民国时期北京地区疫灾防控及启示意义

韩雨楼

（河北师范大学 历史文化学院，河北 石家庄 050024）

瘟疫灾害（以下简称疫灾）是由于急性传染病大规模流行所致的灾害，自古以来就是人类健康和文明发展的重大威胁。民国时期，由于人口、战乱、交通、防疫意识等社会因素的影响，加重了北京地区遭受疫灾的侵袭程度。在对疫灾防控过程中，北京地方政府积极发挥政府的主导作用，构建起相对独立的防疫法规体系，采取了较为专业化和制度化的措施，形成应对各类突发疫病的防控机制，推动了北京地区卫生防疫事业的近代化进程。

一、防控措施

北京是民国初期的都城所在地，1928 年6 月国民政府迁都南京后，设立北平特别市，其特殊地位在疫灾的防控上有所体现，所采取的措施和出台的制度具有一定的代表性，使之成为民国时期疫灾防控的领跑城市。

1.发挥国家和地方防疫机构的作用

设立国家和地方防疫机构是对疫灾有效防控的组织保障。为遏制疫情传播，提升政府防控能力，1917 年12 月北洋政府决定在北京设立中央防疫处，作为全国性的疫病防治机构。经过一年多的筹建，1919 年3 月，中央防疫处在天坛头门内西南角神乐署旧址建成竣工，占地七十余亩，耗资四万三千余元。中央防疫处是由民国政府组建的第一个专门防疫机构，宗旨是“求卫生之术而谋防治疫病之道也”(1)南京图书馆古籍部：《中央防疫处报告》，1931—1932 年，第1 页。，负责全国的卫生防疫工作。1928 年国民政府定都南京后，中央防疫处奉命南迁，由国民政府接管，天坛总处改为北平制造所。经过十余年的发展，至抗战前夕，中央防疫处的试验设备及技术力量已初具规模。作为国家主要的疫病防治机构，中央防疫处在疫苗研制方面功不可没，种类齐全、数量众多疫苗的研制成功，减轻了疫病所造成的危害，在一定程度上遏制了疫灾的发生。防疫处制造的药用血清、痘苗等，每年可供数百万人之用，霍乱、伤寒等疫苗与血清抗毒素则是供不应求。(2)《中央防疫处之努力》，《华北日报》1930 年12 月27 日。中央防疫处在防疫药物制品的开发等方面取得显著成效，使中国摆脱了依赖国外防疫药品的局面，为国内疫病的防治提供了技术保障和药物支撑，在防控各种疫病中发挥了重要作用。北京作为中央防疫处始创地，在防疫药物制品使用上“近水楼台先得月”。如1926 年7 月，针对北京夏季可能出现的伤寒和霍乱疫情，中央防疫处及时发布公告，提醒市民可注射疫苗防范，并实施免费注射。防疫处主动参与北京地区的疫情防控，1932 年4 月，与北平医学院附属医院联手开设预防接种处，由中央防疫处提供药物制品，由医学院提供技术人员，免费为市民进行疫苗预防。

在地方疫病防治机构设置方面，京师警察厅卫生处是北洋政府时期北京的地方卫生机关，下设三科，其中第二科负责防疫工作。1925 年5 月，京师警察厅试办公共卫生事务所，设有防疫科，是北京地方首个专门办理防疫的正式机构，后更名为北平市卫生局第一卫生事务所。1928 年京师警察厅负责的卫生事项和市政公所管辖的卫生事务合并，成立北平市卫生局。1933 年成立卫生处，1934 年卫生处升格为北平特别市公署卫生局。1938 年北平市卫生委员会成立，1946 年成立北平防疫委员会，并设有20 个区级防疫委员会，1947年进一步扩大卫生局组织机构，1949 年初加强了基层防疫组织的设置，在南郊、西郊、东郊卫生所成立卫生防疫站，初步形成北京防疫管理体系。

