中国应急管理体系的综合化变革取向

牛风娟

（河南警察学院，河南 郑州 450046 ）

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局。”在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，我国在面对各种突发公共事件中始终坚持人民至上的理念，发挥社会主义制度优势，不断提升应急管理能力，推进治理体系和治理能力现代化，形成了应急管理体系的中国样板，赢得了世界的赞赏①参见温志强、王彦平、张霁星：《马克思主义人本思想视域下的中国特色应急管理体系形成理路》，载《天津商业大学学报》2023 年第2 期，第4 页。。安全已经成为检验我国各项工作成效的重要衡量，新发展格局要保障人民安全、政治安全、经济安全、军事科技安全以及社会安全②参见郑贤操、邓世豹、袁继红，等：《统筹发展与安全 以新安全格局保障新发展格局》，载《广东财经大学学报》2023 年第3 期，第4-5 页。，应急管理体系建设亟需摆在当前中国社会发展的重要位置上。与此同时，我国社会正处于转型期，社会结构与利益格局不断调整，社会矛盾凸显，突发公共事件处理不当很容易成为社会矛盾的宣泄口，危及社会安全稳定。因此，探寻中国应急管理体系的综合化变革，提高我国应急管理的能力和水平，是维护国家长治久安，构建和谐社会的必然要求。

一、中国应急管理体系综合化变革的重要性

应急管理是基于国家公共权力对社会进行重组、延伸而建构起来的政治运行过程，这一过程不仅涉及国家权力自上而下的有效运行，同时还依赖各治理子系统之间的协同与配合，是一个复杂的综合治理过程。党的二十大报告提出要将国家应急管理体系纳入国家安全体系，强调建立大安全大应急框架，为推进应急管理工作实现全过程、综合管理指明了方向③参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022 年版，第53 页。。

（一）有利于完善中国特色社会主义社会治理体系

应急管理体系综合化变革是加强和创新社会治理的重要环节，对完善中国特色社会主义社会治理体系有着重要意义。习近平总书记指出，“要健全城市管理体制，充分运用现代信息技术，加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理，推进城市管理目标、方法、模式现代化。”④中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，中央文献出版社2017 年版，第126 页。这无疑为构建全民共建共治的综合化应急管理体系指明了方向，突出了社区治理在应急管理体系中的重要性、肯定了企业和社会组织在应急管理体系中的重要作用。诚然，在新时代应急管理体系的发展历程中，党和政府越来越重视人民伟力和社会团体力量，各类市场主体、志愿者等越来越多地参与到应急管理体系中来，赋能社会建设，构建起了社会治理共同体，促进了应急管理体系发展，提升了应急管理效能。

（二）有利于维护公共安全和社会稳定

应急管理体系综合化变革是公共安全体系的重要组成部分，事关公共安全和社会稳定。公共安全无时不在、无处不在。保一方平安是各级党委政府的政治职责，是应急管理体系建设的应有之义。要提高公共安全体系的精准化水平，做好应急预警与处置，构建全方位、综合化的安全网络。安全漏洞是影响社会稳定的不确定因素，应急管理体系的发展是堵塞漏洞的有效抓手⑤参见李雪峰：《健全完善应急管理体系》，载《中国应急管理》2023 年第2 期，第9 页。。当前，公共安全事件多发且容易产生其他社会影响，维护社会稳定成为社会建设的重要目标。党的二十大报告提出了“提高公共安全治理水平”的战略任务，党中央、国务院高度重视公共安全工作，坚持党政同责，健全应急预警机制，管控各类社会风险，运用各种先进技术，减少社会不和谐因素，引导社会舆论，动员社会力量，促进了社会稳定。

（三）有利于维护人民平安幸福和财产安全

应急管理体系综合化变革关乎民生福祉，是社会建设的应有之义。增进人民福祉是一切工作的出发点，是我国开展社会建设的初心和使命。建设应急管理体系旨在维护人民生命财产安全，增进人民福祉。应急管理体系综合化管理成效是检验党和政府工作的重要指标，也是衡量人民安全感、获得感的重要标准。进入新时代，我国以前所未有的力度重视应急管理体系综合化建设，己经成为世界上公认最安全的国家之一。尤其是此次新冠疫情的大流行，在中西对比中，人民群众的安全感、幸福感更加充分、更有保障。这与我国不断进行的应急管理体系综合化变革密不可分。因此，必须继续加强新时代我国应急管理体系的建设发展，持续推进我国社会建设，不断增进人民福祉，实现社会稳定和谐与人民平安幸福。

