集体资产股权管理中利益冲突的有效调控——以核心利益相关者为观察对象

丁 文 陈源媛

2020年，《国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告》明确指出，深化农村集体产权制度改革的要旨是推进经营性资产股份合作制改革。集体资产股权管理作为决定股份合作制改革目标能否顺利实现的关键环节，具有界定资产权属边界、影响股权流转的功能等效应。随着集体资产股权改革的不断推进，学界对此的关注在逐渐增多，研究成果主要聚焦于集体资产股权管理主体、集体资产股权管理对象、集体资产股权管理方法等方面。这些研究回应了集体资产股权管理中的相关疑难问题，对于股权改革实践无疑具有一定的指导作用。但考虑到治理体系现代化的重要特征之一是治理主体多元化、治理对象复杂化①，而治理主体针对治理对象实施的静态治理方式和动态治理过程，又关系到治理实践的有效性。换言之，在推进国家治理体系和治理能力现代化的当下，实现治理有效的关键在于化解各类治理主体与治理对象之间的矛盾和冲突，并平衡其所主张的不同的利益诉求。有鉴于此，本文以“集体资产股权管理核心利益相关者”作为观察对象，探讨政府、集体经济组织、集体经济组织成员等主体在集体资产股权管理活动中存在的利益冲突及其类型，寻求协调其利益冲突的内在机理，并探索构建与其角色定位相匹配且行之有效的利益冲突协调机制，以期实现集体资产股份合作制改革目标。

一、集体资产股权管理中核心利益相关者的界定

公共政策学者认为，若不能清晰地界定出所有的利益相关者，就无法有效地确定该政策应当处理的问题范围，从而无助于公共问题的有效解决。②利益相关者，广义而言，指可以影响公司目标的实现或受公司目标是否实现影响的个人或团体③；狭义而言，是指那些需要依靠组织来实现他们的目标，而组织也需要他们存在的个人或群体。④前者认为利益相关者与公司之间只需具有单向的利益诉求即可，主要包括影响公司目标实现的利益相关者（以下简称“利益相关者A”）与受公司目标是否实现影响的利益相关者（以下简称“利益相关者B”）等两类主体；而后者则认为利益相关者与公司之间必须达成双向利益诉求，仅涉及与公司具有相互依赖关系的利益相关者（以下简称“利益相关者C”）。当然，从涵摄的利益层面上看，二者存在交叉关系。

利益相关者理论最早被应用于公司治理领域。该理论认为任何一个企业的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与，企业的经营决策必须考虑利益相关者的整体利益，而非某个主体的利益。⑤但基于现实考量，公司是否有能力在各类利益诉求不同的利益相关者之间做到游刃有余，颇具疑问。是故，若强行将所有的利益相关者纳入公司治理框架下，其效果很有可能适得其反。因此，利益相关者理论的实际适用主体往往仅为核心利益相关者。有学者将米切尔评分法应用于实证研究后发现，核心利益相关者是企业不可或缺的群体，与企业具有密切的利害关系，甚至可以直接左右企业的生存发展。⑥依据这一特征，就会发现相较于利益相关者A与利益相关者B，利益相关者C与企业具有双向利益需求，故应当被视为“与企业具有密切利害关系”的核心利益相关者。将这一分析方法运用于集体资产股权管理中，便可得知，影响集体资产股权管理工作且受到集体资产股权管理工作影响的个人或团体，包括政府、集体经济组织、集体经济组织成员，即为“集体资产股权管理中的核心利益相关者”。究其原因在于，这三类主体与集体资产股权管理工作之间均存在以下双向依赖关系：

第一，政府与集体资产股权管理工作之间的指导和绩效呈现关系。一方面，集体资产股权管理有赖于政府的指导和监督，内容主要包括：其一，集体资产股权设置类型、股权管理模式、股权确定标准等事项，应当由政府进行审批备案。其二，本地农村集体资产量化以及股权设置工作方案等，均应由政府制定；另一方面，本地经济发展状况是政府绩效考核指标体系中的重点所在。实践表明，对于集体资产股权的有效管理有利于激发集体经济组织的发展创新活力、赋予农民更多的财产权利。例如，四川彭州市小鱼洞镇组建小鱼洞镇股份经济合作联合社，通过跨村合作的方式联合发展集体经济。2016—2018年，小鱼洞镇农村居民人均可支配收入从16291元增至20119元，集体总收入从180万元增至560万元。⑦可见，政府的利益诉求是通过推进集体资产股权管理工作提升集体经济总收入，进而在行政管理活动中取得较好的工作业绩。

第二，集体经济组织与集体资产股权管理工作之间的治理和能力提升关系。首先，集体经济组织作为集体资产股权的管理主体，一般通过确认成员和股东资格、颁发股权证书、组织召开民主表决会等方式，以保障集体资产股权管理活动的合法性、合理性与有效性；其次，集体经济组织在不断创新和发展的过程中，逐渐承担起了加强农村基础设施建设、增加农民收入、提供就业机会等职责任务。因此，集体经济组织的利益诉求是不断增强自身实力，使其在发展壮大农村集体经济、保障农民合法权益等方面，发挥更加积极的作用。

