中国经济“平稳转段”的现实依据和政策保障

孙文凯

【关键词】宏观经济 平稳转段 疫情恢复经济刺激政策 地方政府债务

【中图分类号】F124 【文献标识码】A

我国2020年和2021年经济复合增长率为5.1%，比疫情前平均水平降低了约1个百分点。根据国家统计局发布的最新数据，2022年我国经济增速为3%，国民经济顶住压力持续发展。2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，我国经济发展仍面临一些困难挑战。着眼当前疫情防控形势变化，党中央因时因势优化疫情防控措施，作出“平稳转段”重要判断，提出确保社会秩序稳定重要要求，为更好统筹疫情防控和经济社会发展指明了前进方向、提供了根本遵循。疫情对经济的影响和应对的相关问题，已经有较多学术研究成果。同时，欧美各国的政策实践以及提前放开管控也为我国进行“平稳转段”提供了一些经验借鉴。本文一方面回顾欧美的经济刺激政策及效果，另一方面根据我国经济和政策的特点优势，针对当前面临的问题和挑战提出“平稳转段”的策略建议。

欧美国家应对疫情冲击的对冲性经济刺激政策

欧美主要国家和地区在疫情开始和反复期间都采取了不同程度的严控措施。根据对欧美主要国家和地区的已有研究，我们可以发现，疫情管控带来了显著的人流下降、就业减少、经济衰退、资本市场波动以及社会心态变化。为了应对疫情防控带来的经济压力，欧美各国普遍采用了如下对冲性经济刺激政策。

一是较大力度的刺激性货币政策。欧洲央行力求通过大规模“放水”来维持欧元区经济部门的流动性，采取了扩大定向融资规模、购买企业债、放松抵押要求等措施。同时，欧盟地区放松金融监管，以避免由于银行资产质量恶化而导致的信贷紧缩及系统性风险，具体包括对业务运作、资本与流动性以及资产质量三个领域实施了额外救济，并在审慎监管规则和框架中注入了更多的灵活性和务实性举措。欧盟成员国虽然没有独立货币政策，但也积极采取相关刺激措施。比如，法国央行放宽再融资要求以便利银行为中小企业提供贷款，同时对中小企业提供包括创业建议、融资及法律咨询、行政手续和发展建议、提供现金流管理和出售或接管等方面的服务。此外，法兰西银行每月密切监控中小企业运行状况尤其是现金流情况，根据企业的特殊情况，采取快速必要的救助措施。法国政府还推出了政府贷款担保计划，承诺为法国企业提供3000亿欧元的政府担保，旨在帮助企业克服危机，力图做到“不让任何企业处于破产风险之下”。在银行层面，法国金融机构在国家政策的引导之下，对受疫情打击的企业给予大规模的信贷支持。美国自2020年3月后一直将联邦基金利率的目标范围维持在0%至0.25%之间，放松了对通胀的容忍度。美联储通过资产购买、扩张资产负债表规模以增加市场流动性，美联储的资产负债表规模从疫情前的4.2万亿美元增加到2022年2月的8.9万亿美元，比2008年金融危机时扩幅更大。此外，美联储还实行紧急贷款便利、增加市政流动性工具、提高商业票据融资、保障中小企业薪资等政策。

