加装电梯多主体协同治理实现路径研究

刘 欣 张若晨 蓝 麒

（1.中国特种设备检测研究院 北京 100029）

（2.中国科学院科技战略咨询研究院 北京 100190）

开展老旧小区加装电梯工作,是贯彻落实党中央、国务院关于积极应对人口结构变化及老龄化决策部署的重要措施,是切实保障和改善民生工作、保障老龄人口及残疾人士出行安全、提高居住和生活质量的实际落脚点。2018年开始,“加装电梯”连续3年被写入国务院《政府工作报告》,措辞从“鼓励有条件的加装电梯”“支持加装电梯”到“新开工改造城镇老旧小区3.9万个,支持加装电梯”。但是,全国已安装加装电梯总量仅约3万台。经专业机构测算,潜在安装加装电梯需求约300万台,潜在需求巨大。

在实践中,社区居民对于开展加装电梯的积极性远远低于政府呼吁的程度,还存在很多深层次的问题和原因,因此,从多主体的角度切入思考,探寻既有住宅加装电梯现存问题与背后原因,厘清加装电梯协同治理的机理,勾勒加装电梯切实可行的实现路径,有利于加快形成改善既有住宅居住条件的举措,为推进无障碍城市化工作提供辅助决策。

1 既有住宅加装电梯现存问题与阻力

通过对上海、南京、福州、沈阳等地的实践工作深入研究,发现老旧小区加装电梯在业主协商、政策落地、审批程序、施工安全、资金筹措、责任落实等方面存在困难,加装电梯协商、审批、执行、监管、治理链条中凸显的问题亟待引起重视。

1.1 业主易形成纠纷

业主间的诉求不同[1]。对于高层业主,尤其是高龄业主,对提高生活质量、缓解上下楼困难有刚性需求；对于中层业主,大多采取“观望”或“搭便车”的想法,认为加装电梯可有可无；对于低层业主,加装行为产生邻避效应,加装电梯会影响屋内采光和通风,私密空间易被窥探,电梯操作会产生噪音等。并且,加装电梯会使房子的价值发生显著变化[2]：安装电梯前,价格与楼层高低大致呈反向变动关系,楼层越高,价格越低[3]；但是加装电梯后,情况会发生逆转,使得低层房屋有贬值风险,因此低层业主排斥加装电梯。

业主费用分摊意见不一致。中高层业主可能在低层业主利益受损的前提下获益,即使在明显获益的高层业主间,由于不同楼层的费用分摊比例不同,仍存在“不患寡而患不均”的情况。电梯具有准公共物品的属性[4],精准评估加装电梯对业主的效用大小、妥善平衡分摊费用或补偿金额是复杂的,大多数业主都不愿表达真实的支付意愿,而想让他人承担更多费用。

纠纷案件在司法实践中缺乏统一的裁判规则和政策指引意见。一方面,《中华人民共和国物权法》中与加装电梯关联度较高的两例法条,存在3种截然不同的表决规则。第一种观点赞成“双三分之二”表决规则,认为加装电梯是对建筑物附属设施进行改建的行为；第二种观点赞成“双过半数”表决规则,认为加装电梯属于对共有部分进行管理的事项[5]；第三种观点支持“百分之百”表决规则,认为加装电梯属于处分共同不动产的行为,规则的不一致导致纠纷时采取司法手段可能失灵。另一方面,政府部门出台的规范性文件规定不明,各省市间对加装电梯实践指导意见有详有略,不尽相同。这无疑大大增加了审判加装电梯案件纠纷的难度,进一步加深了业主纠纷难以解决的困境。

1.2 法规标准和政策落地难

关于技术标准的法律法规不完善。政府部门相关技术规范主要按高层住宅技术标准执行,但老旧住宅缺乏明确的规范和标准,导致电梯安装运行困难[6]。未加装电梯的老旧小区住宅因前期建筑设计与规划未考虑预留供电梯井道等使用的建筑空间有关问题,导致可能存在新建电梯井道及新装电梯不满足现行安全技术规范及相关标准条款的技术要求、规定。另外,各厂家生产的电梯质量参差不齐,电梯造价技术标准的缺失,导致电梯标准与施工标准不一致,不利于旧住宅其他工程项目的后续改造。

加装电梯政策操作性不强。目前多地有关加装电梯的政策还停留在指导性文件以及各自职能范畴的法律法规,但是具体如何开展加装电梯报建等工作的文件并未跟进,造成有加装意愿的业主因对财政补贴标准、职责分工、实施流程等复杂程序的不了解而对加装电梯望而却步。

