强化法治保障 开启“依法治农”新篇章

文 / 岳仲明

河北邢台市襄都区市场监督管理局开展节日市场食品安全检查

2022年9月2日，十三届全国人大常委会第三十六次会议以全票赞成的表决结果通过了新修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》。新法贯彻党中央关于农产品质量安全的决策部署，落实食品安全“四个最严”要求，回应人民群众关切，完善农产品质量安全监督管理制度措施，对确保人民群众身体健康和生命安全意义重大。

推陈出新 全面听取基层声音

民以食为天，食以安为先。农产品的质量安全状况如何，直接关系着人民群众的身体健康乃至生命安全。习近平总书记在山东考察时指出，以满足吃得好吃得安全为导向，大力发展优质安全农产品。确保农产品质量安全，既是食品安全的重要内容和基础保障，也是建设现代农业的重要任务。为了将经实践证明行之有效的政策、措施法律化、制度化，进一步提高农产品质量安全水平，保障农产品质量安全，维护公众健康，促进农业农村经济发展，2006年我国出台了《中华人民共和国农产品质量安全法》，2018年对个别条款进行了修正。近些年，我国农产品质量安全整体态势总体向好，主要农产品例行监测合格率稳定保持在97%以上，农产品质量安全法在其中发挥了重要作用。但是，随着社会经济发展，农产品质量安全工作也面临着新情况、新问题、新要求，同时也还存在一些问题和短板，人民群众对农产品农药兽药残留超标、重金属超标、非法添加有毒有害物质等问题仍旧心存担忧。

2018年，全国人大常委会进行农产品质量安全法执法检查，在充分肯定该法公布实施以来取得显著成效的同时，指出一些条款已明显不适应当前农产品质量安全监管形势，操作性不强、实施难度大，存在处罚过轻、违法成本太低等问题，建议修订农产品质量安全法。部分全国人大代表也提出修改农产品质量安全法的相关议案。就此，修改农产品质量安全法列入十三届全国人大常委会立法规划、强化公共卫生法治保障立法修法工作计划和2021年度立法工作计划。按照党中央、国务院决策部署，司法部、农业农村部抓紧研究对法律的全面修改工作。2021年10月，国务院提请十三届全国人大常委会第三十一次会议初次审议了农产品质量安全法修订草案。2022年6月，十三届全国人大常委会第三十五次会议对修订草案进行了第二次审议；9月2日，第三十六次会议表决通过修订后的农产品质量安全法。审议期间，全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会结合常委会审议意见深入调查研究，系统梳理了习近平总书记关于农产品质量安全的重要讲话和历年中央一号文件对农产品质量安全工作作出的决策部署，认真学习贯彻，并通过实地调研、视频调研、座谈研讨、评估论证等多种方式听取各方面意见，特别是来自农村、农民专业合作社、农产品批发市场、超市等基层一线的农户、农产品生产经营者和基层干部的意见，对修订草案进行修改完善，最终得以全票表决通过。

履职尽责 着力筑牢法治防线

此次农产品质量安全法修订，充分考虑我国国情和农情，与食品安全法相衔接，着力筑牢全过程全链条守护人民群众“舌尖上的安全”的法治防线。一是坚持分类规范。我国农业生产经营主体多而分散、生产经营方式和规模差异较大。此次修订，区分农产品生产企业、农民专业合作社、农户等不同的生产者，农产品收购者、储存运输者、农产品批发市场、农产品深加工企业、食品生产者等不同环节的经营主体，规定了相应的管理措施和有区别的法律责任。在充分考虑国情和农情的基础上，做到有针对性地监管全覆盖。二是坚持全程监管。农产品生产链条长，生产环境开放，不可控因素多，各环节对农产品的质量安全都有不同程度的影响。本法确立了源头治理、风险管理、全程控制的原则，对产地环境和生产过程管控等作了规定，同时补齐储存、运输环节的监管短板，明确了农产品批发市场、销售企业及食品生产者的相关义务，建立了全过程全链条的管控措施。三是坚持分工协作。针对部门监管职责不够明确具体，存在监管漏洞和盲区的问题，本法在明确农业农村主管部门和市场监督管理部门职责分工的基础上，强调密切协作，并对规范政府及其有关部门履职行为、提高执法效率等作了规定。同时，充分发挥社会监督作用，督促政府履职尽责。四是坚持严字当头。实践中，农产品质量安全法律处罚力度偏弱且维权成本高，违法行为难以得到应有惩罚，需要坚持严字当头、重典治乱，对违法人员加大执法惩处力度，确保从业者不敢、不愿、不想违法。