第三，集体经济组织成员与集体资产股权管理工作之间的参与和权益增强关系。一方面，坚持农民主体地位是集体资产股权管理工作顺利实施的重要保障与核心要义之所在。例如，《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等规范性文件均指出，健全以“知情权、参与权、表达权、监督权”为内容的农村民主管理制度，既可以保障农民享有更多更切实的民主权利，也可以防止集体资产流失，并确保村集体资产保值、增值；另一方面，股份合作制改革自全面铺开以来，从村民到股民的身份转变使得个体状况与组织发展密切相关。因此，除了关心集体收益分红情况外，成员更加关注知情权、表决权、监督权等能够保障成员个人意志得到顺利表达的程序参与权。⑧于是观之，集体经济组织成员的利益诉求既包含提升个人经济利益，还涉及增强自身的民主权利等内容。

二、集体资产股权管理中利益冲突的实践样态

利益主体多元化是诱发利益冲突的关键因素。当不同主体的利益诉求存在相互矛盾、排斥之处，且这些矛盾和差异得不到有效协调时，利益冲突就会发生。从实践层面看，集体资产股权管理核心利益相关者之间的利益冲突主要发生在政府与集体经济组织成员之间、集体经济组织与非股东成员之间以及集体经济组织成员内部之间，且这些类型的利益冲突贯穿于集体资产股权管理的整个过程之中。

（一）政府与集体经济组织成员之间的“权力越位”与“权利缺位”

在集体资产股权管理实践中，政府与集体经济组织成员之间的利益冲突大多发生在股权设置阶段。究其原因在于：一方面，农村基层社会因受制于内生发展能力的局限，需要政府对其股权设置等基础性环节的改革情况进行把关，并尽可能地发挥引导和监督作用；但另一方面，集体成员获得的股权属于私权范畴，公权力过度干预私权，与市场经济的发展和私权的实现不相适应。⑨并且，随着民主意识的不断觉醒，集体经济组织成员越来越希望能够成为集体资产股权管理活动的参与者而非旁观者。事实上，中央在政策层面也赋予了集体经济组织成员依法享有一定范围的民主权利。例如，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定”、“提倡股权管理实行不随人口增减变动而调整的方式”。然而，有些地方政府基于管理的便利性之考量，将“以成员股为主，是否设置集体股经民主讨论决定”和“提倡静态股权管理方法”等规定，僵化地理解为“只设成员股，不设集体股”、“只能实行静态股权管理方法”等。因此，这些地方政府在民主管理事项上存在着明显的越位现象。具体而言，其通常表现为：一是股权设置类型的非民主化。例如，湖南娄底娄星区、四川九寨沟县等地的相关改革文件均明确规定，“股权设置原则上不设置集体股，只设置成员股，可以通过提取公积金和公益金的方式发展集体经济”。这种做法，实际上排除了村集体设置集体股的可能性。二是股权管理方法的非民主化。例如，广东汕尾市、甘肃西洞镇、甘肃东坪乡等地采取“一刀切”的方式，在相关文件中均明确规定，“为了维护现有持股成员户内股权稳定，农村集体经济组织对股权实行‘生不增、死不减、进不增、出不减’的静态管理办法”。⑩

（二）集体经济组织与非股东成员之间的“治理偏好”与“利益诉求”

在集体资产股权管理实践中，集体经济组织与非股东成员之间的利益冲突大多发生在股权分配阶段。这主要是因为，集体经济组织为了尽快完成地方政府为其设置的改革任务，故在分配资源时往往容易采取偏向性的治理行动，而常常忽视了对非股东成员利益诉求的回应，导致引发矛盾冲突。例如，《农业部关于农村集体资产股份权能改革试点情况的报告》指出，“29个试点县（市、区）中，有24个试点县（市、区）对量化到人的股权实行‘生不增、死不减’的静态管理”。而在实施股权静态管理办法的地区，依据是否享有集体资产量化资格为标准，往往将集体经济组织成员分为股东成员和非股东成员。但在经营性资产较为丰厚、经济发展水平较快的地区，因为非股东成员通过分享家庭内部份额所获分红与股东成员基于自身持有的股权所获分红之间的差距逐渐拉大，故其希望在股份合作社中也能“分一杯羹”。然而，集体经济组织在利益权衡的过程中，基于以下原因的考量，通常会更加偏重于股东成员利益。一是若新增成员在股份合作社内部获得股权份额，则意味着原始股东成员持有的股权将被稀释，既得利益就会减少。况且，新增成员毕竟是少数，集体经济组织不愿得罪人数众多的原始股东成员；二是比较而言，考虑到动态股权管理方法下管理的复杂性与股权的不稳定性，而静态股权管理方法则兼具便利性和可操作性。因此，集体经济组织一般会选择不利于非股东成员的静态股权管理方法，并且通常对于非股东成员的利益诉求会表示无能为力。