2.设立传染病医院

隔离传染源历来是控制疫病流行最直接、最有效的手段。为应对突发疫病，避免疫情严重时可能造成的大范围交叉传染，设立专门的传染病医院就成为防疫的必备设施。经过紧锣密鼓的筹划，1915 年4 月，北京传染病医院正式开设，地址设在东四牌楼十条胡同，除了负责疫病的诊断、检查及消毒等工作，还担负着营种痘苗、制造血清的任务。1928 年北平市卫生局接收京师传染病医院，1930 年卫生局并入公安局，1933 年11 月传染病医院由北平市卫生处接收并进行改组，将卫生试验所合并，“专司市内各种法定传染病之治疗、检验、消毒及研究预防方法等事宜”。(1)左吉：《北平市传染病医院过去及现在》，《北平市卫生处业务报告》，1934 年版，第203 页。除了常设卫生机构负责疫病防控，市政府在疫病流行时期指定临时防疫病院，如1938 年6 月上海暴发霍乱疫情，从海路传至天津、大沽。为切断疫病向北平的传播路线，成立了北平区防疫委员会，负责办理检疫及预防注射等事务。在京山路车站实施检疫注射，发现二例患真性霍乱旅客后，指定第二传染病医院为隔离所，组设消毒队协助防疫。(2)吴廷燮等纂：《北平市志》，北京：燕山出版社，1990 年版，第255 页。

3.制定防疫法规

迷信思想的影响和防疫技术的落后是近代中国防疫战略实施的最大障碍。近代以来，随着社会经济快速发展，对外交往增多，疫病的诱因和特点也更为复杂，疫病的发生频率越来越高，传播速度越来越快，政府的防疫工作压力越来越大。要实现防疫工作的科学有效，就必须有防疫立法作为制度保障。由于北京的特殊政治地位，其防疫制度的建设和落实在民国时期处于相对领先水平。国民政府颁布的一系列防疫法规，在北京地区得到了较好的执行。1933 年北平卫生行政机关定制后，地方制度建设开始有条不紊地展开，结合北平市的实际情况，相续出台一系列与防疫相关的规章，如《北平市传染病医院治疗及住院规则》《户外清洁规则》《井水氢液消毒法》《秽水夫管理规则》《北平市卫生局管理人民种痘暂行规则》《预防白喉及猩红热的办法草案》《北京特别市防疫委员会霍乱预防注射实施办法》《卫生局预防霍乱实施检疫办法》等规章制度。防疫立法的制度化，使民众增强了防疫意识，减轻了疫灾危害。

4.确立传染病预警报告制度

建立传染病预警报告制度能够有效地防止疫病的扩散。为实现对各种疫病的早发现、早疗治，防止疫情蔓延传播，北平市卫生防疫主管部门建立了疫情预警报告制度。1916 年2 月，京师警察厅规定传染病报告程序：若巡警发现传染病病例，由该段长警上报给区署，区署转呈给警察厅，通知传染病医院派人查验；警察厅派医务人员入户到区署报告患者家中进行诊治。(3)《京师警察厅慎重时症之告诫》，《爱国白话报》1916 年2 月22 日。如有死亡病例，区署应立即通知传染病医院进行消毒，防止传染。(4)《警厅注重时症》，《爱国白话报》1918 年12 月15 日。1930 年猩红热流行，传染病医院将疫情呈报公安局卫生科，建议注射药剂防范，提请公安局立即通令各区署注意预防。到20 世纪30 年代，随着传染病预防制度的渐趋完善，明晰了包括卫生局属各院所及各医院报告、各开业医师报告、各区调查死亡时报告、报载或警署报告等四条传染病报告渠道。1932 年夏，为阻止天津霍乱疫情的传入，北平明令市内开业医生发现患者及时报告。(1)《虎疫尚未来到北平》，《北平晨报》1932 年6 月13 日。1935 年北平市颁布的《传染病管理》规定：凡各医院开业医师及普通市民，遇有法定传染病发生，均有向上报告主管官署的义务。

