践行检察工作新理念 促成“多部门治理一事”

缪树权

摘 要：涉多部门社会治理检察建议的制发与落实是实践中的难点。重庆市人民检察院第五分院牢固树立“依法能动履职”“双赢多赢共赢”“过得硬、求极致”等检察工作新理念，通过扎实细致的综合调研分析、制发高质量的检察建议书、跟进督促落实等有力举措，很好推动了该市摩托车生产销售监督管理问题的解决，是检察机关通过诉源治理，促成“多部门治理一事”的成功实践。

关键词：多部门共治 检察建议 诉源治理 检察工作新理念

党的二十大报告指出，“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。检察机关作为国家法律监督机关，在社会治理中担负着重要的职责和使命。社会治理检察建议恰是新时代以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径，是检察机关参与推动社会治理现代化、法治化的重要手段，也是检察机关更好发挥监督职能的重要载体。

近年来，在最高检的统一部署下，全国各级检察机关更新理念、主动作为，在通过社会治理检察建议推进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥了积极作用。同时，作为创新发展的新探索，各地检察机关也遇到了一些问题。如检察建议所要推动解决的问题，往往事出多因、攸关多方，检察机关如何通过检察建议推动多部门协调配合、合力推进问题整改，真正实现以“我管”促“都管”，共同推动社会治理水平有效提升，这是一个难题，更是一个考验。重庆市人民检察院第五分院（以下简称“五分院”）就规范摩托车生产销售问题向市场监督管理部门制发检察建议（即渝检五分院建〔2020〕Z11号检察建议，以下简称“五分院检察建议”），在这方面进行了有益的探索，取得了明显的成效，为在“多部门治理一事”中精准开展法律监督提供了实践范本。该建议入选2021年度全国检察机关优秀社会治理检察建议，其成功经验和做法值得各地学习借鉴。依笔者看来，其成功之处集中体现在两个方面：在思想上自觉用检察工作新理念武装头脑、真正入脑入心；在行动上主动将检察工作新理念融入履职办案、确保落实到位。

一、提高政治站位，全面理解、切实树立检察工作新理念

（一）“依法能动履职”理念是做好社会治理检察建议工作的首要内心驱动力

“依法能动履职”是2022年最高检工作报告的主线，是检察工作的新理念，也是检察工作的新要求。它体现了落实习近平法治思想、服务经济社会高质量发展的政治自觉、法治自觉、检察自觉，也体现了检察机关服务大局、为民司法的政治担当和 “国之大者”的胸怀。“依法能动履职”要求办案人员不能就案办案、就事论事，而应着力树立和培养善于发现线索的敏锐洞察力，对案件背后隐藏的深层次矛盾，反映出的苗头性、倾向性问题，分析原因、查找漏洞、提出改进措施，制发检察建议，促进防患未然、抓源治本。

五分院在评查中，通过石某某酒后无证驾驶摩托车撞伤行人这一“小案”，见微知著，发现了案件背后的全市摩托车监管存在的“大问题”，通过制发检察建议，促成了针对性强的专项整治行动、形成了一系列行业长效机制。能取得如此显著的成效着实不易，五分院为之付出的艰苦努力完全可以想见。“依法能动履职”理念在该案的办理中得到了生动鲜活地体现。

（二）“双赢多赢共赢”理念是做好社會治理检察建议工作的“金钥匙”

由于种种原因，在过往的法律监督实践中，检察机关或多或少存在不敢监督、不愿监督、回避监督、抵触监督的情况，而不少被监督单位常有不理解、不配合、敷衍了事等表现。其深层次的原因在于理念陈旧、认识局限。为解决这一问题，最高检提出“双赢多赢共赢”法律监督新理念，强调监督不是你错我对的零和博弈，也不是高人一等；监督机关与被监督机关的责任是共同的，目标是一致的，赢则共赢，损则同损。理念一新天地宽，“双赢多赢共赢”新理念为正确处理新时代监督者和被监督者的关系提供了全新视野，也是大局意识和政治智慧的体现。从五分院检察建议的实践经验看，在推动多部门共治的检察建议的办理中，用足用好“双赢多赢共赢”新理念尤为重要，对于消除部门隔阂、化解抵触情绪、形成共识合力、确保落地生效具有重大意义。

践行“双赢多赢共赢”新理念，重在构建监督者与被监督者的良性、积极关系。检察机关在履职过程中应当警惕“监督就是高人一等”的错误想法，不以监督者自居，更不能居高临下。践行“双赢多赢共赢”新理念，重在主动作为，凝聚共识、形成合力。要加强与有关部门的沟通，努力让相关部门也能够理解新理念，明白监督者和被监督者只是分工不同、职能不同，有着共同价值追求，从而使相关部门主动接受监督、积极配合监督，形成合力、共同进步。践行“双赢多赢共赢”新理念，重在敢于监督、善于监督、勤于监督。敢于监督就是要迎难而上、敢于碰硬，不能逡巡畏缩、恇怯不前，敢于监督的勇气来自于对理想信念的坚守和对专业能力素养的自信。善于监督就是要审时度势、讲究方式方法，体现的是政治智慧和更高的履职水平。特别是在办理“多部门共治一事”检察建议过程中，只有“敢”的精神、没有“善”的智慧恐怕很难平衡各方矛盾、形成合力共识。勤于监督就是要持续发力、久久为功，如果想一蹴而就或者避烦斗捷往往适得其反。要想解决多部门共治问题，就要发扬钉钉子精神，做好打持久战的心理准备。

从五分院检察建议的实践看，他们通过学思践悟，准确理解了新时代法律监督理念，摆正了监督者的位置；通过细致扎实的工作，争取到被监督者的理解和配合，营造了有利的法律监督环境；通过坚定的信念和持之以恒的精神，推动检察建议各项措施落实落地，在该市摩托车生产销售问题治理中取得明显成效，在践行“双赢多赢共赢”实践中的表现可圈可点。