当集体经济组织的这种“不作为”使非股东成员陷入求告无门的境地时，其常常会选择上访、诉讼等维权方式提出要求确认自身的股东身份等权利诉求，进而激化社会矛盾。有学者通过实证调研发现，S市Z村为了保障原始股东的权益，以维护集体产权制度改革的稳定性，自2003年开始就实施股权静态管理办法。但随着2011年村内土地征收项目的启动，仅2013年，就有150多名“外嫁女”向所在的区办事处提出申请，要求分配股权。至2016年，该类案件占S市第一人民法院全年总受理案件的21%。⑪由是观之，在上述背景下，非股东成员的利益诉求与集体经济组织管理方法之间的冲突，已然成为了影响改革顺利推进的重要因素。这就使得，本应以“保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益”为目标的集体资产股份合作制改革，在实践中的实施效果显然与政策预期大相径庭。

（三）集体经济组织成员之间的“有权分割”与“无权共享”

在集体资产股权管理实践中，集体经济组织成员之间的利益冲突常常发生在股权分割阶段。其缘由在于，从传统到现代的社会更替中，“合而不分”的代际互动模式，越来越多地被“分而不离”的模式所取代⑫，分家立户已经成为农村社会的一种常态。因此，从原始户口中分离出去的户外成员与未分离的户内成员之间的利益冲突也随之产生：户外成员认为，自己作为原始户口登记中的固有人员，理应有权享有户内股份权益，当然应当被视为拥有股权的独立股东，即便分家立户后也仍然享有要求对股权进行分割的权利。例如，在“胡阿兴、陆明香分家析产纠纷案”中，一审法院认为，从形式要件和保障功能来看，该案股份并非为家庭成员共有，权利人对股份享有处分权。⑬但户内成员却认为，股权只能基于“户内共享”的要求由户内剩余成员持有，当户内成员全部消灭后，则应由集体收回。例如，在“卢月英、卢祥锦、邵爱珍所有权纠纷案”中，人民法院认为，股份依其人合性的特点不得被分割处分，仅能由每户户主代表该户持有⑭，即股权的产权主体是股权户，户主是代表主体，股权产生的红利由成员共同享有。

事实上，户内成员与户外成员的利益诉求均是在主观层面以自身利益最大化为出发点提出的，也各有各的道理。但冲突的解决，还需要国家从客观层面上对股权主体是股权户还是户内成员这一问题进行综合研判后予以明晰。唯有如此，方能真正平息双方之间的利益冲突，保障农民合法财产权益。

三、集体资产股权管理中利益冲突协调的内在机理

核心利益相关者的方法论认为，当核心利益相关者发生冲突时，管理者必须找到能把他们的利益结合在一起，甚至为他们创造更多价值的新方法。⑮基于上述利益冲突实践样态考量，集体资产股权管理中利益冲突的协调应当从厘清核心利益相关者的角色定位、建立民主管理原则、明确成员的股权主体身份等维度着手进行。这一过程的内在机理，蕴含着深刻的角色逻辑、治理逻辑和主体逻辑。

（一）角色逻辑：厘清核心利益相关者的角色定位

每一个社会角色都需要通过对各种层次的社会组织内部利益格局进行判断，准确把握自己的利益诉求并避免权利越界。概言之，明确各核心利益相关者在集体资产股权管理活动中的角色定位，是解决利益冲突中权力越位与权利缺位等现象的重要方法。从应然层面上看，集体资产股权管理活动中核心利益相关者各自的角色定位应为：

其一，政府是集体资产股权管理秩序的规范和监管主体。尽管在国家治理体系转型的关键阶段，社会治理重心下移至基层已经成为当前乡村治理中优化权力配置的主要路径。然而，这并非意味着政府可以做“甩手掌柜”，放弃其必要的监管与服务职责。实践中，政府的公共职能在集体资产股权管理领域内主要表现为：首先，政府作为承担多元化解纠纷职责的主体，应当完善乡村公共法律服务体系，注重事前预防与事中监督相结合，最大程度地及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。因此，健全以股权管理为内容的督查考核机制，引导集体经济组织依法管理集体资产，就成为政府的职责之所在。其次，既有实践表明，在当事人面临集体资产股权管理的矛盾纠纷时，通常无法通过司法途径获得满意的答案，往往需要政府从中调和才能得以解决。例如有学者通过实证研究发现，司法机关通常会以农村集体资产股权纠纷属于自治事项为由，主张案件不属于人民法院受案范围，并据此作出驳回起诉裁定的案件数量占比较高。⑯正如“邹琳杰等与济南市历城区荷花路街道程家庄村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷案”中所指出的那样，对于不宜运用司法权进行干涉的村民自治事项，“乡、民族乡、镇的人民政府应对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，对于侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的行为，乡、民族乡、镇的人民政府应该责令改正”。⑰