二是极大力度的财政支持政策。在疫情造成的经济困局之下，由于欧盟成员国相继出台了大规模的经济刺激和补贴计划，欧盟首先放松了对其成员国政府财政补贴及财政支出的约束。随后，欧盟又出台了多项财政救助方案，包括针对中小企业的“泛欧保障机制”、保证欧盟财务稳定的“欧洲稳定机制”、针对个人就业的“短时就业保障机制”和针对公共财政的“流行病危机支援机制”等，旨在扶持中小企业、保障就业并协助成员国政府应对财政压力。与此同时，欧盟各国都出台了类似的财政支持计划。以德国为例，德国政府救助计划总耗资达7500亿欧元，在连续6年取得财政盈余后，首次允许出现赤字。政府基金可直接购买企业股权，并提供高额贷款担保，为有违约风险的企业债务提供担保，还提供大量资金专门援助中小企业。此外，德国政府制定了1300亿欧元的经济刺激方案，旨在应对疫情对经济造成的影响。具体措施包括：将增值税税率从19%下降到16%；增设电动汽车充电站，并且增加对新能源汽车购买者的补贴；为疫情期间遭受重创的酒店等服务业企业设立专项基金；向人工智能领域研究和绿色经济转型方向增加投资；推出多项企业税收救济政策。此外，德国在现有社会保障制度的基础上加强力度应对疫情，主要包括：延长失业保险的领取时限；放宽临时工作者申请条件，提高补贴水平；提高社会福利水平，如提高育儿津贴等；加强社会救助；提供就业培训、创业启动资金和贷款、为雇用年轻人的企业提供补贴；直接对企业补贴；加大失业保险力度等。美国的做法和欧盟各国类似，不过补贴金额更大，补贴手段更加激进，比如直接给家庭和个人发放现金，直接为企业员工提供高额薪酬等。

疫情期间欧美各国的宏观经济政策不可持续，管控放开后的经济表现逐渐疲软

欧美国家疫情期间大力度经济刺激政策留下明显的后遗症。以美国为例，由于超常规财政支出，美国联邦政府债务迅速攀升。2019年年末，联邦公共债务余额共计23.20萬亿美元，到2022年8月底，联邦政府公共债务余额达30.64万亿美元，增长33.36%。2021年年末，美国联邦政府债务占GDP比重约为134.52%；比2019年末的108%高了26.52个百分点；比2006年年末即金融危机爆发前的63%高了一倍多。同时，由于超常规的货币政策，美国通胀压力大、美元霸权又遇挑战。受疫情后多种刺激计划等因素影响，美国通货膨胀压力不断抬头，CPI从2021年2月的1.7%，快速攀升至2021年12月的7%，2022 年连续数月超过8%，最高峰值为6月的9.1%，创1981年12月以来最快的通胀增速。通胀压力空前，美元地位再次遭受挑战，美货币政策不断紧缩，利率提升。同样，欧盟各国均面临着财政和高通胀双重压力。

对疫情的认识和经济社会承受力不同，使得各国管控虽然有所反复，但总体是逐步放松的趋势，并最终在不同时间点完全放开疫情管控。到今天为止，欧美主要国家已经基本完全放开了管控。欧美各国经验表明，疫情管控和放松的过程伴随着经济的大起大落。在疫情管控完全放开后，确诊人数会有所增长，但很快下行，经济往往会有一段时间的快速反弹，但之后又会逐步回落。以美国为例，美国在2022年初放开管控后，确诊人数在有所增长后快速下降，一季度GDP同比增长超过4%，随后二、三季度增速下滑，前三季度累计同比增长不到2%，低于2019年经济增速。在管控放开后，工业生产水平已经高于疫情前水平。餐饮、酒店、交通运输快速复苏，但仍未恢复到疫情前状态。其他大多项消费在疫情期间由于大力的财政补贴总体下降不大，管控放开后仍不断增长但增速下降。劳动参与率在放开管控后不断上升，失业率不断降低，2022年底已经接近疫情前水平，处于历史低位。欧洲各国疫情放开后经济走势和美国类似，面临的问题也类似。比如在疫情放开后，英国2022年一季度经济增速同比超过10%，但之后迅速下降到二三季度的4%和1.9%。英国工业生产已经高于疫情前，疫情管控放开后很多行业消费并未出现报复性增长。但英国当前通胀水平较高，失业率不断降低。

欧美疫情管控放开后的经济表现持续性较差的根源

从世界各国疫情管控过程及放开后经济表现的经验看，各国在管控完全放开前也在不断优化管控政策，并伴随有经济刺激政策，推动疫情后经济持续恢复。在疫情管控完全放开后，各项经济指标往往还会有一段时间好转，但持续时间较短，之后恢复到一个低水平增长阶段。这些现象背后主要有几点原因：