（三）“过得硬”“求极致”是做好社会治理检察建议工作的标准与要求

在新发展阶段，检察建议是检察机关推动各项工作高质量发展的重要抓手，其本身也需要以“过得硬”“求极致”的理念不断改进和提升。质量是检察建议的生命线。检察机关只有以“过得硬”“求极致”的精神，下大力气制作出高质量的检察建议，才能赢得各方理解和尊重、顺利推进各项措施落地生效、实现诉源治理的价值追求。从五分院检察建议的实践看，五分院始终把制作出一个高质量的检察建议作为工作的核心内容，并为此做了广泛的调研、大量的沟通、深入的分析和反复的论证，这份检察建议依据充分、分析到位、问题精准、措施可行，可谓社会治理检察建议的一篇“范文”。

二、践行检察工作新理念，加强调研、沟通与跟进落实

（一）广泛、深入、细致的综合调研分析论证是有效开展社会治理检察建议工作的重要前提

线索的发现有赖于调研分析。有价值的检察建议线索发现难是常见难题之一。五分院办案人员通过一个不起眼的“小案”，敏锐感觉到其背后可能存在的交通工具治理难题，并通过数据收集分析、实地调研走访，验证了他们的推测，为启动五分院检察建议工作提供了重要线索，这也为其他院解决检察建议线索难问题提供了很好的参考。

问题的梳理有赖于调研分析。要想把检察建议所要推动解决的问题梳理清楚、准确，离不开对事实情况全面深入的了解和专业分析。五分院为此做了大量工作，他们通过召开摩托车行业专业人员座谈会、听取相关监管部门意见、走访交通事故受害人、查访摩托车经销网点、向当地群众了解情况、举行检察官联席会、调取辖区基层检察院案件材料等方式，梳理分析将机动车混淆为非机动车、普通摩托车违规使用“助力车”标牌标识、部分摩托车生产企业生产违标车辆、部分销售商虚假宣传、部分二手车销售市场管理混乱等问题。由此，五分院检察建议得到相关部门的认同。

科学的建议有赖于调研分析。针对性强、能够操作、依法合规、公正合理的意见建议无不来源于深入细致的调研、论证和分析。这也是五分院检察建议能被三部门及时、全面采纳的重要原因之一。

（二）制发规范、精准的检察建议书是有效开展社会治理检察建议工作的主要抓手

涉多部门的检察建议工作往往千头万绪、错综复杂，但只要抓住制发检察建议书这个关键环节，往往能够纲举目张。检察建议书既是前期综合调研分析论证的成果，也是检察机关主导下各方沟通协调的共识，更是下一步各方建章立制、改进工作的依据。从五分院检察建议的实践看，一份高质量的检察建议书重在规范、贵在精准。

检察建议书不仅要文书格式规范，内容符合《人民检察院检察建议工作规定》“明确具体、说理充分、论证严谨、语言简洁、有操作性”等各项要求，制发流程也要严格依照相关程序的规定。严谨规范、高质量的检察建议书，能很好彰显司法的严肃性和检察办案的专业性，进而增加检察建议书在相关方心中的分量。

检察建议书的精准体现在两个方面。首先是问题找的准，这样才能有的放矢，为分析问题、解决问题提供正確的方向。要注意选择人民群众“急难愁盼”、有共性、有典型性的问题，通过提出检察建议促进解决一个方面、一个领域、一个时期监管执法、社会治理工作机制和导向问题，既促进被建议单位堵漏建制、提高治理能力，又达到警示一片、教育社会面的良好效果。其次是建议措施提的准，要分工明确、方法具体、有可操作性，最好还能复制、能推广，实现价值最大化。

（三）跟进督促落实是确保社会治理检察建议工作质效的重要方式

一要加强与相关单位的沟通。办案人员应主动作为，通过实地走访、召开联席会议、不定期会商等形式，调研了解实际情况，共同研究制定整改方案，积极协助解决落实过程中出现的问题和困难，不断推进检察建议的落地生效。二要营造建议落实的外部环境。在涉多部门的社会治理检察建议实践中，检察机关应积极争取当地党委、人大、政府等的支持，努力构建“党委领导、政府主导、多方参与、司法保障”的检察建议办理工作格局，有效消除隔阂、化解矛盾、建章立制，为推动检察建议落地生效提供有利外部环境。三要“做到刚性”。《人民检察院检察建议工作规定》创新提出了检察建议宣告送达方式，增强了检察建议的公开性、规范性和权威性，通过宣告送达的仪式感和庄重感，以及引入第三方的见证和监督，促进被建议单位对检察建议的重视和采纳。此外，《人民检察院检察建议工作规定》关于检察建议回复期限、向上级有关部门通报和依法提起公益诉讼的规定，也为检察建议的落地生效提供了有力司法保障。

五分院下足功夫做好检察建议“后半篇文章”，在宣告送达检察建议书后，通过现场监督、当面沟通、定期回访、抽查、“回头看”等多种形式跟踪督促检察建议落实，并推动形成若干长效机制，防止问题反弹，取得显著的成效。

三、总结

涉多部门共治检察建议的难点就在于涉事部门多，这也意味着与其他类型检察建议相比，检察机关往往面临更复杂的局面、需要付出更艰苦的努力。五分院的实践启示我们，只要树立坚定的信念、做到久久为功，切忌半途而废；善于运用政治智慧和创新举措，不机械履职；分清责任，抓住主要矛盾；既能动履职，也要注意“到位不越位”，困难都会克服、矛盾都会化解、共治终将实现。

* 国家检察官学院教授［100726］