二、中国应急管理体系综合化建设的不足

在党的坚强领导下，我国应急管理体系综合化建设得到了飞跃式发展，但也必须看到，新时代我国应急管理体系还存在一些不足，一定程度上影响了我国应急管理体系的完善和应急能力的全面提升。

（一）应急管理意识僵硬化，科学性有待提高

对突发事件的认识不到位。任何突发公共事件都是萌发于小风险。而对习以为常的“灰犀牛”事件，或是不可预料的“黑天鹅”事件，人们往往会缺乏警惕之心，会心存侥幸心理。如面对2021 年7 月郑州特大暴雨，相关党政负责人见事迟、行动慢，对极端气象灾害风险认识严重不足，防范组织不力，应急处置不当。可以发现，这种经验主义、形式主义错误在一些城市的相关责任人身上也存在。轻视风险是最大的隐患，必须坚决克服麻痹思想、侥幸心理，将正确、科学、以人民为中心的应急管理意识融入应急管理体系综合化建设的全过程全方位。

对突发事件的重要信息瞒报漏报。信息的公开透明是有效应对危机的重要手段。如果信息公开不及时、不透明，不仅会阻碍应急效率，无法动员社会力量共同参与应急，也容易引起社会恐慌，不利于社会稳定。但在一些突发公共事件中，部分领导干部没能树立正确的政绩观，对危机认识不到位，可能在危机初期会选择瞒报或者延迟上报等做法，耽误了应急行动的最佳时间。

（二）应急管理方式零碎化，体系的综合化建设有待提高

参与主体“零碎化”。一是内部统筹问题，各地应急管理部门成立至今还不到6 年时间，在综合化变革、应对系统性危机方面都存在一定差距。二是军地统筹问题。“由于军地双重领导体制的事实”⑥王宋伟：《中国应急管理改革：从历史走向未来》，应急管理出版杜2019 年版，第203 页。，军队力量还亟需与应急管理部门、地方政府等深度融合。三是政、企、社统筹问题。企业与社会组织掌握着丰富的应急资源，在应急管理中起着不可替代的作用。但目前还未建立共治的应急救援制度与平台。四是区域统筹问题。我国仍然缺少从国家层面统筹各区域应对危机的机制，区域流动能力还需整体性跃升。

应急资源“碎片化”。应急资源的有效供给和流通是应对突发公共事件的物质保障。尤其是重大灾难后，该地资源会严重匮乏。但在资源供给或运输时，因为不了解各个地区的实际情况，往往资源供需不平衡，难以快速满足应急需求。另外在生态脆弱区、灾害多发区，再加之气候地形条件恶劣，会使得应急难度陡升。如2017 年，林芝发生6.9 级地震，当地经济条件、医护条件等比较落后，再加上应急资源储备没有跟上救灾需求，应急资源又难以及时运输，使得灾难发生时在统筹应急资源时显得十分吃力⑦参见本刊编辑部：《新时代·新征程·新发展——十年来应急管理和防灾减灾救灾工作巡礼》，载《中国减灾》2022 年第19 期，第8 页。。

（三）应急管理工作行政化，综合性、协同性有待提高

各级行政部门是应急管理工作的执行主体，但在衔接应急管理职责方面缺少综合性、协同性，各部门在共同应对突发公共事件还处于相对模糊状态。若上下级之间存在职责交叉，那么在应对突发公共事件时难免会对危机程度把握不准，出现协同不足、管理脱节的情况。同样，同级各部门之间如果存在职责交叉情形，可能出现沟通不畅、各行其是现象，造成危机扩大化。如国务院调查组相关负责人就河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查工作答记者问时指出：郑州应急响应滞后，应急管理与相关信息发布存在脱节；相关领导负责人大都在点上奔波，存在行政交叉；相关部门监管不力，郑州地铁集团没有及时响应应急行动，造成人员伤亡。同时，调查组指出了郑州应急管理存在的重要问题，即应急管理行政改革不到位，设立了多个部门，导致机构交叉、职能重复、工作不到位。另外，也要看到此次应急行动依然没有理顺基层公众与应急管理的关系，仍然拘囿于单一行政依赖⑧参见刘泽照：《城市极端天气灾害的适应性治理研究》，载《江淮论坛》2021 年第6 期，第55 页。，没有积极发挥基层群众自救互救、社会媒体及时报道宣传的作用，使得灾害初期有较大损失。