第一，疫情期间居民生活习惯发生了变化。疫情管控使得居民改变了某些生活习惯，使得部分服务行业消费长期难以恢复，比如影院消费和交通行业。同时，放开后风险仍在，居民收入上涨不高，但物价高企，居民负债率仍然较高，消费增长较难持续。

第二，刺激政策的不良后果显现。由于超常规货币政策和巨量财政刺激，当前美欧日等国通胀仍然在高水平，政府债务也处于高位。美联储及各国央行都在进一步加息抑制通胀，但这将提高经济中融资成本，也给财政带来更大压力。

第三，其他优惠政策不断退出。除了由于货币超发带来的高通胀使得低利率政策难以持续，此前的各项惠企政策和针对家庭的补贴及减税政策也大多停止。企业和家庭虽然面临的疫情条件有所好转，但政策环境变差，这也在一定程度上抑制了经济的持续增长。

第四，地缘政治冲突带来的高成本。以欧洲各国为例，除了因货币超发带来的高物价，还有乌克兰危机之下高油气价格带来的高成本。虽然油气价格有所回落，但2023年，这一影响因素仍未消失。根据德国央行预测，2023年德国通胀仍将保持在7%以上的高水平。

第五，创新和高科技产业增长乏力。这也是世界经济难以持续发展的重要原因。多数机构预测，美欧经济增速将继续大幅下降。

我国新冠疫情实行“乙类乙管”前后经济基本形势变化，以及我国疫情管控期间经济刺激政策的两大优势

相比于歐美各国，中国的疫情管控时间较长，管控措施较严。同时，相对欧美而言，中国的刺激政策力度相对和缓。2021年，中国疫情防控形势较好，经济增长较快。但2020年和2022年我国出现多地疫情反复，在此期间经济增速较低。

管控较严格时期，众多企业由于人员流动、物流限制而无法返工，同时由于国内外需求下降而贸易订单减少，企业面临需求不足、成本上涨和预期转弱的三重压力，中小微企业受影响尤为明显，餐饮、旅游等疫情重点影响行业运行较差。由此带来较高的失业率，尤其是青年失业率明显上升。根据“经济日报—中国邮政储蓄银行小微企业运行指数”报告显示，2020年和2022年多数月份我国小微企业指数在景气线以下。

2022年12月新冠疫情实行“乙类乙管”后，病毒快速扩散曾一度给医疗体系和实体经济带来较大冲击。中国邮政储蓄银行和中国人民大学国家中小企业研究院在2022年12月开展的联合调查显示，小微企业12月开工率受病毒扩散影响出现下降，其短期扩大投资意愿更加保守。尽管如此，企业对经济尽快恢复正常的预期明显变得乐观。从2022年底的调查情况来看，市场需求不足、成本变高和应收账款回收困难仍是制约小微企业发展的三大难题。阿里研究院对2022年四季度线上中小企业经营状况组织开展的线上调研同样发现，由于经历了从管控到放开后病毒扩散，企业经营改善的势头在四季度未能巩固，经营困难、活跃度走低。需求回暖不理想、现金流趋紧、员工到岗率不高，企业经营恢复尚需时日。

在疫情管控期间，我国政府也对企业和居民实行了支持政策。其中主要是对中小微企业给予了大力支持，包括减免增值税、留抵退税、减免所得税、社保缓缴、租金减免、稳岗补贴、融资延本付息、支付降费等，并对受疫情打击严重的行业给予额外支持，这些政策对中小微企业维持经营起到了重要作用。同时，各地政府通过给居民发放消费券等措施提振消费，中央和地方政府扩大基建投资，上马多个大项目，使投资对经济恢复起到重要作用。此外，数字平台对维持日常消费起到了重要作用。平台经济在疫情管控时期，因其技术特点将众多线下需求转移到线上，减小了消费下降趋势，为稳定经济作出了较大贡献。