实干笃行 抓好质量安全责任

修订后的农产品质量安全法共8章81条，对农产品质量安全责任体系、风险管理与标准制定、生产经营全过程管控措施、监督管理、法律责任等内容作了修改完善，确保农产品从田间地头到百姓餐桌的质量安全。

第一，压实各方农产品质量安全责任，健全农产品质量安全责任机制。现阶段，老百姓对农产品供给的最大关切依旧是吃得安全、吃得放心。我国农业生产经营主体多而分散、生产经营方式和规模差异很大，解决好老百姓关切的问题，重点是压实各方责任。修订后的农产品质量安全法，实行源头治理、风险管理、全程控制，建立科学、严格的监督管理制度：一是将农户纳入监管范围，明确农产品生产企业、农民专业合作社、农户等农产品生产经营者应当对其生产经营的农产品质量安全负责，分主体确定了农产品质量安全责任，实现监管全覆盖。二是回应新业态和新的农产品销售方式，规定健全有关农产品冷链物流标准、服务规范和监管保障机制，通过网络平台销售农产品的农产品生产经营者应当严格落实质量安全责任，进一步做好从生产、储存到流通、消费等各个环节的质量安全工作。三是强化地方政府的属地管理责任，规定县级以上地方人民政府对本行政区域的农产品质量安全工作负责，建立健全农产品质量安全工作机制，明确产地监测、监督抽查、突发事件应对等管理措施，并规定了相应的法律责任。四是守好农产品质量安全监管“最初一公里”。明确乡镇政府应当协助上级政府及其有关部门做好农产品质量安全监督管理工作，鼓励和支持基层群众性自治组织建立农产品质量安全信息员工作制度，协助开展相关工作。五是充分发挥各方力量，实现社会共治。明确农业技术推广机构应当加强对农产品生产经营者质量安全知识和技能的培训，农民专业合作社、农产品行业协会应当及时为其成员提供生产技术服务，新闻媒体应当开展农产品质量安全法律、法规和农产品质量安全知识的公益宣传等，推进社会各方主动作为。通过对农产品生产经营者、集体经济组织、行业协会、新闻媒体、政府及其有关部门等各方面的农产品质量安全责任予以明确，构建科学、严格的监督管理制度与协同、高效的社会共治体系，将有利于强化各方面的农产品质量安全意识。

第二，提升源头控制能力，抓好农产品“第一车间”的质量安全管理。食品安全，首先是“产出来”的。农产品生产是第一车间，源头安全了，才能保证后面环节安全。长期以来，一些地方为了提高产量，大量使用化肥、农药，在农产品生产环节对其质量安全造成一定破坏。修订后的农产品质量安全法，一是把住生产环境安全关。产地环境是安全优质农产品生产的基础条件，只有土地干净，才能生产出优质的农产品。本法规定国家建立健全农产品产地监测制度，加强农产品产地安全调查、监测和评价，与土壤污染防治等法律、法规相衔接，规定了特定农产品禁止生产区域管理制度。二是强化农业投入品使用管理。农业投入品是保障农产品质量安全的关键因素，本法规定生产经营者应当科学合理使用农药、兽药、肥料、农用薄膜等农业投入品，并按照规定回收并妥善处置其包装物和废弃物，防止对农产品及其产地造成污染。三是明确农产品生产企业应当建立农产品质量安全管理制度，配备或者委托相应的技术人员；农产品生产企业、农民专业合作社、农业社会化服务组织应当建立农产品生产记录，强调不得超范围、超剂量使用农业投入品危及农产品质量安全。四是通过鼓励和支持农产品生产企业、农民专业合作社、农业社会化服务组织建立和实施危害分析和关键控制点体系，实施良好农业规范，提高农产品质量安全管理水平。五是为保障内部质量安全控制措施有效实施，规定农业农村主管部门应当制定保障农产品质量安全的生产技术要求和操作规程，加强对农产品生产经营者的培训和指导，定期或者不定期组织对农业投入品使用情况的监督抽查。通过对农业生产企业的重点规范和对其他各类主体的政策引导，推动农业标准化生产，确保农产品质量安全。