其二，集体经济组织是集体经济组织成员利益的协调与保障主体。首先，集体经济组织肩负协调股东成员与非股东成员之间利益冲突的职责。因为，集体经济组织以本集体内全部集体成员为服务对象，具有全覆盖性，尤其是不会漏掉无民事行为能力，以及其他既无惠顾合作社能力又无投资合作社能力的弱者。⑱进而言之，集体经济组织不能只维护股东成员的利益，而忽视非股东成员合理的利益诉求。当新增的非股东成员已经不满足于通过户内共享的方式获得分红，希望可以从集体处获得独立的股权份额，而原始股东成员却不希望新增成员进入合作社稀释自己的股份时，集体经济组织作为推动集体经济发展重要力量的特别法人，应当对双方之间的矛盾进行调解，进而实现管理集体资产、服务集体成员的应有功能。其次，集体经济组织作为实现农业农村繁荣发展和村庄有效治理的重要主体，在推进股份合作制改革中，还要强化制度层面的供给，通过建立股权民主管理制度，完善民主参与机制，让农民能够真正成为乡村社会治理的主体。

其三，集体经济组织成员是集体资产股权管理工作的参与和受益主体。毫无疑问，这一角色定位契合了“落实农民对集体经济活动的民主管理权利”的改革目标，回应了集体土地所有制的内生需求，也呼应了马克思恩格斯的民主管理理论。首先，从经济基础来看，根据经济基础决定上层建筑的基本原理，集体资产股权管理制度作为集体经济治理体系的重要一环，其制度构建理应以中国农村独特的产权结构为基础。中国的集体所有制及统分结合的双层经营体制要求集体成员结成共同体，按照自愿、平等、民主的原则实施群众自治。⑲故而，吸纳集体经济组织成员参与也是集体资产股权管理工作的必然选择。其次，从理论基础来看，马克思恩格斯认为，“不是国家制度创造人民，而是人民创造了国家制度”。⑳他们对民主制的推崇也体现在社会管理制度领域，即广大人民应当共同参与社会管理，不断扩大社会自我管理的范围。因而，在新时代乡村振兴背景下，强化集体经济组织成员的民主权利正是对马克思恩格斯民主管理理论的现实回应。事实上，让农民获得更多的财产性收益，是深化农村产权制度改革的出发点和归宿。

（二）治理逻辑：坚持民主管理原则

无论是从规范性文件的要求还是从法理层面上看，在集体资产股权管理活动中，股权管理方法以及股权设置等均应坚持民主管理原则。

其一，股权管理方法应允许自主选择。虽然有学者针对静态股权管理方法表达了“动摇集体所有制”的担心，即在股权改革中将集体经济组织成员拥有的股权在股权认定时间节点后固化，实质上是遵循了私人财产权优先逻辑，可能造成集体所有制经济最终演变成私有制经济的后果，但得出上述论断的原因在于，其根本没有把握住集体产权制度改革的基本内涵。从归属上来看，集体财产所有权仍掌握在集体手中。因为，股权分配并非是对集体资产和集体所有权的分割分配，而是在不可分割的集体共同所有的基础上，落实成员对集体收益的分配利益。正如原农业农村部部长韩长赋在国新办发布会上就《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》所回答的那样，“确权到户不是把集体资产分了，而是要明确谁有这个权利，大家来共同发展股份合作制”。股权或份额只是集体收益分配的依据，并非意味着农民就此对集体资产享有私人所有权。因此，静态股权管理方法与动态股权管理方法都未违背集体所有制的底线，在现阶段均具有合法性和合理性，故应当允许各地根据实际情况选择适用相应的股权管理方法。

其二，集体股设置应属村民自治的范畴。鉴于我国农村发展水平的不均衡，一概排除集体股或一概保留集体股的股权设置方式，在实践中均存在不同程度的问题。例如，在单一成员股设置模式中，集体股的剔除虽然可以有效避免集体经济组织变更或重组后集体股的再分配、再确权问题，集体资产增加时集体股权属不清的问题，但在集体经济疲弱的前提下，将股份分红全部量化到集体经济组织成员，显然不利于集体经济长效发展机制的形成。而在保留集体股的复合股权设置模式中，集体股在维护甚至提高集体经济组织成员的生产生活、村集体自给水平方面发挥着重要作用，但也会使得集体经济组织成员个人所获利益减少，部分农民因得不到实惠或漠不关心、或争吵不休，还会引起群众上访甚至引发群体事件，进而破坏基层社会的稳定。由是观之，集体股的设立与否并非抽象的学理性争论，而是具象的实践问题。各村集体在集体经济能力、社会性支出情况、集体债务状况、历史遗留问题等方面的差异决定了其对待集体股的态度必然不同。因此，对于集体股的设立问题不应采取“一刀切”的方式，还是把决定权交予农民，将其纳入村民自治的范围较为妥当。

