关于第三次全国国土调查工作分析与探讨

徐世鹏

（1.河南省地质矿产勘查开发局测绘地理信息院,河南 郑州 450006;2.河南省地质勘查信息化工程技术研究中心,河南 郑州 450006）

1 引言

我国是一个地域辽阔的国家，掌握翔实准确的全国土地利用现状和土地资源变化情况，可为我国的生态文明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革、宏观调控、自然资源管理体制改革和统一确权登记、国土空间用途管制等工作的顺利开展提供强有力的基础数据[1,2]。因此，我国根据国民经济和社会发展需要，每10 年进行一次全国土地调查[3]。第二次土地调查于2007 年部署、2009 年基本完成，时至今日已期满10 年，按法律应开展新一次土地调查[4,5]。国务院于2018 年8 月29 日决定将第三次全国土地调查调整为第三次全国国土调查（以下简称“三调”）。“三调”即利用第二次全国土地调查的数据成果，全面细化和完善全国土地利用基础数据，健全全国土地调查、监测和统计制度，根据国家、省、市有关文件要求和工作部署，采用卫星遥感、地理信息等技术手段，获取翔实准确的全国土地利用现状和土地资源变化情况[6-8]。本文结合广东省某区域“三调”项目的开展，详细阐述了土地调查的技术流程和方法，为相关工作的开展提供借鉴与参考。

2 工作内容及要求

第三次国土调查的主要工作内容是以省下发初始库为工作底图，开展土地利用现状调查，包括对城市、建制镇、村庄内部土地利用情况的调查和对农村土地利用现状调查；开展土地权属及变化情况调查；开展基本农田调查，将永久基本农田划定成果落实在土地调查成果中，查清永久基本农田范围内的土地利用现状和土地的自然条件、社会经济条件等状况；开展专项用地调查，其中包括耕地细化调查、批准未建设的建设用地调查、耕地质量等级调查评价、耕地分等定级调查评价、工业仓储用地细化调查；利用国家建库软件，按照国家统一的数据库建设标准及规范，建立土地利用数据库；统一时点更新，以2019 年12 月31日为统一时点，开展2019 年度土地变更调查；最后进行数据汇总，在“三调”数据库基础上，汇总该地区的城镇和农村各类土地利用数据及专项数据。

3 调查技术路线

围绕“三调”目标任务，以国家下发的正射影像图为基础，结合该地区最新高分辨率正射影像图、修补测更新的1∶500 地籍地形图，以“细化已有内容、更新变化内容、增加缺少内容、修正错误内容”为原则，参考2017 年土地变更调查成果和2016 年农村地籍调查数据等，开展土地调查及相关工作。农村土地调查采用国家、省下发的正射影像图，城镇村土地利用现状调查采用本地区2017 年0.2 米的高分辨率正射影像图，以“互联网+”和内外业一体化技术为支撑，依托省开发的外业调查举证平台，逐图斑开展实地调查，修正初始库中的图斑范围，核实、补充各地类图斑信息 ；开展权属调查、专项用地调查与评价；根据外业调查核实成果，使用省统一配发的建库软件，补充完善初始库，形成县级土地调查数据库，以及耕地细化调查专项数据库、建设用地专项数据库、耕地质量等级和耕地分等定级专项数据库。主要调查工作实施流程如图1 所示。

图1 国土调查工作实施流程

4 相关重点工序探讨

广东省第三次全国土地调查初始库作为全省国土调查和数据库建设的基础和依据，是由广东省“三调”办负责建立，涵盖了全省整体控制网格、土地调查本底数据和内业预判信息，其中整体控制网格利用了镇级以上行政区域界线、主要交通线路、大型河流水库等界线，本底数据主要有内业核实及补充后的国家不一致图斑、省提取的不一致图斑、省采集的地类图斑界线等。地方领取初始库后应首先对初始库进行统计分析，包括各地类的图斑数量及面积统计；统计建设用地、农用地和未利用地这三大类图斑情况，并与2016 年变更调查原数据进行流量分析，详尽分析各地类间的流转，掌握本地区的土地利用变化情况。

4.1 城镇村内部土地利用现状调查

利用最新遥感正射影像图，参考不动产登记发证数据，地籍调查成果、1∶500 地形图数据和其他专题数据等，以省下发的初始库为基础，城镇村内部“打开”应首先勾绘道路、河流等土地利用框架，在此框架内利用国情普查、地名地址等数据，核查每块图斑的地类、位置、范围、面积、分布等利用状况，对城市、建制镇、村庄内的土地利用现状开展细化调查，查清城镇村庄内部商服、工业、采矿、仓储、住宅、交通运输、公共管理与公共服务、特殊用地等地类的土地利用状况。对于内业无法判绘的地物应在外业核实调查，拍照取证，并留底备查。本地区的“打开”工作主要以内外业相结合方式查清城镇村内部的土地利用现状，调查技术路线如图2 所示。