1.3 办理相关审批程序较复杂

电梯加装工程需要经过的审批手续较为严格烦琐。安装过程涉及市场监管、土地、规划、住建等部门,需要各职能部门共同参与,同时还要征求消防、环保、卫生、市政等部门的意见。目前,国家还没有统一完善的多部门审批相结合的方式,导致申请安装电梯手续繁多。各地区缺乏联合审批平台和整合式的办事地点,各部门的职能比较分散,制定的实施细则较为模糊,不同部门的申报材料五花八门,市民需完成多部门的审核和批复。以上原因形成了多部门审核障碍的困境,使得原本有意愿加装的业主也因办理流程过于复杂而无奈选择搁置。参考广东省佛山市顺德区的加装案例,申请人前期的准备阶段就奔波于规划行政主管部门、建设行政主管部门、特种设备安全管理部门、档案馆、街道办事处以及社区居民委员会等多个职能部门,耗时短则3个月,长则数年。这不仅增加了加装难度,还增加了业主办事的时间成本。

1.4 加装电梯基础施工和运行安全问题

加装电梯施工难度大。由于老楼的水、电、气、热、通信等各类管线需搬迁,部分老小区因楼龄长、电线老化、楼梯窄、无抗震柱等问题,加装电梯会挤压走火通道和楼梯空间。这使得一方面施工单位难以提供可行的解决方案,另一方面也难以获得政府规划和住房建设部门批准。

加装电梯对楼体可能带来较大安全隐患。加装电梯的井道（包括钢架结构）、井道和房屋之间连接等,缺少相应技术规范及监管的要求,有的地方没有监管措施。以电梯井道施工为例,安装在现房电梯井的施工质量直接影响后期电梯的正常安全运行。然而,目前电梯井的施工质量并没有专门的部门负责验收。既有住宅加装电梯一般需在既有建筑外新建井道,但目前在新建井道的设计施工、井道的地基基础施工等环节,部分地区存在施工质量不能保证的现象。加装电梯井道施工中地下管线改移、基础形式选择、浅底坑应用及钢结构井道施工环节存在安全隐患[7],影响加装电梯的正常运行。

电梯长期维保落实不到位。电梯日常巡查、电梯维保质量都是影响电梯安全运行的重要因素,由于业主、物业公司往往不具备电梯专业技术知识,与电梯维保单位之间信息不对称,对日常管理、维保、修理等具体工作无法有效落实和监督,电梯故障不易被发现。此外,维护保养不到位也会导致电梯带“病”运行,缩短电梯使用寿命。

1.5 电梯加装及运行费用筹措难

从加装费用分析,旧住宅电梯安装工程需要支付较高的经济成本,安装一部电梯的成本一般需要几十万元。老房子的电梯安装基本采取政府支持一定的资金、居民分摊的方式筹集资金。由于不同年龄段居民的需求和支付能力存在差异,并且各居民获益不同以至于难以达成费用分摊共识,因此很难依靠居民主动承担电梯安装费用[8]。即便加装电梯的费用分摊后是大多数业主能够承受的,但是不同业主对于费用承担的比例有不公平感,导致业主与其他业主进行比较之后产生自身利益处于劣势地位的主观感受,这是业主之间难以达成费用分摊协议的关键原因。

从后期运行费用分析,加装之后各种日常维护保养、零部件修理更换和定期检验等会产生后续费用,并随电梯老化逐年增加,这些费用须由业主自行筹措。但由于房屋买卖、业主更换或大修费用难以承担等原因,可能导致后续维护资金无法保证,将会造成电梯不能及时维护、带“病”运行甚至停梯的后果。

1.6 使用管理责任主体落实难

我国老旧小区的房屋产权性质复杂。房屋产权包括自建房、集资房、房改房、统建救济房、直管公房、商品房等。因此,老旧小区建筑改造的主体不仅有社区委员会、公有产权单位、政府部门[9],还有由第三方建设机构负责实施的多元化建设主体。居民对于老旧小区的房屋认可度不同,对其进行加装电梯协商的周期长,成本高。

加装电梯建设责任主体不明确。多数老旧住宅小区没有正规物业公司管理,无法直接将电梯托管,更无法落实使用单位主体责任,难以保证加装后的电梯安全可靠运行和应急处置工作,特别是如何筹措电梯维护保养资金,电梯的维护保养和更新改造由谁负责等问题都需要妥善解决。

加装电梯监管责任主体不明确。建设主体单位不同导致监督管理制度不明确,管理机制不完善,监督管理混乱,缺乏长期的制度安排和后续维修更换规划。即使业主想委托物业公司管理,一方面业主需要支付一定的管理费用,电梯运行维护成本大大提高；另一方面,电梯日常管理内容如何界定、服务质量水平如何判定、费用标准如何确定等,也没有统一标准可以操作。如果业主选择自行管理电梯,由于自治管理形式全靠业主自觉,业主无法承担监督维保质量、日常巡查、故障报修、保持24 h救援电话畅通并组织应急救援等职责,一旦发生事故,业主也无力承担相应责任。

