新形势下国有企业实施全面预算管理的难点与措施

文/王娜 （中原期货股份有限公司）

预算管理是国有企业经营管理中重要内容，只有重视全面预算管理，强化财务管理质量，降低生产经营成本，提升内部控制量，不断强化国有企业经营管理水平。

在新经济形势下，国有企业面临着更加严峻的市场竞争压力，通过开展制定有效的管理策略开展全面预算，保证企业持续健康发展，维持社会主义市场经济稳定。

一、企业全面预算管理的概述

全面预算管理是在企业内部通过预算对各经济业务活动进行控制，应用明确分权与授权制度和战略驱动的业绩评价制度等措施，对企业资源进行更加合理配置，高效贯彻企业战略，稳步实现价值增加的经营目标。新时期国有企业面临更加严峻的竞争，全面预算管理作为一种现代企业管理手段，在企业管理实务中得到了良好的运用效果。

要充分发挥全面预算管理的作用，必须要建立完善的管理体系，国有企业要根据市场经济的发展以及结合自身实际情况，从预算编制、审核、执行、调整、考核等环节开展全面预算管理。

二、新形势下国有企业实施全面预算管理的必要性

（一）合理分配资源，强化部门协作

在全面预算管理体系下，国有企业可以利用预算的手段，形成集权式管理模式，对企业的财务资源、非财务资源进行统一的控制和调配，以集团的视角将企业统一发展战略目标分解为各个部门的目标，从而强化企业各部门之间的协作，降低内部资源消耗，实现整体经济效益的最大化。

（二）加强企业内部控制，提高企业运行效率

全面预算管理涉及国有企业的全方位、全过程，可以对各项管理业务活动进行全方位的动态追踪，从而加强对企业内部控制，如有不合理、不合规、不合法等事项产生，高层能第一时间进行指导和调整、修正，提高企业运行效率。

（三）形成企业管理标准，促进企业稳定发展

集团作为公司最高决策组织，必须确保企业战略有效贯彻、经营持续改善、价值稳步增加的经营目标，这就要求集团在管理中实行统一制度管理标准，才能将内部各单位、各部门目标统一到整体目标上。全面预算管理不仅可以为企业的经营决策提供可靠的数据支撑，同时制定了一套行之有效的标准，以促进企业管理管理水平的提升，推动企业稳定发展。

三、新形势下国有企业实施全面预算管理的难点分析

随着经济全球化发展，我国国有企业对于全面预算管理有了更深的认识与理解。同时，由于不同于西方的经济制度、市场环境、企业文化等原因，全面预算管理在国有企业的现代化管理中不断被重视，但是尚存在一些难以解决的问题，影响全面预算管理的作用，需要根据国有企业的实情进行具体分析。

（一）全面预算方案质量不高

在全面预算编制过程中，主要有预算编制不科学、预算目标偏离实际、博弈现象普遍存在等问题。

预算编制是全面预算的基础，因此要强化预算编制的质量，保证全面预算管理更加科学的开展，进而提升企业内控管理质量。但是目前很多企业缺乏专门针对自身的科学完善的编制方案，甚至一些企业盲目参照其他企业的预算管理方法，导致预算水土不服，失去全面预算管理的控制和管理作用。预算目标偏离实际主要原因是企业普遍重业务、轻财务，造成业务部门对财务管理没有充分的理解，财务部门对公司业务实质没有正确的认知，彼此沟通、联系较少，导致绝大部分情况下财务部闭门造车，缺乏对市场的敏锐性，因此，预算编制的准确性大打折扣，并且财务部门通过事后的会计信息无法提供及时有效的事前管控。同时，国有企业里博弈现象也普遍存在，尤其业务能力强、具有强势话语权的部门，总想尽可能在集团预算的条条框框内寻求部门最优解，这就需要人为反复沟通，增加预算编制的人力、物力、财力成本，大大降低了企业的管理效率。