据此可以看出，常态化的行政体系难以及时适应极端事态下的应急管理工作，凸显了当前应急管理工作行政化的短板。再加之各部门之间仍然存在“各管一段”的错误认识，各行政权力又互不隶属，使得本来在突发事件面前就紧缺的资源又出现梗阻现象，进而耗费了大量时间成本用于部门协调，大量行政成本用于资源配置。只能依靠高一层级的行政力量干预才能处理科层制下带来的应急协调难题，这就影响了应急管理速度。同时，行政压力的传导容易引发形式主义、官僚主义等不良作风，部门之间会形成利益角力，使得信息、物资、人力等资源不能快速流通。另外，不及时不公开传递或者报道相关应急信息的，会给协调不同区域共同应急造成阻碍，也不利于动员与协调社会力量参与应急行动。

三、完善中国应急管理体系综合化变革的对策建议

要在习近平总书记关于应急管理重要论述重要讲话精神的指引下，通过综合化变革推进应急管理体系建设，取长补短。要始终坚持党的领导，发挥好我国的制度优势，不断提升我国综合化变革、综合性的体系治理、综合协同治理的水平。

（一）加强党的领导，把人民至上作为应急管理综合化变革的初心使命

应急管理事关千家万户，事关民族伟业。党领导应急管理综合化变革工作，就是要把人民至上作为自己思考和行动的核心准则。

首先，要始终坚持人民生命至上、健康至上，把其作为应急管理综合化变革的根本出发点。人民生命安全与健康是党治国理政的重要任务，应急管理体系纷繁复杂，无论是面对重大事件还是细小突发事件，都要将人民摆在心间。尤其是在应急处置时，要把每一个人的生命安全与健康放在第一位，不放弃对任何一个人的营救。2022 年1 月22 日，上海地铁女乘客被夹不幸身亡，虽应急及时但仍造成不良后果。这告诉我们，面对任何事件都不能掉以轻心，任何事件都可能会损害人民安全，要强化安全常态化管理，将人民安全化为应急管理红线，从人民安全出发不断完善应急预案体系。

其次，要始终服务人民，把满足人民需求作为自己的工作目标。“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”⑨中共中央党史和文献研究院：《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020 年版，第198 页。党作为应急管理的领导核心，要发挥协调各方的作用。要从服务人民、满足人民对安全的高质量需求，系统谋划、顶层设计应急管理预案，尽可能将危害降到最低；当灾难发生时，要抽调各类优势资源前往灾区，既要满足前方应急管理需求，又要满足后方的物质保障需求，从每一次应急行动中发现不足，不断健全应急处置方案；灾难发生后，要做好善后恢复工作、群众情绪安抚工作，照顾群众的身心健康，动员政府、社会组织等有生力量参与灾后重建，提高人民生活的安全感与幸福感。

最后，要敢于担当，动员广大领导干部、党员奔赴应急管理第一线。担当是中国共产党党员最深沉的英雄底色。领导干部要冲在应急管理前线，靠前指挥，迎难而上，将人民的生死存亡与自己紧密联系在一起；要发挥基层党组织作用，引导优秀党员奔赴应急第一线，担负起时代使命，彰显“对党忠诚、不负人民”的铮铮誓言。

（二）强化综合化的体系治理，充分利用应急管理制度优势

应急管理体系是一个综合化的治理工程，既要固根基、扬优势，充分利用国家制度和国家治理体系方面的优势，也要补短板、强弱项，及时诊断我国应急管理体系综合化建设的不足之处，做到查漏补缺，以实现综合化的体系治理。

坚持全国一盘棋。全国一盘棋是综合化应急管理体系建设的基础，能在全国范围内有效调配各类资源，实现资源的有序流动。因此，在应急管理中，要坚持一盘棋原则，统合我国应急管理的制度优势、科技优势、法治优势与人才优势等，调集各方面力量和资源服务于应急管理大局；要以严明的纪律确保政令畅通，确保应急管理工作有条不紊地开展；要发挥对口支援的优势，创新探索东中西协同应对危机的机制，确保应急响应及时快速，以实现各个领域众志成城、万众一心共同应对突发公共事件的生动局面。