5.推广疫苗注射

注射疫苗是疫病防患于未然的首要预防路径。通过实施疫苗注射，北京地区的天花、霍乱、猩红热等疫病得到有效控制。以天花的预防为例，天花主要通过飞沫传染，潜伏期为12 天，感染后有较高的死亡率。通过制度化实施种痘，能够有效遏制天花的传播。1923 年3 月1 日，在天坛设立施种牛痘处，用该处自制牛痘浆施种，不收号金。(2)《内务部中央防疫处施种牛痘广告》，《顺天时报》1923 年1 月28 日。1928 年北平卫生局成立后，进一步推广和应用种痘术，并给予政策上的支持，如可委托公立、私立医院协助公立机构办理种痘事宜，以分解公立机构实施全市普遍种痘的压力。北平市注重加强对重点人群的接种工作，1932 年3月，要求从当月14 日起，全市小学生一律施行种痘。1935 年2 月对婴儿、儿童、天花患者亲属及密切接触者等应种痘的重点人群作出明确规定。北平市卫生局在加强市区施种疫苗的同时，注意改善郊区的种痘状况，如在1936 年春季种痘运动期间，组织各郊区分所工作人员进行种痘培训，学习期限为两周，培训结束回各区施行种痘。除了在郊区增设施种点，政府也注重在郊区的宣传活动扩大影响。疫情的频繁发生一定程度上推动了疫苗注射的推广和普及，随着市民防疫意识的增强，加之政府的免费注射措施，民众参加注射的人数显著增多。有了较好的民众基础，自1934 年起，北平市开始以运动的形式推行预防疫苗注射。1934—1935 两年间组织了6 次防疫运动，计有197 675 人次接受防疫注射。1937年春季预计施种70 000 人，实际施种105 248 人，接近1934 年春、秋种痘运动人数之和。以运动的形式开展疫苗接种，激发了民众的参与热情，提高了疫病预防的针对性。大规模预防疫苗的推广具有重要的意义，表明北平对疫病的防控形式发生实质性的转变。

6.加大宣教引导

加大对疫病的宣传教育是引导民众做好防控的有效方法。在当时的社会背景下，报纸、广播、杂志、宣传栏、宣传单及定期发布防疫布告是主要的宣传手段，另外还有电影、讲演等较为生动活泼的宣教形式。民国建立初期，考虑到普通百姓通常不知晓天花、白喉等传染病的危害，有的医生缺乏此方面的治疗经验，不能对症下药，出现加重患者病情甚至造成死亡的情况。京师警察厅特此告知各医家针对时疫的有效治疗方案、注意事项等，特别提醒医家“须知现在流行各症，宜用清解的药品，忌用表散的药品”。(3)《京师警察厅慎重时症之告诫》，《爱国白话报》1916 年2 月22 日。1921 年3 月，为做好春季时疫预防，中央防疫处发布通告，提醒民众和医家注意春季可能流行的时疫天花、斑疹伤寒、猩红热、白喉等，并提出防治方法。1926 年夏京师痢疾流行，为提高市民防范意识，内务部商同试办公共卫生事务所，按户发放宣传材料9 500 册。中央防疫处注意居民用水卫生的监测，检查出水中含有超标的大肠菌、伤寒赤痢菌后，通告市民不得饮用生水。1928 年北京霍乱疫情期间，传染病医院及时散发通知，提醒民众防范疫菌借水、食物、苍蝇等介质传播，一旦发现自己染病，务必及时前往传染病医院进行救治。1929 年颁布的《地方卫生宣传大纲》，把疫病宣传纳入制度规定，提高了执行效果。1932 年夏，为预防霍乱疫情传入，北平举办声势浩大的防疫宣传活动，广泛派发宣传材料，明令市内开业医生发现患者及时报告，积极商讨防治策略。为增强市民的防范意识，北平市卫生局从1934 年开始举办预防霍乱、伤寒运动，通过新闻、广播、演讲、散发传单等形式进行宣传，使预防疫病的理念逐步家喻户晓，深入人心，收到良好的成效。通过形式多样的宣传教育形式，普及了科学的防疫知识，使民众摆脱鬼神致疫观念的影响，提高了民众的防疫意识，促进民众主动开展清洁卫生运动，养成良好的卫生习惯，减少了疫病的发生。