第三，补强农产品质量安全管理的薄弱环节，完善生产经营全过程全链条管控措施。习近平总书记强调，要坚持数量质量并重，在保障数量供给的同时，更加注重农产品质量和食品安全，注重生产源头治理和产销全程监管，让人民吃得饱、吃得好、吃得放心。新修订的农产品质量安全法与食品安全法相衔接，保证在生产环节生产出符合标准的安全农产品的同时，聚焦管理的薄弱环节，强调在储存、运输、交易、加工等环节也要落实质量安全责任。一是在农产品质量安全标准中增加“储存、运输”农产品过程中的质量安全管理要求，明确要求“确保严格实施”。二是明确储存、运输农产品的容器、工具和设备应当安全无害，禁止将农产品与有毒有害物质一同储存、运输，防止运输途中造成农产品污染。三是明确农产品生产企业、农民专业合作社以及从事农产品收购的单位或者个人，应当按照规定将承诺达标合格证等标识附加到销售的农产品上，并区分不同主体不同环节作了具体规定，明确了不按规定开具、收取、保存承诺达标合格证的法律责任。四是规定了农产品批发市场的抽检和农产品批发市场、农产品销售企业、食品生产者对合格证明材料的查验义务，把好农产品进入市场的关键环节。五是对列入农产品质量安全追溯目录的农产品实行追溯管理，鼓励具备条件的农产品生产经营者采用现代信息技术采集、留存生产经营信息，用可追溯制度倒逼和引导生产。通过上述规定，把好农产品流通环节的关键点，补足监管的短板，推动实现生产记录可查询、产品流向可追踪、责任主体可明晰，用严谨的标准和严格的制度确保从生产到消费各环节的农产品质量安全。

第四，建立健全全程监督管理协作机制，提高执法监督效能。农产品质量安全工作关系我国14亿人的身体健康和生命安全，必须抓得紧而又紧。面对生产经营主体量大面广、各类风险交织形势，要加快解决多头分管、职责不清、职能交叉等问题。修订后的农产品质量安全法，一是明确了农业农村主管部门和市场监督管理部门分阶段监管职责以及其他有关部门的相关工作，细化了农业农村主管部门在农产品质量安全风险监测、随机抽查、信用体系建设、突发事件应对等方面的职责。二是强调农业农村主管部门和市场监督管理部门等有关部门应当建立健全全程监督管理协作机制，尤其是加强收购、储存、运输过程中农产品质量安全监管的协调配合和执法衔接，及时通报和共享农产品质量安全管理信息，形成工作合力。三是对主管部门的职权予以规范，明确应当建立健全随机抽查机制、采集样品应当按照市场价格支付费用等约束性措施，明确上级农业农村主管部门监督抽查的同批次农产品，下级农业农村主管部门不得另行重复抽查，促进依法履职。四是明确对农产品质量安全工作不力、问题突出的地方政府，可以对其主要负责人进行责任约谈，并明确人民检察院可以提起公益诉讼，督促政府积极作为。五是鼓励消费者协会和其他单位或者个人对农产品质量安全进行社会监督，对农产品质量安全监督管理工作提出意见和建议，同时规定农业农村主管部门应当建立农产品质量安全投诉举报制度，公开投诉举报渠道，收到投诉举报后，应当及时处理。以此，建立了严格的监管责任制和责任追究制度，不仅有利于监管措施全面覆盖农产品生产经营全链条，也为监管机制高效运转提供了内外部监督等制度保障，真正实现农产品质量安全监管的上下左右有效衔接。

第五，强化行政执法与刑事司法的有效衔接，加大对违法行为的惩处力度。农产品和食品安全是底线问题，要强化农产品质量安全行政执法，加大违法行为查办和惩处力度，加强行政执法和刑事司法的衔接。一是明确农业农村主管部门要按计划对重点区域、重点农产品品种进行质量安全风险的监测和监督抽查，加强对农产品质量安全执法人员的专业技术培训并组织考核，加大执法查办力度。二是与食品安全法有关处罚的规定相衔接，加大对农产品生产经营者销售含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化合物的农产品等违法行为的处罚力度，情节严重的，可以由公安机关处五日以上十五日以下拘留，规范生产经营秩序，使从业者不敢、不愿、不想违法。同时，考虑到我国的国情和农情，对农户要注重引导和批评教育，规定了相对较轻的处罚。三是明确行政执法与刑事案件侦办的衔接，确保违法犯罪案件能够依法及时被处理，对依法不需要追究刑事责任但应当给予行政处罚的，规定应当及时将案件移送农业农村、市场监督管理等部门，有关部门应当依法处理。四是结合新闻媒体、消费者协会等单位和个人的宣传教育、舆论监督，营造浓厚的守法生产氛围。通过执法必严、违法必究的制度规范与真实客观的宣传引导，形成全社会维护农产品质量安全的铜墙铁壁。