图2 城镇村“打开”流程

本文以广东省某地区为例，其城镇村内部细化成果统计如表1 所示，其城镇村面积约为145.7km2，经上述城镇村“打开”方法，得到细化图斑19906 个，平均每平方公里细化图斑数为136.7 个，与其他区域细化水平大体一致，未出现“打开”不充分或过度细化问题。

表1 城镇村内部地类“打开”统计

4.2 农村土地利用现状调查

以国家统一提供的外业调查底图为基础，按照统一的土地调查技术标准，实地核查每块图斑的地类、位置、范围、面积、分布等利用状况，查清全地区的耕地、种植园、林地、草地等农用地的数量、分布及质量状况。对于外业核查图斑需做到“走到” “看到”“问到”，重点核查图斑必须外业拍照举证，一般核查图斑要走到位核查是否与调查底图一致，不一致的图斑需自主举证。在外业举证前，本地领取核查图斑总量28040，包括重点核查图斑和一般核查图斑，经外业核查举证，对图斑进行细化分割、边界调整，最终上报省图斑总量达30738，并对一般核查图斑中地类发生变化的图斑进行调查举证，举证量达2877 个，占一般核查图斑总量的19.3%。举证过程中，重点核查基本农田范围、批而未建、设施农用地和临时用地有批文的用地情况，并对林业部门提供的林地图斑实地核查目前土地利用情况。外业举证图斑量统计如表2 所示。

表2 外业举证图斑量统计

4.3 国土数据库建设

依据国家统一编制的数据库标准及建库规范，以本次调查形成的土地利用、土地权属、基本农田等数据为基础，建设具有数据输入、编辑处理、统计分析、数据汇总、制图输出及数据更新等功能的土地利用数据库。

以数字正射影像图、县级行政区、数据预处理成果为基础，结合外业调查成果，按照规程及数据库标准入库，对各类调查要素的范围、属性等相关信息进行对接、调整与完善，形成国土调查数据成果。数据入库具体流程如图3 所示。

图3 数据入库流程

在数据库成果完整性和规范性检查的基础上，检查成果的真实性和准确性。利用国家下发的数据库质检软件控制县级数据库质量，同时应用数据库成果省级检查系统，采用计算机自动检查和人工比对相结合的方法，对地方提交的县级数据库成果进行全面检查，并将检查结果汇总反馈给地方。整体检查流程如图4所示。

图4 省级检查流程

根据“三调”数据库，结合第二次全国土地调查及年度土地变更调查等相关数据，开展土地利用状况分析。该地区城镇村国土调查共计14253.78 公顷，其中建设用地5525.61公顷，未利用地面积1547.06公顷，农用地7181.10 公顷。调查涉及耕地面积908.27 公顷（水浇地876.5 公顷，旱地31.7 公顷），各地类面积调查情况如表3 所示。

表3 各地类面积调查统计（单位：公顷）

对比2016 年变更调查数据库（即原数据库）总面积减少3.03 公顷（0.02%）：建设用地增加117.46 公顷（5.95%），未利用地减少430 公顷（21.75%），农用地增加117.46 公顷（1.66%）。

进一步细化分析，以2016 年变更调查数据库为基础统计“三调”数据库增量变化 ：（1）该区域耕地内部二级类变化有35.69 公顷（即535.35 亩）旱地变为水浇地 ；（2）城镇村用地范围内减少32.11 公顷建设用地，范围外增加149.57 公顷建设用地 ；（3）该地区发生99.36 公顷农用地转未利用 ；（4）基本农田范围内三大类占比：建设用地14.2 公顷、未利用地27.8 公顷、农用地2595.22 公顷；（5）该地区可调整地类共计1841.3 公顷，相比“二调”可调整地类减少492.7 公顷（21.1%）。

5 结论

开展全国土地调查是我国一项重要的法定制度，是全面查实查清土地资源的重要手段。广东省某地区通过此次国土调查，制作了一系列数据成果，编制了本地区土地利用图件和各种专题图件等，能够满足该地区各行各业对“三调”成果的需求，实现成果的信息化管理与共享，最大程度地发挥重大国情国力调查的综合效益。该地区的“三调”成果可以对“二调”完成以来耕地的数量、质量等级和等别、分布、利用结构及其变化状况，以及城市、建制镇、村庄等建设用地的利用情况进行综合分析，可为生态文明建设、自然资源管理提供基础依据，对贯彻落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，提升国土资源管理精准化水平，支撑和促进经济社会可持续发展等均具有重要意义。