7.优化环境卫生

加强卫生清洁，消除传染源，是预防疫情发生和传播的重要措施。北京优化环境卫生的主要措施有两项：一是保持街道等公共场所的卫生清洁。保持公共场所的卫生清洁既是关乎政府的形象工程，也直接关系着防疫的效果。1928 年北京发现霍乱病例，警察厅要求各区巡官长警清除街道垃圾，保持公共卫生。1931 年公安局接管卫生事务后，仍将改善卫生环境列为预防时疫的主要方法之一。二是开展灭蝇专项运动。苍蝇通过携带病原体传播疾病，是传染病毒的重要媒介，包括传播霍乱等烈性传染病。民国时期民众已意识到苍蝇在传播病毒方面的危害，“人人都知道危害最大，就是无法去防范它”。(1)《北京的污秽》，《顺天时报》1926 年5 月9 日。基督教青年会北京地方服务团是最早组织灭蝇活动的团体，1921 年5 月24 日，西北城地方服务团请协和医院陈冠杰就苍蝇之害进行演讲，发放灭蝇小丛书，开启了北京灭蝇运动的先河。灭蝇运动得到了政府的支持，1927 年举办灭蝇大会，要求各学校每天下午在规定时间内将灭蝇成果交卫生事务处收存登记并予以焚毁。1928 年之后，灭蝇运动上升为政府行为，由北平卫生局组织实施，动员学校、商户、市民积极参与灭蝇，如1936 年211 所学校的2 700 多名学生参加第三届卫生运动大会的灭蝇运动，共计灭蝇1 719 665 只。次年5 月30 日被定为第四届卫生运动大会灭蝇日，有41 所民众学校和220 余所小学的约3 万学生参加，灭蝇200 多万只。

8.加强对患者的优抚

在做好疫病防控的同时，北京地方政府注重对患者及家属的优抚和救济，主要措施有免费注射、减少医药费等，减轻患者负担。1915 年在北京开设的传染病医院具有公益性质，病人一旦住院，医药和伙食由医院供给，政府为医院配备了专用车辆，用于接送病人。1916 年2 月，京师警察厅规定医务人员入户到区署报告的疫病患者家中诊治，“若是贫寒之户，无力服药的，并可赴本厅指定各药铺取药，药费由本厅筹给”。(2)《京师警察厅慎重时症之告诫》，《爱国白话报》1916 年2 月22 日。1928 年北京霍乱期间，染病患者入住传染病医院，医院救护、看护完全免费。1931 年11 月，为应对猩红热疫情，北平市政府在天坛组建隔离疗养院，患者接受免费治疗，入院费及伙食费由政府负责。因疫情传播迅速，患者增多，为扩大收治范围，天坛隔离疗养院在宣外智桥六号另设立传染病医院收治病人，对诊治不住院者收挂号费5 角；住院者免收挂号费，每日收费分3 元和4 元两种，包括饭费。(3)《市民须加紧防疫》，《华北日报》1932 年4 月7 日。1933 年11 月，北京传染病医院由卫生处接收并进行改组，将卫生试验所合并。改组后的传染病医院继续为市民提供公益服务，免费为贫困住院病人提供药品和血清。

二、启示意义

人类的疫灾史证明，每逢发生严重的疫灾，政府和民间都会采取积极的应对措施，在减轻疫灾造成损失的同时，推动了国家公共卫生体系的建立和政府防疫制度的完善。全民抗疫的过程，也是民间防疫习俗形成、公众卫生意识养成以及政府防疫体系建立的过程。综观民国时期北京地区的防控疫灾的历程，可以看出，以政府为主导的疫灾防控日益成为政府和民众关注的焦点问题，这对今天我们的防疫事业具有一定的启示意义。