激发各行为主体参与应急管理的积极性和创造性。面对不同地区、不同种类的突发公共事件，需要实事求是地考察各地情况，全面衡量各主体的差异性，统筹兼顾、综合考虑，以激发应急管理部门的积极性和创造性。如对新闻媒体，要从大方向上把关新闻报道，确保应急信息准确及时；面对应急产业，要通过减税降费、规划编制等宏观调控引导应急产业转型升级，确保应急装备先进充足；面对应急法制，要坚持开门立法、科学立法，积极吸取以往应急管理经验，用中国特色社会主义法治体系牵引新时代应急管理体系的综合化变革。

（三）推进综合协同治理，构筑纵横向保护防线

应急管理是一场各方力量综合协同参与的整体战，需要完善横向到边、纵向到底的应急管理体系。只有拓宽应急管理主体边界，加强各个行为主体的综合性、协同度，才能共克时艰、共度危机，发挥应急管理的最大合力。

中央与地方构筑起纵向保护防线。随着应急管理部成立以及综合性变革，中央加强了对应急管理的领导力和指挥力，优化地方在应急综合协同层面的灵活布局至关重要。一是地方党政部门要综合协同下属各个部门的力量，压实地方主体责任。应急管理工作归属于应急管理部门，但应对整个突发事件，需要气象部门、卫生部门、公安部门等多个部门的力量综合协同。因此，地方党政部门不仅要事前出台更具操作化的常态化防范方案，预先评估各类潜在风险，也要出台更切实可行的应急处置方案，强调各个下属部门在应急管理上的权责归属，细化每个部门的应急工作，并进行量化考核。二是地方党政部门要重视基层社区力量。“社区是社会的基本构架，是社会治理的基石。”⑩中共中央党校（国家行政学院）：《习近平新时代中国特色社会主义思想基本问题》，人民出版社、中共中央党校出版社2020 年版，第302 页。要综合协同基层社区做好应急管理工作，将社区划分为若干个网格（如以一个小区、一条街道、一栋楼为基本单位），实时动态掌握应急管理状态下每一个人的具体情况，提高应急管控效率。要加强社区柔性管理，丰富活动形式。如在常态化管理中，要及时做好应急管理宣传，创建多渠道、综合性的联系途径，以备不时之需；在应急处置中，要及时对社区居民进行人文关怀，与居民建立互相信任关系，缓解不良情绪，增强社会共同应急的凝聚力，推动应急管理更有力度、更有温度。

政府与社企构筑起横向保护防线。应急管理不仅要纵向延伸至社区，拓展中央与地方协同应急的深度，还要动员一切可以动员的力量，吸纳更广泛的社会组织、企业参与应急管理，构建综合协同共建共治的应急管理大格局，适应国家治理现代化的要求。一要提高政府部门与企业、社会组织的应急综合协同度。企业与社会组织在应急管理中发挥着越来越重要的作用。要不断释放企业与社会组织参与应急管理的活力，明确社企权责边界，充分“授权”。政府部门要明确规定企业与社会组织在应急管理中的角色、地位和作用，制定社企参与应急管理的负面清单，使社企的应急管理行为具有合法性；要有意识地通过应急分工、政策扶持、管理细则等手段授权并激励社企参与应急管理，促进政府与社企的优势互补。二要大力完善发达地区对不发达区的应急救助机制。不发达地区应急资源有限、生态环境脆弱，应急难度较大。发达地区要建立定期救助机制，通过定期派人、赠送物资等多种形式完善不发达地区的应急管理体系综合化建设，推动形成东中西共同应急的良好局面。

结语

当前，我国发展进入战略机遇和风险并存、不确定难预料因素增多的时期，做好应急管理工作责任重大，任务艰巨。然而，囿于应急管理思想僵化、管理方式零碎化以及综合协调能力不强的现实困境，中国应急管理体系应跳出“一案三制”局限，坚持系统思维、加强顶层设计、优化制度结构，充分发挥党委领导的制度优势，综合协同处理中央与地方、政府与社企的关系，以最大程度地构筑起综合协同治理的应急管理防线，促进我国应急管理工作高质量发展。