其三，成员股设置应通过民主途径实现股权多元化。在集体资产股权管理实践中，成员股的设置已然呈现出“五花八门”的现象，既有单一的人口股模式，也有复合的基本股与其他股相结合等多种模式的存在。例如，山西潞城市以原始老户股、土地基本股作为保障股，以村龄股、劳龄股作为贡献股，同时在部分村庄设置计生奖励股、扶贫股等兼顾公平；广西设立世居股，奖励在集体内部长久居住、作出贡献的村民，增强了村庄的凝聚力。当然，股权设置的多元化一方面有利于完善股权结构，并激励集体经济组织成员参与到经营、管理活动之中来，从而促进集体经济长效发展等优点；但与此同时，也存在少数成员为了一己私利，通过设置特权股的方式侵犯其他成员合法权益，恶意侵占集体资产等弊端。因此，为了防止集体经济组织内部出现权力寻租、把贡献股变成干部股的现象，应当通过民主途径实现股权多元化，激发基层活力。

（三）主体逻辑：明确成员的股权主体地位

明确的股权主体既是构建集体资产股权管理体制的重要基石，也是化解相关矛盾纠纷的有效措施。就户内成员与户外成员利益冲突而言，其症结就在于股权主体的归属尚无定论。基于政策规定和法理基础之考量，认定“股权户”为主体存在以下诸多弊端，应当进一步明确“股权户”内“集体经济组织成员”的股权主体身份。

其一，“股权户”作为主体影响继承权能的实现。一方面，根据《中华人民共和国民法典》第1122条第1款的规定，财产为自然人所有是其具备可继承性的必要条件。“股权户”作为部分集体经济组织成员的集合体，自然不具备自然人身份。因此，若承认“股权户”的主体身份则意味着否定了股权的可继承性。另一方面，也有学者考虑到绝大多数继承人只能因继承获得不完整的权能，认为集体资产继承是侧重于自益权的股份继承，而非包含自益权与共益权的股权继承或资格继承。此种论断，实质上是人为地将继承权能的客体范围进行了限缩。并且，在股权固化的改革背景下，成员身份与股东身份的脱钩将会造成非股东成员群体的日渐庞大，“股份继承”的观念也会使得尚无集体资产股份的本集体经济组织成员的继承人无法享有相应的选举权、被选举权以及表决权。

其二，“股权户”作为主体无法清晰界定产权关系。在“股权户”作为主体的情况下，户内成员对于股权的占有关系存在按份共有、共同共有、总有等三种不同的看法。在共有的观点下，无论是按份共有还是共同共有，都有可能导致集体财产完全私有化以及集体财产的不稳定性等现象的出现；而在总有的观点下，成员对总有财产的应有份是潜在份，不具体划分，即不能要求分割、继承或转让，因此，此种观点显然与“赋予成员完善的股份权能”的政策导向相悖。由此可见，现有的权利理论似乎无法对股权内部的产权关系作出回应。比较而言，若将股权确认到户内成员，不仅与当下“重视保护农户成员的个体利益”的顶层设计理念相契合，并且从集体公有制的革新来看，也有利于明确集体成员对集体资产的利益关系，体现了成员对生产资料不可分割地共同占有的基础上的个人所有制。

其三，“股权户”作为主体极易引发家庭纠纷。在功利性国家主义的视角下，政府习惯于将“国家—个人”关系间的压力和矛盾转移给家庭，进而有效地缓解其与个人之间的各种紧张和冲突。在股份合作制改革中，将“股权户”确定为股权主体就是国家转移责任的一种方式。当个人股权份额分配方式从集体决定转变为户内协商后，经济社内矛盾也就转化为家庭矛盾，本应是少数团体对经济社的团体诉讼演变为个人对家庭成员的诉讼。然而，在家庭已经成为现阶段国家维护稳定的基本单位，以及政府保障责任的分担者的背景下，政府对于家庭缺乏有效的引导和完善的顶层设计，家庭在现存的矛盾和困难面前已经举步维艰。显而易见的是，户内股权分配在严重制约个体利益表达，加剧家庭内部矛盾的同时，不仅削弱了家庭承担的共同生产劳动、统筹支配资产等功能，也不利于充分发挥家庭在乡村发展中的主体作用。因此，在家庭自身能力尚且不足时，更应当厘清政府责任和家庭责任，将股权下沉到户内成员，实现个体成员利益最大化，以激发成员的生产积极性，推动家庭和谐发展，进而稳步提升乡村治理水平。

四、集体资产股权管理中利益冲突的协调机制

合作共治与民主是实现利益均衡的重要路径。从制度形式来看，合作意味着共同行动凝聚力的生成，意味着任何形式的“中心—边缘”结构的消解。从制度运行来看，民主的意义在于通过权力的配置能够使人们的利益得到最大限度的满足，达致利益相对均衡。因此，为了有效化解集体资产股权管理核心利益相关者之间的利益冲突，应当构建政府、集体经济组织以及集体经济组织成员联动合作的利益冲突协调机制。

