基于韧性理念的北京交通系统建设策略研究

高 西

（北京市交通基础设施建设项目管理中心,北京 100161）

0 引言

随着城市人口剧增，加之灾害频发，韧性理念在城市规划建设中受到空前关注。十九届五中全会提出在“十四五”期间要建设韧性城市，提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。交通作为城市的生命线，对抵御灾害、灾后恢复起到重要的支撑作用。而北京作为国际国内重要交通枢纽的超大城市，面临突发事件等外界干扰，如何建设韧性交通、提高抗风险能力、保障城市运转，成为日后交通系统发展的重要课题。

1 韧性理念与韧性交通

1.1 韧性理念的提出

韧性（resilience）一词最早来源于拉丁语“resilio”，其本意是“恢复到原始状态”[1]。生态学家霍林将韧性延伸到生态学领域，其后韧性理念逐步扩展到经济学、物理学以及城市规划和建设中。城市频频面临自然灾害等外界干扰，如何提高城市系统响应和适应能力，以及如何提高灾后城市系统的恢复力成为一个亟待解决的重要问题。“韧性城市”理念在这一背景下应运而生，它一方面强调抵御外来冲击的抗风险能力，另一方面强调抓住挑战带来的机遇以及适应风险、保持活力的学习能力。

近年来，国内外一些城市也陆续开展了韧性城市建设的实践。纽约在遭遇罕见的“桑迪”飓风袭击后，推出了《一个更强大、更具韧性的纽约》实施计划，重点是防控洪水和风暴潮。日本作为灾害多发国家，提出了“国土强韧计划”的概念，确立韧性城市的法制和行政基础，在国家层面及各府县市均推进编制国土强韧化规划。联合国住房和城市可持续发展大会在2016年首次提出“韧性城市”的概念，当前建设“韧性城市”已是我国的重大战略需求，已明确列入我国“十四五”规划和2035远景目标中。北京新一轮城市总体规划中出现了“加强城市防灾减灾能力，提高城市韧性”的表述，《雄安新区规划纲要》也提出要打造韧性安全的城市基础设施的要求。

1.2 韧性交通的内涵

国际“韧性城市联盟”对韧性城市的定义是：城市系统能够消化并吸收外界干扰的能力[2]。交通作为城市的生命线，韧性交通体系是韧性城市系统的重要组成部分，是突发冲击下城市运行的重要支撑。中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》中提出，要建设现代化高质量综合立体交通网，增强系统弹性[3]。2019年8月，交通运输部印发的《国家综合立体交通网指标框架》，其中明确提出韧性交通网建设指标[4]。基于韧性城市理念的韧性交通，其内涵不再是简单聚焦“工程韧性”，更多的是关注交通系统在内部或外部干扰下应具有保持、恢复可达性的能力；在干扰城市交通的因素众多的情况下，应具有足够的适应能力、抗冲击能力和自我调整恢复能力；在应对各种干扰的过程中，能与干扰共同进化，韧性不断提高，城市交通系统脆弱性不断减少的能力。

2 北京韧性交通的建设要求

北京国际国内枢纽城市的地位决定了其在今后的发展中仍然面临各种风险。非常态下交通运能受影响较大，这要求北京在韧性交通的建设过程中，应具备多元冗余性、便捷易达性以及动态适应性。

2.1 非常态下北京交通运行特征

2.1.1 对内对外交通出行总量减少

据北京市统计局数据显示，对比近三年2月全市对外客运量，2021年2月全市为2 273.3万人，其中航空旅客吞吐量292.2万人，公路旅客发送量1 700.9万人，铁路对外发送量280.2万人[5]。近年来，全市对外客运量虽然逐渐恢复，但对比2019年2月，对外客运总量下降56%，航空客运量下降61%，公路客运量下降51%，铁路客运量下降72%，如图1。可见，北京对外交通出行总量受影响较大。

图1 2019—2021年2月北京市对外客运量对比

市内交通方面，由于企事业单位实行错峰上下班，弹性工作制、AB轮班、居家办公等灵活工作形式，2021年人员出行总量为3 530万人次，同2019年比下降8%。从中心城区高峰时段道路拥堵指数来看，2019年为5.48，2020年仅为5.07，2021年居民工作生活逐渐进入常态，交通指数恢复至5.58。其中，2020年2月、3月最严峻时期中心城区工作日高峰时段道路交通指数较2019年同期下降42%和36%[6]。由此可见，市内交通出行总量波动较大。

2.1.2 交通出行方式逐渐转向个体交通

近年来居民出行方式逐渐转向步行、自行车、私家车的个体方式，这与北京交通新时代绿色高效发展战略，以“公共交通+步行+自行车”出行为主体的城市交通结构优化的大方向有冲突。2021年慢行出行比例合计47.8%，达到近六年新高。其中，步行出行比例为31.4%，比2019年增长1.2个百分点；自行车出行比例达到16.4%，比2019年增长4.3个百分点。而公共汽（电）车和轨道交通出行比例连续三年下降，2021年出行比例合计26.2%，比2019年下降5.6个百分点[6]，如图2所示。

从客运量角度看，2020年公共汽（电）车和轨道交通客运量大幅下降，2021年客运量有所增长，其中轨道交通客运量增长最快，达到30.68亿人次，但与2019年相比，仍减少22.6%。而互联网租赁自行车和公共自行车客运量连续三年上涨，2021年客运量相比2019年增长近76%。2021年私人小微型客车保有量达到484万辆，增速超过2019年[6]。