2 既有住宅加装电梯多主体协同治理的提升路径

2.1 加装电梯多主体协同治理机理

随着政府、市场、社会、公众在国内外事务中沟通与联动的日益密切,以多元化主体进行社会治理的公共管理模式逐渐得到更加广泛的研究和应用。在分析完既有住宅配备电梯工作开展过程中遇到的障碍及原因的基础上,尽可能全方位、多维度地梳理加装电梯多主体协同治理的机制架构和内在逻辑,通过深层次的挖掘多主体间的驱动机制,体现各方关联逻辑,以便进一步描绘加装电梯的实现路径。

基于协同治理理论,将加装电梯过程中涉及的参与主体分为5类：政府、市场、社会、社区、业主。政府是统一领导者,市场是产品、技术和服务的提供者,社区是业主与市场间沟通工作的协调者,业主是加装电梯行动的发起者和承受者,社会是行业规范和宣传教育的组织者。政府负责明确各主体的责任划分,并且设计各主体部门联动机制,便于统一标准、原则和目标,提高治理系统的办事效率。通过提供政策支撑,从制度和法规体系规范市场行为。市场作为电梯的生产和服务者,致力于提升电梯运行稳定性和安全性,提高维修保护质量,从源头切断电梯安全隐患,保护社区居民健康安全。同时兼顾保险机制,以防突发事件时对电梯维护或使用人员造成重大生命财产损失。社区承上启下,既下达政策和市场加装电梯管理和报建办法,又要上传业主的建议反馈,起到主体间的沟通桥梁作用。社区自身也会与市场合作,创新筹资机制,通过把加装电梯和其他社区营利性营运项目联合开展,达到改造目标,造福业主。业主间引入情感治理提高协商自治成功率,也起到公众舆论监督作用。社会中的行业协会、检测机构等辅助政府对电梯市场运营进行直接监管,同时对其他主体有宣贯法律法规、引导行业规范发展的牵引作用[10]。综上,最终达成逐级响应、层层推动、环环相扣的协同治理闭环,如图1所示。

图1 加装电梯多主体协同治理机理图

2.2 加装电梯多主体协同治理的提升路径

结合前期研究与多主体协同治理机制分析,提出提升既有住宅加装电梯意愿的策略和实现路径,以期为我国老旧小区顺利配备电梯、改善居住条件的工作提供决策参考。

●2.2.1 社区引入情感治理，业主达成协商共治

提倡利用情感价值和社会价值促进居民搭建良好的沟通桥梁,达成社区协商共治[11]。只依赖法律手段解决业主协商纠纷存在一定的局限性,其在一定程度上忽略了居民的主观情绪感受,忽视了情感价值对居民加装电梯意愿的影响。加装电梯作为全体居民的共同协商行为,居民在电梯改造过程中所感受到的使用价值、经济价值以及社会价值对促成加装电梯都起到了关键作用。其中,使用价值和经济价值涉及每位业主的实际利益,容易引起冲突和矛盾,而社会价值由于不易感知往往在协商中被人们所忽略。

老旧住宅小区作为居民生活交往的主要空间,大部分邻里由单位同事构成,小区成员间生活条件和工作背景具有相似性,因此居民对小区的内在归属感较强,促进了邻里间关系的形成与稳定。当老旧住宅小区中居民的关系较为融洽与亲密,居民归属感与凝聚力较强时,居民在决策时,会在某种程度上考虑与自己关系亲密的其他居民的感受[12]。因此,首先应积极发挥老旧住宅小区中亲密邻里关系的社会文化价值,然后重点传播老旧住宅小区加装电梯的使用价值和经济价值,使居民体会到电梯改造所带来的价值与美好,然后积极发挥社区改造领头人的作用,鼓励其挨家挨户进行宣传,积极引导居民参与到电梯改造工作中来,当居民意识到电梯改造的积极作用时,才能更有利于驱动其参与电梯改造的意愿。

●2.2.2 出台相关标准和技术规范，加快政策落地

尽快出台相关政策和技术规范来规范和协调电梯加装的各个环节。社区居民对加装电梯等公共产品的边际收益大小难以界定,难以组织科学、客观、公平的成本分摊机制,谈判缺乏经验。因此,政府有必要做好社区成本分摊机制和社区协商规则的引导工作。可以发布一些成熟的、能兼顾绝大部分业主利益的成本分摊方案,制定《增设电梯群众工作手册》,为社区处理群众矛盾提供政策和方法上的指导。对于与电梯相关的新增设井道、疏散通道等,尽快完善技术规范,做好技术保障,及时关注浅底坑、严寒高温运行保障等技术的应用,对发现的新问题加强研究和解决。