（一）构建政府主导的预防和监督机制

在简政放权的背景下，政府在乡村治理活动中既要给予自治主体应有的治理空间，减少行政权力对自治权利的干预，也要协调、解决改革过程中可能出现的各类社会冲突与管理异化现象。因此，政府须在明确其角色定位的基础上，在集体资产股权管理活动中应当做好以下工作：

一是完善乡村公共法律服务体系。一方面，政府可以通过开展法律风险防范培训、建立法律咨询服务点等方式，构筑农村基层普法阵地，深入开展法治宣传教育，强化农民的法律意识和法治观念，建构纠纷事前预防机制。为此，首先应明确司法所在基层社会治理中的基础性作用，充分发挥其在普法宣传、法律咨询等方面的职能作用。例如，在已经推行或即将推行股份合作制改革的地区，司法所可以有针对性地开展“股份合作制改革中的法律问题”、“强化股权管理、维护股东权益”等法治主题活动。其次，有条件的地区也可与律师事务所合作，探索建立“一村一顾问”的工作机制。村法律顾问通过定期值班、电话咨询、线上沟通等方式为村民提供法律服务。例如，在集体资产股权管理活动中，村法律顾问可以针对农民的流转需求为其制定集体资产股权赠予、流转合同模版，以保证股权权能的实现不偏离法治轨道；另一方面，政府还应加强农村人民调解员的队伍建设，提升农村人民调解员专业素质，尽可能通过调解的方式解决股权纠纷。这不仅符合我国传统倡导的“无讼”的价值取向，也可以为农民降低解决纠纷的成本。

二是健全督查考核机制。首先，就督查考核机制的实现方式而言，政府应当从“听、看、访”等方面进行落实。所谓“听”，是指督查考核人员在参与村集体座谈会、汇报会的过程中，须听取各村集体负责人对资产股权管理现状的总结，包括集体资产股权管理工作的成功经验和存在的不足等；所谓“看”，是指督查考核人员须对股权登记备案表、股权有偿退出协议等材料进行抽查，并且应当从合法性、合规性与民主性等方面进行重点考量；所谓“访”，是指督查考核人员在走访调查的过程中，通过发放问卷、入户访谈等方式深入基层，应当切实了解村民对于集体资产股权管理工作的看法。督查考核人员在实地督查结束后，须制作督查情况报告，并以此作为村集体年度考核的重要参考依据。其次，就督查考核机制的具体内容而言，政府应当从静态管理和动态运行两方面对集体资产股权管理工作进行全面考察。就静态管理而言，考察的重点是股权证发放、股权种类设置等情况；就动态运行而言，应当重点审查股权流转过程中继承权、有偿退出权等权能的落实情况如何。

（二）完善集体经济组织主导的协调和保障机制

完善的集体经济组织治理制度既是规范治理行为的制度性保障，也对农户的行为起到规范作用。在集体资产股权管理中，集体经济组织作为集体经济组织成员利益的协调者与权利的保障者，应当做好以下工作：

一是建立集体资产增资扩股制度。首先，“做大蛋糕”是解决矛盾纠纷的较好方式。对于集体经济组织而言，增资扩股制度的建立可以在较大程度上缓解股东成员与非股东成员之间的利益冲突：一方面，非股东成员可以通过资本认购的方式获得股东收益分配权；另一方面，随着集体收入来源渠道的持续拓展，集体创收能力的逐渐增强，以及集体经济结构的不断优化，股东成员的股份分红势必会逐年提高。其次，在“做大蛋糕”的同时应尽可能避免产生新的矛盾纠纷。因此，为了防范增资扩股制度可能带来的侵犯股东合法权益的潜在危险，应当对增资扩股的对象和表决程序予以规范：其一，增资扩股的对象应当包含原始股东。在实践中，有些地方的做法却并非如此。例如，浙江省德清县实行的增资扩股改革并未面向原始股东，只允许户内人均不足一股的股东可以申请补足一股。显然，此种做法既与股权设置的平等原则相违背，也不利于激发股东参与股份合作社经营管理的积极性。原始股东作为合作社的一员，理应有权根据自身的实际情况决定是否出资持有现金股。其二，股东的持股比例应当予以限制。为防止少数人将股权集中后，通过资本份额控制股份合作社的现象发生，应对所有股东的持股比例设置上限。例如，北京海淀区东升镇塔院股份经济合作社向经营管理人员开放增资扩股通道，但同时也规定其认购股份不得高于平均认购限额的3倍。其三，增资扩股方案应当由股东代表大会表决通过。股东代表大会应当对增资扩股改革实施的必要性以及股权定价等事项进行决议，以防止内部人员利用信息的不对称，如在农用地转为经营性建设用地，或集体建设用地即将被征收之前，恶意以低价购入大量股份，侵犯其他股东合法权益。根据《中华人民共和国公司法》第43条的规定，股东会会议作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议，必须经代表三分之二以上表决权的股东通过。事实上，股份合作制改革中的新型集体经济组织作为一种企业组织形式的特别法人，应当参照适用公司法的上述规定，即通过社员民主多数决的方式来对增资扩股方案进行表决。