2.1.3 交通出行目的以刚性需求为主

灵活的办公形式和“舒适圈”心理，使城市内部休闲、旅游、社交等非刚性出行需求降到最大限度，居民出行需求以通勤、上下学以及居住地周边生活物资采购等刚性需求为主。2020年中心城区通勤类出行占出行总量比例为47.4%，较上年增加0.3%。外出活动的减少和线上活动的增加促使生活类出行占比较上年出现下滑，约占出行总量的52.6%，较上年降低0.3个百分点，其中，休闲娱乐健身出行较上年减少4.3%[6]，减少幅度最大。居民出行目的构成如图3所示。

图3 2020年北京市出行目的构成

随着“互联网+”的快速发展，物流配送成为维系城市正常运转、服务城市居民日常生活的必要保障，目前物流需求更体现为“门到门”的高效配送，成为交通出行系统中必不可少的模块。

2.2 北京韧性交通的建设要求

突发公共卫生事件交通对策与地震等自然灾害不同，主要是阻断交通，禁止或限制人员流动，防止病毒传播，与此同时又要保障日常出行，畅通物流运输。如何处理好阻断和畅通的关系，是韧性交通建设应对突发公共卫生事件的关键问题，这决定了北京交通体系应符合以下要求[7]：

（1）多元冗余性：交通系统能提供多种选择，包括可以到达同一目的地的多条路线或多种出行方式，保证更多的备选路径和出行模式。

（2）便捷易达性：包括减少出行时间或缩短出行距离，做到即使减少出行或短距离出行也能满足日常生活需求和出行目的，贯彻“以人为本”的建设理念。

（3）动态适应性：通过云计算、大数据等人工智慧手段实现精细化和数据化管理，在不同阶段迅速切换应对策略，有效避免灾害对城市经济及居民生活造成较大冲击，达到智慧城市交通管控的目标。

3 北京韧性交通建设的主要策略

3.1 加快综合立体交通网络构建

北京是国际重要枢纽，也是京津冀核心城市，目前对外已初步形成集各种运输方式为一体的立体交通网络和城际网络，对内则形成了1小时都市圈，但交通韧性还不够，冗余性还不足。

一方面，需要提高路网的可靠性，避免“孤岛”的形成。道路规划过程中不仅要关注高快速路、主干路的建设，完善骨干路网结构，也要注重打通“断头路”，优化次支路布局，落实“窄路密网”，构建内外融合、快捷可靠的路网体系。另一方面，提供多样化的交通出行方式，并进行精细化管理，充分考虑各种方式的一体化衔接。从空间资源分配上看，道路资源的供给要充分考虑各种交通方式的兼容性，交通设施用地要考虑供多种交通方式共享使用的可能性，保证交通方式之间连接顺畅，例如城市公共停车场可兼容公共汽车停车、自行车停车。从管理措施上看，对于公共交通体系，可通过酌情提高公交班次、降低单个车辆人员密度等减少居民出行担忧，同时建立具有更好连通性的公交网络，例如通过增加公交专用车道，设置公交优先信号交叉口，鼓励公交出行。对于韧性方面有无可替代优势的步行和自行车出行，建议优化慢行系统，保障慢行交通通行空间，构建由城市道路、专用道、城市绿道等组成的步行和自行车交通网络；规划整合自行车停车位，优化共享单车运营调度，保证良好的停车秩序。作为特殊时期远距离出行首选的私人小汽车，与绿色出行理念有所冲突，可通过停车位供给、拥堵收费等手段适当调控出行规模，并在后期灵活调控出行政策。

3.2 推动物流系统和社区整合

物流是城市运转、民生保障的后勤兵，为经济复苏、城市发展打通微循环。推动物流系统整合，发力“最后一公里”的末端物流运输建设是保证提升城市交通韧性必不可少的一环。从规划层面上，优化铁路、航空、公路等运输方式与城市内物流节点的布局，使物流资源集约化；从建设层面上，加快末端物流配送网点的建设，支持多种形式配送，实现末端配送全覆盖[8]；从人员组织上，配备应急保障队伍，特殊时期能及时替补，保障生活和医疗等必备物资的运输。同时，重视社区作用，在“15分钟社区生活圈”内，完善社区道路，在社区之间规划步行和自行车专用道，提高慢行交通出行效率；注重社区业态多元化融合，居民能享受丰富、便捷可达的社区服务。

3.3 普及人工智能等信息化技术应用

风险和突发事件通常会经历不同的阶段，每个阶段的应对措施都要适应当时的社会需求。韧性交通不是一个孤立的问题，而是依据事件发展、城市风险等级及居民出行需求等及时调整应对策略，多状态地持续优化系统。注重科技创新，推进信息化技术应用是实现韧性交通系统动态适应性的重要手段。可通过人工智能、互联网等智能化手段，构建一个“平时风险防控、特时精确预警、及时高效处置”的综合交通信息平台，通过与城市大数据对接，实现风险预判和精细化管理，达到城市交通智慧管控目标。充分利用出行即服务（Mobility as a Service, MaaS）系统，通过整合公交、地铁、骑行、步行等多种交通方式，居民可根据出行距离、路况选择交通出行服务和出行时间，从而增加公共交通的便利性和便捷性，提升城市交通的运行效率和出行的安全感。推广配时技术应用，推进符合北京交通特点的信号灯“绿波工程”建设，力图提高重要交通节点的通行效率，保障交通运行。

4 结语

韧性提升是日后城市建设和交通系统优化的一项新课题，在交通强国的背景下，该文基于韧性理念以及近年来北京交通的运行特征，对韧性交通的建设要求和建设策略提出了建议。但该文只对北京韧性交通建设的大方向作出了思考，未来可通过定量分析，从北京交通规划上进一步落实韧性提升措施，力图完善北京交通系统。