我国疫情期间支持企业的政策有两大优点：一是支持手段更加全面，总体力度相对欧美较小，激励扭曲小；二是中国没有搞大水漫灌。中央部门很早就表态：“我们不搞‘大水漫灌、不超发货币、不透支未来。”这也使得我国物价水平持续较低，在2%上下波动，属于主要经济体最低水平，给货币政策留足空间。同时，市场主体充满韧性。我国居民和企业储蓄率高，在疫情管控的严格条件下也能维持较长时间。我国的产业还不断在技术创新上投入，为经济长期发展提供动力。疫情管控下，我国居民消费被外生压制，新冠疫情实行“乙类乙管”后，我们有理由相信这些消费意愿将得以变现，实现社会消费的大幅反弹。在疫情发生前，消费这驾马车多年在我国经济增长中起到最大作用，预计2023年及以后消费对GDP增长的贡献将恢复常态。

我国经济实现“平稳转段”可能面臨的风险和应对措施

要实现“平稳转段”，我国经济也面临较多风险。首当其冲的是政府债务风险，尤其是地方政府债务在疫情的增支减收后，面临考验，一旦出现大面积问题将影响相关企业经营，并缩小财政政策空间。其次，我国外需发展趋势不容乐观。统计数据显示，从2022年8月开始，我国出口增速持续下降。2022年8月—12月出口同比增速分别为7.1%、5.7%、-0.3%、-8.7%、-0.5%。预计2023年全球经济增速进一步下滑带来的需求减弱将使外需发展更不容乐观。再次，当前经济面临的困难绝非仅仅是疫情，房地产和经济周期因素也不可忽视。当前正值房地产和经济下行周期，叠加疫情冲击，将给经济复苏带来更大压力。最后，虽然很多企业对经济前景保持乐观，但投资热情仍未完全恢复，尤其是由于环境的不确定性给民营资本带来的顾虑仍在。

2023年作为全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，对“十四五”目标的实现起到承上启下作用。针对长短期问题叠加的现状，虽然管控放松带来消费增长，但要实现“平稳转段”仍需要市场和政策同时发力。目前从根本上来看，财税政策由于地方政府债务问题而大大受限，货币政策虽有空间，但也要避免出现国外当前的高通胀问题。目前，通过更加市场化的手段促进内需恢复至关重要。同时，也要解决企业长期存在的一些问题，如应收账款拖欠等。

一是尽快出台政策提振市场需求。虽然市场需求会随着疫情影响减小而逐步恢复，但完全依靠市场自发复苏需要较长时间，并且影响了企业投资动力，对经济尽快复苏不利。在推动需求方面，政策可以从三方面着力。首先，着力从稳预期角度降低疫情反复对家庭消费的负面影响，通过传播科学知识避免恐慌情绪，增强餐饮、旅游、交通等消费信心，激发市场活力，从而稳住更多市场主体和就业。其次，加强数字基础设施建设，持续提高数字化在社会中的应用水平。近几年经济情况表明，数字经济既是长期发展的方向，也是短期应对疫情冲击的有力工具。然而小微企业数字化程度长期不足，调查显示即使应用最广的线上销售，也只有10%的小微企业参与。此外，需推动跨境商务平台建设，促进更多企业低成本、更便捷地走向国际，拉动国际需求。

二是必须加大力度解决市场和企业长期面临的问题。对于市场，应采取切实措施推动统一大市场建设，如打破地区行政壁垒，使京津冀一体化等实质性推进；减少限购限售等行为；构建有效激励机制，加大体制内外人才流动力度。对于企业，一要坚持法治化改革方向，稳定预期，并确保民营经济、民营资本按照法律受到公平对待。二要通过加强法规执行、明确主体责任等解决应收账款拖欠等长期问题。

（作者为中国人民大学经济学院教授）

责编/谷漩 美编/杨玲玲