二是完善集体资产股权民主管理制度。一般而言，股权民主管理制度包含股权管理方法和股权设置的民主化等内容。其一，集体资产股权管理方法的选择应当遵循民主管理模式。亦即，地方政府对于股权管理方法不应采取强制性规定，而应当将选择权交还给各村集体经济组织，由各村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论决定。在选择动态股权管理方法的地区，集体经济组织应当确定合适的动态调整期和成员资格界定标准；在选择静态股权管理方法的地区，集体经济组织应当着重注意新增成员和原始成员的利益平衡问题。其二，集体资产股权设置应当贯彻民主原则。首先，对于集体股与成员股的设置，集体经济组织应当在尊重农民意愿的基础上，综合考虑集体经济能力、历史遗留问题等多方面因素后，由集体经济组织成员通过民主程序予以决定。具体而言，各地集体经济组织应当采取访谈、发放调查问卷等多种方式，收集群众对于股权设置的意见，将群众意见作为股权设置的重要依据之一。其次，股权设置方案也应当由股东代表大会讨论决定。股权设置关系到集体经济组织成员的切身利益，因此必须经由代表三分之二以上有表决权的股东表决通过，否则应当重新制定股权设置方案后再次表决。最后，股权设置方案通过后还应当在村庄内部进行公示，且公示期不少于7天。

（三）畅通农民主导的利益表达和协商机制

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村建设行动实施方案》提出，“建立自下而上、村民自治、农民参与的实施机制”。实践表明，村民自治的有效实现不仅需要政府自上而下提供相应的制度保障，同样也有赖于农民自身的积极性与专业性的发挥。因此，在集体资产股权管理活动中，应当注重畅通农民主导的利益表达和协商机制。是故，须做好以下工作：

一是构建集体资产股权管理积分制度。股权管理积分制度的构建具有相应的政策依据和实践基础，农民较少参与集体资产股权管理活动既是股权管理制度缺乏民主性的重要体现，也是造成集体资产股权管理工作无法获得农民认同，进而引发农民与村集体经济组织之间矛盾冲突的重要原因。在实践中，农民通常对自身农龄与其他村民农龄的准确性均十分关注，但对清核资产、股份设置的问题却鲜有关心。因此，如何激发农民主动参与股权管理工作的热情，真正实现共建共治共享模式下的多主体共同参与，就成为当前集体资产股权管理工作的重点和难点所在。2020年7月印发的《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》，为激发农民参与集体资产股权管理活动的积极性提供了思路。该“通知”明确通过将乡村治理各项事务转化为数量化指标，对农民日常行为进行评价形成积分，并给予相应精神鼓励或物质奖励的方式，形成一套有效的激励约束机制，引导农民群众主动参与公共事务。同时，各地实践也表明，乡村治理积分制在提升农民参与乡村治理的积极性、完善乡村治理格局等方面，均发挥了重要作用。股权管理积分制度主要包括积分类型和转化方式等内容。其一，股权管理积分制度的加分项目、扣分项目以及相应的数额应当通过民主程序确定。对于加分项目的类型，可从是否参与集体产权制度改革普法活动、是否参与股东大会、是否提供股权管理改革方案等方面进行考虑；而扣分项目的设计，可以主要针对违反股权管理规章制度的行为等方面来定夺。其二，股权管理积分的转化方式应当尊重农民意愿并根据实际情况来决定。就当前的实践现状来看，转化方式较为多样。例如，有些地方采用“积分换商品”的转化方式，也有些地方采取“积分与股权分红挂钩”的方式，即不同数额的积分对应不同的股权分红增长比例，还有部分地方采行“积分与贷款挂钩”的方式，积分越高的主体将在贷款额度、放贷时间上享有更便利的条件。

二是建立新乡贤参与集体资产股权管理制度。当前乡村基层组织创新创造能力、整合管理能力和协调动员能力不足的重要原因在于，乡村基层组织内部部分成员理论素养较低、工作方式方法单一，这也导致村民自治无法实现从“积极参与”到“有效参与”的转变。早在2018年的中央一号文件中就已提出，“积极发挥新乡贤作用”。新乡贤的专业能力表现在管理经验、技术创新、资金运营、生产销售、市场融资、社会人脉等方面，能够为农村基层治理提供一种常态化持续运转的“经济样态”，而且基于村民的信任感与认同感、以及对乡村事务与民众心理的熟悉，其在协调村民关系、村民与政府关系时具有较为明显的优势。因此，推进新乡贤融入集体资产股权管理，实现村民自治主体多元化，既可以保障股权管理队伍专业化水平不降低，也可以较大程度地发挥其协调、督导作用。在实践中，新乡贤参与股权管理呈现为直接参与和间接参与两种方式。直接参与是指具备股东身份的新乡贤通过选举的方式进入理事会、监事会等机构，从事股权管理的日常活动；而间接参与是指不具备股东身份的新乡贤以乡贤参事会、乡贤理事会、非正式社会组织作为平台，辅助理事会、监事会等股权管理主体做好管理、协调工作。乡贤参事会作为行政体制下的正式组织，为乡村治理出谋划策，而乡贤理事会等非正式组织是乡村治理的必要补充，在村级治理主体和村民之间发挥协调作用。