相关职能部门要规范监督和验收工作,提高电梯安装单位的进入门槛,把好加装电梯相关建筑或构筑物的本质安全关。重点推进加装电梯使用管理地方标准的制定出台,进一步明确加装电梯使用管理的各项要求,并努力将之打造成适应各地发展水平的标准。为安装过程中的协调方案、施工申请程序、资金来源、成本分摊比例、管理制度建设、相关配套政策、各楼层利益相关者补偿机制等问题提供相关依据。

●2.2.3 政府适时介入，简化审批程序

在满足既有相关法律法规的前提下,政府可组织相关部门及专家研究制定老旧多层住宅电梯加装管理政策,尽可能简化审批流程,方便相关手续的办理[8]。

社区物业和街道办事处可以共同打造“专办员”制度。由于电梯审批手续比较复杂和专业,小区物业、街道办事处可以安排专人办理电梯安装过程中的所有审批手续[13],并实时向业主公开和公示相关审批信息,让业主及时、全面地了解加装电梯的全流程信息。各街道和小区可配备技术顾问,就政策、流程、施工等问题为群众提供技术咨询、施工监督等服务。

应明确各市市场监管部门对加装电梯的安装和使用监管等方面的指导。各区市场监管部门应负责办理加装电梯的施工告知、使用登记以及后续使用过程中的安全监管等工作,可通过“一网通办”方式办理加装电梯的安装告知、使用登记等审批流程,方便企业申请办理加装电梯相关事务。进一步规范加装电梯的过程监管,简化审批流程,提高办理效率。

●2.2.4 提升施工安全运行质量，保障业主人身权益

强化加装电梯井道施工质量的验收检验。积极与国安委、应急管理部、住建部进行沟通协作,规范加装电梯井道施工质量监管,优化加装电梯井道施工方案,明确加装电梯基础施工形式、与既有建筑的连接方式、井道结构形式等,把好加装电梯相关建筑或构筑物的本质安全关,确保加装电梯市场健康有序发展。

强化对既有住宅加装电梯的制造、安装、检验检测等工作的监管和指导。在技术安全方面,可增设电梯安全影响评估论证会,对设计方案进行多轮集中论证,形成增梯工程安全可靠的专家评审意见,打消业主的后顾之忧。同时,在遵守有关法律法规前提下,按照“安全、简化、便民、高效”的原则,积极探索适合本地区的既有住宅加装电梯安装告知、监督检验和使用登记等工作业务的绿色通道,全面保障业主使用电梯时的人身安全。

●2.2.5 创新运行筹资渠道，加强与第三方机构合作

将保险机制引入电梯加装全过程,解决落实主体责任难、维修资金不足等问题。业主把电梯维保、检验、能耗、修理等费用组合成一定资金投保电梯全生命周期综合保险,避免在电梯安装过程中及安全运行后损害各方利益,切实保障电梯的安全运行和管理。

推动使用主体设立加装电梯专项公共基金[14],将电梯广告等电梯相关经营性收入纳入专项基金,用于电梯的日常维护保养,实现专款专用,解决后续运行资金问题。建立公共资金监管账户,可以与银行合作,为每部电梯的建设者开设公共资金专有账户,有效规避收取、保管、支付资金过程中的潜在风险,并将政府财政补贴直接拨付到户。

●2.2.6 明确使用管理责任主体，多方合力推动报建

探索建立电梯托管管理模式,落实好电梯使用管理、应急救援、抵御风险等安全主体责任,保障电梯长期安全可靠运行。委托电梯智慧监管装置公司、电梯制造单位专业物业公司等第三方专业机构将小区整体物业包括电梯管理进行托管,解决责任主体无法落实到位的问题。管理成本可与自身组织管理成本相结合,减轻业主托管费用资金压力,并配合有关部门加紧完善加装电梯政府扶持政策,积极提供技术“一条龙”服务,发挥电梯企业的专业技术优势,有序推进各地加装电梯工作。例如,辽宁省发布《辽宁省电梯安全管理条例》,明确电梯专业运营单位的管理责任。广州市越秀区在全国率先推出“电梯托管”服务,对加装电梯实行“无物管找托管”,推荐专业物业管理公司,接受业主委托履行电梯日常安全管理职责。

3 结束语

由于老旧住宅建筑初期设计阶段资金短缺、对人性化和宜居的硬件设施缺乏认识、经济发展水平受限等历史原因,使得多数老旧住宅未装设电梯,给老龄人口、残疾人士生活起居出行带来了诸多不便。研究从协商、审批、执行、监管、治理链条中凸显的问题出发,为解决既有建筑加装电梯难题提供了一种基于多主体协同治理角度的新思路,从政府、市场、社会、社区、业主5个主体的维度分析加装电梯治理的公共管理模式,以期辅助政府有关部门在多元合作中探索实现多方共赢的加装电梯治理效果,提高居住和生活质量,切实保障和改善民生工作。