（二）全面预算管理执行监管落实不到位

预算管理作为国有企业管理的重要一环，在预算编制完成后，能否全面坚定执行、多方有效监督，成为企业管理成败的关键。

当前，国有企业全面预算执行监管落实存在一些问题。第一，对于预算方案执行不到位。集团从上到下对预算管理重视程度不够、参与程度不够、认识不清晰，导致在执行过程中困难重重，甚至造成预算执行各方互相不配合，从而影响企业管理效率。第二，预算执行中存在总体和个体的矛盾。在国有企业内部缺乏全面意识，各部门更关注自身预算完成情况，对于企业整体的全面预算目标不够重视，从而导致单个部门和企业整体目标之间的矛盾，全面预算沦为一项仅需要简单执行的计划而非全局管理，例如，部门为了完成自己的预算目标，开发一些质量不高的客户或项目，可能一时看部门业绩提高了，但这样并不符合企业整体战略规划，影响了业务水平的提升，同时无法真实地评价各部门的表现，影响了绩效考核的公平性，无法对各部门业务活动进行有效控制，影响企业长远发展。第三，国有企业缺乏有效的监督管理制度，对全面预算监管落实不到位。国有企业的预算监管一般由管理层和财务部门实施，这样一来，财务部门既是预算管理的执行方又是监管方，权责利不清晰，一方面，在重业务、轻财务的管理方针下，财务部门的预算管理被处处掣肘，业务很难开展；另一方面，缺少复核方，财务部门很难发现预算管理中的漏洞，无法保证监管工作落到实处，也容易滋生腐败，进而影响国有企业发展。

（三）企业全面预算管理考核机制缺失

科学合理的预算考核机制，能够引导员工严格落实企业内部控制机制，强化内部控制水平。但是，由于国企企业的考核机制不够完善，影响了全面预算管理效果，主要表现在以下几个方面：

首先，考核信息失真。由前文所述，各部门预算编制很可能是在经过多方长时间博弈后形成，考核内容、形式、指标等受人为因素干扰较大，降低了会计信息的质量，尤其是考核受管理层影响较大时，考核工作缺乏独立性，考核内容失去准确性和公平性。其次，考核标准设置不科学，指标不充分，同时缺乏动态考核。具体表现是各部门考核指标一样，仅仅关注收入和利润指标，例如盈利能力指标（如净资产收益率）、营运能力指标（如资产周转率）等财务指标，指标不具针对性，没有考虑到各部门的业务实质和发展水平，不利于预算考核的公平公正；目前国有企业预算考核主要以年度考核的形式开展，受到实际经营活动的影响，预算执行与预算指标存在一定的差异，但国有企业未及时进行调整，尤其在当前疫情绵延，企业和市场环境均不稳定的情况下，年终考核显得捉襟见肘。再次，当前国有企业管理只是单纯简单地计算出考核结果，并没有有效利用之。由于没有对考核结果进行深入分析，因此无法认清企业运营管理方面的优势和劣势，尤其是对考核结果不甚满意的问题研究、原因分析，导致无法对全面预算管理进行有效优化，预算考核流于形式。

四、新形势下国有企业实施全面预算管理的措施分析

（一）筑牢科学预算编制基石，提升全面预算方案质量

预算编制是国有企业全面预算管理工作的基础，为了确保全面预算管理工作高效开展，国有企业需要筑牢科学预算编制基石，提升全面预算方案质量。

第一，国有企业应自上而下提升对预算管理的重视程度，加深对预算管理的认知，从而为构建科学完整的预算方案夯实理论基础。第二，加强业财融合，企业可以通过对各个部门进行预算偏差率考核，引导员工更加积极地参与到全面预算管理中，既要强化业财融合，提升整体协作意识又要认识到部门预算和企业整体预算之间的关系；同时，财务人员通过对业务的广泛深入了解，提高市场敏锐性，保证预算方案更适应市场经济的发展以及更符合国有企业的发展实情。第三，强化预算编制管理，一方面，国有企业应当提高标准化管理水平，明确预算编制各方权责利，降低各部门之间的信息不对称，尽可能压缩预算博弈的空间；另一方面，利用企业文化等方法加强道德约束，减少人为干预编制过程，营造良好博弈环境。

（二）精细化预算执行过程，提高全面预算执行监管水平

国有企业全面预算执行过程与企业的预算方案、部门职责、业务流程紧密联系，精细化预算执行的过程，就是精细化预算方案，透明业务流程，提升预算监督部门的独立性。

明晰业务流程是精细化预算方案的关键一环。第一，精细化预算方案，第一步也是最重要的一步是管理层的支持，逐步建立适合的预算环境，帮助预算管理进行自上而下的传递。第二，企业要制定完善的制度和流程，配合预算管理的施行，让流程透明可控、预算制定有制度作为依据，提高企业员工对于预算管理的接受程度。同时，预算目标要分解到各业务条线、各产品线、不同的项目等，使各部门、各人员权责利简单明了，最大程度发挥企业协同作用，更利于预算的执行。第三，预算管理和绩效考评挂钩，预算执行的结果影响绩效考评的结果，将企业利益与个人利益挂钩，既可以加强全员对于预算管理的重视程度，又能够避免个体目标和整体目标之间的矛盾，促使各部门在预算执行的过程中与企业目标保持一致。

