青岛高标准农田建设存在问题与对策措施

文/李洪书 刘红军

一、建设基本情况

加快推进高标准农田建设，对于提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，对于提高耕地生产效率和水资源利用效率，实现我国农业可持续发展具有重要战略意义。党的十七届五中全会明确提出“大规模建设旱涝保收高标准农田”。2010年底召开的中央农村工作会议部署“抓紧制定实施全国高标准农田建设总体规划”“力争到2020年新建8亿亩高标准农田”。2012年中央1号文件再次强调要“制定全国高标准农田建设总体规划和相关专项规划”。2011年以来高标准农田建设主要包括农业综合开发土地治理、全国新增千亿斤粮食产能规划田间工程建设、高标准基本农田土地整治、小型农田水利重点县（市、区）建设等四方面项目。

截至2020年，青岛市高标准农田387.4万亩，有效灌溉面积506.5万亩，高效节水灌溉面积276.75万亩，其中低压管道输水灌溉面积252.42万亩，喷灌面积16.98万亩，微灌面积7.35万亩，高效节水灌溉率为54.64%。全市农田灌溉有效水利用系数为0.67，灌溉亩均用水量为65.11m3；农业用水占比为19.83%。

二、存在问题

（一）建设目标、内容不统一

2020年以前，高标准农田建设分属财政局、发展改革委、国土资源局、水利局等不同部门建设与管理，政策要求和管理程序各异，在建设目标、建设内容、投入要求等方面的规定不统一。

1.各部门高标准农田建设目标不甚相同

农业综合开发土地整理建设目标：农田成方，集中连片；灌排配套，设施先进；道路畅通，设计规范；土地平整，土壤肥沃；林网适宜，生态良好；科学种植，产业明显；高产稳产，优质高效；管理严格，运行顺畅。全国新增千亿斤粮食产能规划田间工程建设目标：田地平整连片、灌排设施配套完善、田间道路畅通、林网建设适宜。高标准基本农田土地整治建设目标：平原地区项目区达到田成方、林成网、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排、渍能降，基本实现园田化；丘陵山区项目区，川地基本实现园田化，坡地基本实现梯田化。小型农田水利重点县（市、区）项目建设目标：基本完成县域内主要小型农田水利工程配套改造，基本形成较为完善的灌排工程体系，基本实现“旱能灌、涝能排”，达到农业生产条件明显改善、农业综合生产能力明显提高、抵御自然灾害能力明显增强的效果。

2.各部门建设重点区别较大

农业综合开发土地整理主要包括水利、农业、林业及科技措施，实际实施时以小水源工程和田间道路工程建设为主；全国新增千亿斤粮食产能规划田间工程建设主要包括水利骨干工程、田间工程、服务体系建设、农业生态环境保护体系建设，实际实施以田间灌溉设施（节水灌溉）建设为主；高标准基本农田土地整治主要包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持工程，实际实施以土地整理、灌溉与排水和田间道路工程为主；小型农田水利重点县（市、区）以现有大中型灌区田间工程和小型农田水利工程的续建、配套和改造建设为主。

3.投入要求不一

农业综合开发土地整理道路投资最高可达40%；全国新增千亿斤粮食产能规划田间工程建设灌排工程不低于总投资的75%，桥涵等渠系建筑物不超过总投资的12%，疏挖排水沟不超过总投资的7%，道路不超过总投资的17%；高标准基本农田土地整治对投资比例未做明确要求；小型农田水利重点县（市、区）要求机耕路及生产桥投资控制在5%以内。各部门投入要求差别较大。同时，前期亩均投入仅为500元左右，后期提高到1500元。

由于建设标准不一，已建工程存在设施配套不齐全、建设标准不高等问题,甚至不满足高标准农田标准。2022年新《高标准农田建设通则》实施，提出新标准、新内容。青岛原来建设的高标准农田与新要求存在差距，已建高标准农田应进一步提升改造。

（二）土地分散经营，制约高标准农田建设

青岛农村耕地表面看是成方连片，实际经营则主要分散在各农户；在高标准农田建设中各户想法不统一，部分群众认为田间工程高效节水灌溉管道敷设、给水口设置等影响耕种，对于田间项目建设不认可，已建成节水灌溉区域输水管道大部分沿路仅敷设至地头，田间灌溉仍为大水漫灌。灌溉水有效利用系数为渠系水利用系数和田间水利用系数乘积，只有当两者都达到0.95时，设计灌溉水有效利用系数才能达到0.85，由于田间漫灌，田间水利用系数不可能达到0.95，灌溉水有效利用系数实际达不到设计的0.85；青岛高标准农田低压管道灌溉占高效节水灌溉的90%以上，严重影响了节水效果。

同时，高标准农田建成后的管理，大部分由村级集体组织管理，但实际很难管理到位；村级集体组织主要负责收缴水费，但群众对水费认识不足，缴费积极性不高，这些都制约高标准农田的建设。

（三）水资源总量不足，灌溉保证率不高

青岛人均水资源量186m3，仅为全国平均水平的9.5%。受水资源不足影响，高标准农田建设除少量喷灌、微灌等高效节水采用75%保证率设计，其他均采用50%保证率设计，偏干旱年份水资源很难满足要求；但群众真正急需灌溉的恰是偏于干旱状态，而大部分高标准农田建设后仍不能满足灌溉要求，无法保证旱涝保收，导致群众对高标准农田建设效果不满意、不理解；近几年各地更愿意建设田间道路，投资占比达40%。过多道路硬化并不能提升产量，无法保证高产稳产。

