络覆盖形式——“多网点一线牵”，统筹兼顾已发展起来的党支部地区，调研各支部实际情况，实事求是地培养组织人才定点输入。很大程度上巩固了基层自治过程中党的领导地位，一方面确保基层自治在党的领导下进行，另一方面也有助于推动乡村振兴的积极落地。

二是价值输送促进党建共识。L 管理局以医疗康养保障文化宣传为切入点，切合实际在基层开展“党建引领新时代农村健康生活”的宣传活动，通过健康文化符号的价值共鸣，塑造了L 园区特有的农村党建精神。为乡村自治组织提供了有利的组织建设与方向引导，充分保障了基层组织推动乡村振兴战略的主动性。

——完善农村基础设施建设。目前，农村基础设施建设的进程极度依赖政府财政拨款与基层政府治理的双重作用。然而，由于城乡发展差距依然巨大的历史遗留因素，上层政策安排与制度供给并不总是能够让基层治理获得质的飞跃。基于此，L管理局在农村基础设施建设方面为乡村振兴背景下的基层治理提供了可循之道。

一是以点带面辐射区域基建。L 管理局自2019年成立以来，在L 先行区展开了如火如荼的医疗特区建设。在海南省政府的财政拨款扶持下，L 先行区不但建成了先行区内的环岛高速，逐步完善了区域内乡村道路的补修与扩建，还逐步完善了附近乡村的道路照明、街道美化等基建工程。更为关键的是，为了促进城乡一体化的快速发展，L 管理局还联合Q 市政府开通了L 先行区辖区内的公交路线，进一步方便了附近村民的出行，为乡村振兴工程不断添砖加瓦。

二是交通经济助推农村基建。L 医疗特区的建设近年来逐渐产生影响力，慕名而来的患者或游客逐年上升，当地交通工具欠缺的问题暴露出来。在此背景下，由村民组织而成的载客摩的小队这一新兴“载客经济”模式应运而生。这一模式不仅满足了游客患者的现实需要，撑起了村民自己的“口袋”，也恰当地解决了农村交通总是存在“最后一公里”不便的尴尬，逐渐让农村“活”了起来。

——防返贫帮扶与保障。步入新时代，农村工作的重心已从“扶贫”向“防返贫”转变。如何做好农村的防返贫工作对于乡村振兴意义重大。L 管理局依托医疗特区的先天优势，结合农村实际，通过产业帮扶与医疗保障，为基层防返贫及乡村振兴工作提供了实实在在的获得感与幸福感。

一是大力提携农村特色产业发展。区别于传统政府只能依靠行政手段助力乡村产业振兴，L 管理局借助自身“半企业”属性优势，能够充分统合发挥市场资源来做政府想做却不方便做的公共事务。例如，在L 先行区管理局的号召下，先行区内Y集团率先行动，首批采购了L 管理局对口帮扶的F 镇F 村原生态酿造山兰米酒200箱，并在活动现场提供免费展销展位。在海南自贸港建设“早期收获”中取得了多项创新性成果，为助力乡村振兴贡献力量。

二是构建乡村医疗康养保障体系。为减少农村居民“因病致贫、因病返贫”的风险，助力乡村振兴，L 管理局为B 镇G 村常住人口捐赠L 先行区全球特药险。截至2022年2月，特药险共惠及1901 人。同时，L 管理局进一步构建了医疗帮扶乡村振兴的实践体系，不仅将医疗保障体系与村民因疾病而返贫的防范工作紧紧联系在一起，还将短期医疗帮扶转变为长期医疗惠民，用心完善并发展乡村医疗保障体系。助推B 镇G 村乡村振兴事业的大力发展。

本文基于海南自贸港建设背景，描述了法定机构模式如何推动我国乡村振兴战略的具体实践逻辑。认为党建引领农村基层自治、完善农村基础设施建设以及防返贫落实三种策略极大程度上提升了基层治理主体和村民的主动性与积极性，也实实在在增添了人民群众的幸福感与获得感。

习近平总书记在中华民族伟大复兴的大局和世界百年未有之大变局的历史背景下，深刻阐述了新发展阶段做好“三农”工作的重大意义，实际上也代表着我国乡村振兴战略推进的深远意义。因此，结合实际，充分发掘与创新乡村振兴战略的理论意义与现实意义，不断在实践与理论纠正中巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，争取为新时代乡村振兴实践提供更多“海南经验”，是为研究之初心。

基于农村党组织的广泛分布特点，通过扁平化党建网络覆盖形式——“多网点一线牵”，统筹兼顾已发展起来的党支部地区，调研各支部实际情况，实事求是地培养组织人才定点输入。