全面预算管理贯穿于企业全范围、全过程，为了保证预算执行效果，需要强化预算编制、调整、分析、考核、核算等环节的监督工作，因此，提升预算监督部门的独立性、全面性、细致性至关重要。对于财务部门既是“运动员”又是“裁判员”的现象，必须建立相应隔离制度，建立健全预算监管体系。具体而言，一方面，可以扩大监督职权的范围，接受各基层岗位人员针对预算编制和执行情况的反馈；另一方面，除了年终考核外，企业可以对预算工作进行不定期抽查，督促各部门对预算管理时刻保持谨慎态度；同时企业还可以借助中介机构协助预算监督工作，如聘请第三方审计人员对各部门实施预算执行程序审计。

（三）加强预算信息化建设，建立健全全面预算管理考核分析机制

针对预算考核指标设置不充分，反映问题的角度过于单一的问题，国有企业在制定预算目标时，必须要经过充分的调查，既要了解市场情况、行业情况，同时结合自身实际情况制定财务和非财务预算指标，例如年度利润总额、净资产收益率、所有者权益增加值、财务指标、经营计划指标、工程建设指标、安全生产指标等财务指标，同时也应该考虑各种有利于企业发展潜力和各种难以计量的非财务指标，例如对新市场的开拓、新产品的研发、产品的质量、生产资源的利用程度、信息系统方面的建设、人员素质的培养、党风廉洁自律指标等非财务指标，并利用平衡记分卡等方法对指标进行梳理和归纳，形成一个企业整体的主要业务标杆数据库，以此作为预算考核指标的一部分。此外，预算考核结果要反馈于预算分析，通过预算分析及时发现问题、查找原因、制定有效的改进方案， 从而保证全面预算管理的效果。

博弈过程复杂导致预算方案质量不高、预算考核信息失真；预算执行过程中不能及时发现目标偏离；考核模式较为僵化，缺乏动态考核；没有有效利用考核结果致使预算流于形式等问题，都反映出国有企业预算信息化基础较为薄弱。全面预算管理作为现代化管理手段，需要进行大量的数据收集、整理、分析以及预测，这也是全面预算管理的基础。由于国有企业体量大、业务多，财务数据来源企业的各个经营生产管理环节，且彼此联系紧密，传统预算管理模式已经不能适应相关需求，因此，国有企业要加强预算信息化建设，首先，要不断提高会计信息质量，重视会计道德修养提升和队伍建设，保持会计工作开展的前瞻性、全面性、细致性，例如在会计科目的设置上，国有企业可以结合预算目标，提前设置三级、四级甚至更多分级，便于后期收入、成本等的拆分。其次，加强财务信息系统和业务系统的连接，将预算管理系统、财务系统、成本费用系统、业务系统集成应用，实现数据实时归集、自动共享、自动预警控制、动态分析反馈，将预算的事后控制向前端转移，以此强化预算执行的控制能力。最后，以预算考核报告为基础进行统计分析，既可以对企业全面预算管理执行情况进行监管，又可以为企业科学决策提供基础数据，从而能够充分发挥预算管理的作用，实现企业内控管理良性循环。

五、结束语

全面预算管理作为一个现代化管理手段，对于企业经营管理具有非常重要的意义。为了进一步适应市场经济形势，国有企业要转变预算管理理念，构建完善的预算编制管理制度，强化预算编制和执行，充分利用信息技术构建信息化管理平台，对企业经营管理数据进行收集、分析，并建立完善的预算考核分析制度，从而提升全面预算管理质量，促进国有企业持续稳定发展，更好应对市场经济的挑战。

全面预算管理并不是一种停滞的、固化的管理方法，而是一个发展的、灵活的管理策略，随着企业结构、业务模式、战略目标等的不断调整，全面预算管理也需要作出相应的修正，才能够更好地为企业服务，实现企业价值的最大化。因此，全面预算管理的研究也应当是一个不断推陈出新、吐故纳新的过程。