从范围来看，广义而言，新乡贤包括本土乡贤、离土乡贤、外源乡贤三类群体，其共同点在于均具有良好的社会关系和人力资源，以及一定的社会地位和影响力。就身份而言，三类群体存在明显差异：本土乡贤生于斯、长于斯、工作于斯，必然具备本集体经济组织成员身份；离土乡贤因人已离开本地，其可能已经失去本集体经济组织成员地位，但也有可能仍旧保留着本集体经济组织成员身份；外源乡贤是以支援新农村建设为目的进村的外来人员，其是否可以取得集体经济组织成员身份具有较大的不确定性。鉴于存在上述差异，故应当针对三类群体的不同情形提供相应的制度保障。具体而言，对于本土乡贤，各地应重点探索其有效参与股权管理的路径，并保障其诉求表达渠道的畅通。值得注意的是，在实践中，有些地方设立了贡献股等特殊股权，专门用以激励本土乡贤积极地为乡村发展建言献策。这种做法，其初衷原本无可厚非，但也容易导致权力寻租等不良现象的出现，故需要从合法性与合理性的角度审慎决定这类特殊股权的取舍；针对离土乡贤，各地应制定合理、科学的集体经济组织成员认定办法，明确集体经济组织成员身份的丧失条件，以及离土返乡人员重新取得集体经济组织成员身份的要求；对于外源乡贤，各地应帮助其尽快融入乡村生活，并为其提供相应的生活保障，实现“引得进、留得住”。例如，有些地方将股权分配作为保障措施，即赋予这类人员人才股等特殊股权。毫无疑问，当外源乡贤作为直接获益者后，可以促使其更加长久、积极地参与乡村建设。当然，非本集体经济组织成员获得股权的正当性，还需要得到理论和实践的进一步证成。

注释：

①陈进华：《治理体系现代化的国家逻辑》，《中国社会科学》2019年第5期。

②金艳荣：《利害相关者参与公共决策：类型、过程与实现途径》，《理论探讨》2014年第1期。

③［美］爱德华·弗里曼：《战略管理——利益相关者方法》，王彦华、梁豪译，上海译文出版社2006年版，第58页。

④⑮［美］爱德华·弗里曼等：《利益相关者理论现状与展望》，盛亚、李靖华等译，知识产权出版社2013年版，第41、24页。

⑤陈宏辉、贾生华：《企业利益相关者的利益协调与公司治理的平衡原理》，《中国工业经济》2005年第8期。

⑥陈宏辉：《企业利益相关者的利益要求：理论与实证研究》，经济管理出版社2004年版，第133页。

⑦郭晓鸣、张耀文等：《农村集体经济联营制：创新集体经济发展路径的新探索——基于四川省彭州市的试验分析》，《农村经济》2019年第4期。

⑧陈小君：《我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会〈决定〉相关内容解读》，《法学研究》2014年第4期。

⑨房绍坤、林广会：《农村集体产权制度改革的法治困境与出路》，《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2019年第1期。

⑩参见《娄星区农村集体资产股权量化和管理指导意见》《九寨沟县农村集体资产股权量化指导意见》《汕尾市城区农村集体资产股份合作制改革工作实施方案》《西洞镇农村集体资产股权设置与量化管理》《东坪乡农村集体资产量化、股权设置及管理指导意见》。

⑪温铁军、刘亚慧等：《农村集体产权制度改革股权固化需谨慎——基于S市16年的案例分析》，《国家行政学院学报》2018年第5期。

⑫关颖：《改革开放以来我国家庭代际关系的新走向》，《学习与探索》2010年第1期。

⑬浙江省杭州市中级人民法院民事判决书（2020）浙01民终6586号。

⑭浙江省杭州市西湖区人民法院民事判决书（2009）杭西民初字第2069号。

⑯房绍坤、任怡多：《农村集体资产股权纠纷的司法实证研究——基于129份裁判文书的整理分析》，《河北法学》2022年第4期。

⑰济南市中级人民法院民事判决书（2021）鲁01民终989号。

⑱高海：《农村集体经济组织与农民专业合作社融合发展——以党支部领办合作社为例》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2021年第5期。

⑲邓大才：《利益相关：村民自治有效实现形式的产权基础》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2014年第4期。

⑳《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第40页。