（四）设计质量参差不齐，建设方案不尽合理

部分高标准农田设计选择的设计院规模偏小、资质不高、实力不强，甚至当地人员承揽挂靠，造成设计成果质量不高，评估后修改不到位等问题。

一是群众参与程度不足。虽然各部门提出高标准农田建设实行民主决策、听取群众意见等要求，但在项目前期设计中未全面贯彻，部分项目仍以乡镇政府、村民委员会意见为主，群众参与度不足，甚至不知情。导致项目建设内容过于集中在相关关系村、户，造成设计方案不合理。

二是项目区水源、灌溉工程、排涝工程、道路、林网等田间工程现状调查不充分，设计单位未能充分调查清楚项目区现状情况，对水源工程、节水灌溉工程、田间道路（桥涵）工程、农田输配电工程等不能分项、分村详细说明空间分布，问题分析不彻底。

三是对现状存在的问题分析深度不足，流于形式，大而化之，针对性不强。如水资源平衡分析，只对大项目区进行平衡分析，缺少分项目区平衡，尤其是缺少分村平衡。

由于上述因素影响，设计存在盲目性，未从项目区实际需求考虑总体布局，导致水源工程、道路、桥涵等建设项目在空间布局上不均衡、不合理，如有的村庄水源建设过多，有的偏少，但跨村调水很难实现；有的村庄田间道路大范围硬化；甚至有的项目区内个别村庄无任何建设内容。

三、对策建议

高标准农田建设是一个政策性很强的工作，也是系统化的工程。应从不同层次、多维度推进建设，主要对策建议如下：

（一）推进土地流转，实施规模化经营

基于家庭联产承包责任制的农业种植模式，导致耕地碎片化，权益难统一，制约了高标准农田的建设。国内外农业发展先进经验表明，土地流转和适度规模经营是农业现代化的必由之路，有利于优化土地资源配置，提高劳动生产率。

土地规模经营是高标准农田建设区别于传统农业最为显著的特征。青岛各区市出台扶持政策，鼓励、推进土地流转，青岛市农业农村局还发布《关于进一步加强农村土地流转规范管理的通知》（青农字〔2019〕69号），对土地流转进行规范管理。虽然取得了显著成效，但从近几年高标准农田建设项目土地情况分析，土地流转与规模化经营仍有很大空间，需以高标准农田建设为突破口，持续推动土地由零散向集中转变，生产经营方式由分散经营向规模经营转变。应主要采取的措施[1]：建立和完善农村各项社会保障制度，弱化土地社会保障功能，解除农民后顾之忧；制定统一的土地流转、规模经营财政支持政策，助力高标准农田规模化经营；加大农村劳动力非农技能培训扶持力度，提高农村劳动力非农就业能力，对流出全部土地承包经营权时间较长、在城镇创业的农民，享受下岗工人创业政策。同时，应加快培育新型农业经营主体。

（二）积极引导，发展高效节水灌溉

鉴于青岛水资源严重缺乏，应以发展高效节水灌溉为核心，以高标准农田建设为牵引，推动高效节水灌溉工程建设，提高水资源有效利用率和生产效率，建立节水型现代农业。一是分区域采取因地制宜的高效节水灌溉方案；平度、莱西为农业节水重点区域，积极推广平原井灌区高效综合节水模式；重点加强喷灌、微灌等高效田间节水工程建设。二是大力推广水肥一体化和精准灌溉技术，按照“以水带肥、以肥促水、因水施肥、水肥耦合”的技术路径，在农业园区采用喷灌、微喷灌、滴灌、膜下滴灌等技术。三是优化作物种植结构，在丘陵区域，根据水资源条件推进适水种植、量水生产，扩大低耗水和耐旱作物种植比例，选育推广耐旱农作物新品种。四是研究建立灌溉指标体系，加强灌溉用水计量和监控能力建设，进一步提高田间水利用率，为农业水价改革奠定基础。

（三）强化设计管理，加强评估咨询

1.加强招标管理，以设计单位资质、业务人员能力和业绩为主要招标考虑因素；同时加强监督检查，对挂靠、出借资质等行为一票否决，避免劣币驱逐良币，真正选择实力强、信誉好的设计单位开展设计工作。

2.强化设计管理。加强对设计单位考核，建立设计单位黑名单制，对设计成果质量考核较差的机构实施惩戒。

3.加强方案评估咨询。应按照先评估再审批原则，选择信誉好、水平高的第三方咨询机构对高标准农田项目进行评估咨询。评估咨询单位应选择高水平专家，深入现场踏勘、调查，遵循公开、公正、科学的原则对设计成果进行评价；贯彻先进理念，严格执行规范规程，因地制宜的优化、确定建设方案。对设计成果质量进行考核评分，交由主管部门作为奖惩依据。

4.加强社会监督。严格贯彻落实民主决策、群众参与机制。充分尊重农民意愿，维护农民权益，保障农民知情权、参与权和监督权。在具体项目实施期间，及时公开项目建设相关信息，积极组织动员群众参与项目建设全过程，在项目区设立统一规范的公示标牌和标志，接受社会和群众监督。

（四）严格质量管控，创新管护机制

1.统一组织项目实施，建立健全定期调度机制、过程巡查检查制度，实现项目精细化管理。严格执行相关建设标准和规范，落实工程质量管理责任，确保建设质量。完善项目工程质量评价体系，加强项目工程质量评价，跟踪监测田间基础设施运行情况。

2.以深化农业水价综合改革为抓手，分析现有类似工程管护存在的困难和问题，创新管护体制，明晰产权，提出适合的具体工程管理方式（如供水公司、农民用水户协会、村组集体管理、承包租赁等）。积极推动适合青岛实际情况的建管模式，实现工程的长期高效运行。