1.要突出政府对疫灾防控的主导作用

疫灾防控是事关国计民生的重要行政事务，必须要在政府行政和经济方面的强有力支撑下才能有序进行并发挥效用，因而必须突出政府在疫灾防控中的主导作用。民国政府将防疫工作纳入卫生行政工作，在机构和制度建设上，通过设立专门的防疫部门，使防疫工作有了核心的领导力量，初步形成从中央到地方的防疫体系，社会防疫工作步入规范性和法制性的轨道；民众的防疫意识逐步增强，良好的卫生习惯初步养成，逐渐认同现代化的防疫措施，促进了城市的现代化进程。由于民国政府在疫情防控方面所做的种种努力，国家的卫生防疫事业得到一定的发展，减轻了疫灾的损害程度。但由于受主客观因素的制约，民国政府在疫灾防控方面也存在着硬伤，而北京地区应对疫灾防控的缺失可以说是民国时期疫灾防控存在问题的一个缩影，主要表现在两个方面：一是重救治轻预防。民国时期防疫立法虽然初具规模，但侧重于灾后救助，尚未建立起系统的事前预防体系，难以有效控制疫灾的发生。在实际操作中，政府和社会的预防措施往往滞后于疫情，更多地是在疫情发生之后采取的被动补救措施，对疫病预防的主动性难以发挥出来。如1932 年全国霍乱大流行，造成大量人员疫亡，经济损失难以计量，政府防控措施不利备受时人垢病。二是重城市轻农村。民国时期农村人口占全国人口的85%，但农村防疫设施的薄弱与庞大人口的数量形成鲜明的反差。城乡之间医疗资源分配也极不平衡，以北京地区为例，城市人口有100 万，乡村人口400万，城区有医生400 人，病床1 500 张，而乡村仅有医生3 人，病床7 张，城乡差异悬殊。要弥补这些缺失，最根本的还是要发挥政府的主导作用，通过政府完善顶层设计、加强制度落实来克服这些短板。

2.要构建独立的防疫法规体系

民国时期初步完成了从被动应对疫情至主动预防的转变，而构建独立的防疫法规体系是实现这种转变的重要环节；相对独立卫生防疫体系的建立，反过来又促进了卫生防疫法规的完善，推动了防疫法律制度的实施。民国政府通过立法构筑起疫灾防控的制度保障，建立了以防疫机构、防疫队伍、检疫措施、预警报告和宣传引导、优抚救济等为主体的疫灾防控体系，吸纳了疫苗注射、清洁、消毒等近代化的科学防疫措施，从中央到地方，从城市至乡村，初步建立起各级防疫组织。就北京地区而言，除了执行国民政府防疫规章的相关规定，还结合本区域特点，制定了一系列地方性防疫法规，如《北平市卫生局管理人民种痘暂行规则》《北京特别市防疫委员会霍乱预防注射实施办法》《北京特别市临时防疫人员奖惩暂行办法》等，形成独立的卫生防疫体系，推动了科学防疫措施的实施。

3.要保持防疫机构的相对稳定

民国时期北京地区战乱持续不断，反袁兵变、军阀混战、北伐战争、华北事变、平津失陷等轮番冲击北京地区。战争期间政客和军阀们把财力和精力集中在战争的胜负和集团利益的争夺上，对涉及民众生命健康的疫灾防控则被置于次要地位，从而极大地削弱了政府对疫灾的防控能力。频繁的战争造成社会动荡，政权不稳，民国政府的行政机构变动频繁，而负责疫灾防控的卫生机构受到的冲击尤为严重。民国期间最高卫生机构经历了四次变革，先后隶属内政部、行政院等六个机构，最高卫生机构的变更也影响到北京地方卫生防疫机构的稳定。1928 年京师警察厅负责的卫生事项和市政公所所辖卫生事务合并，成立北平市卫生局，1930 年卫生局并入公安局，设立卫生科负责卫生工作，1932 年卫生科降格为卫生股。卫生机构的不稳定直接导致政府的防疫措施难以有效落地，防疫法规也常常变成一纸空文。

4.要有充足的经费保障

经费充足是实施疫灾防控的支持和保障。1916年3 月，北洋政府内政部颁布《传染病预防条例》，规定地方防疫经费从当地公款、公产、公益捐赠中拨付，经费不足时由国家予以补助。1928 年南京国民政府内政部颁布《传染病预防条例》，规定防疫经费由国家和地方共同支出；地方防疫经费不足，经最高行政长官核准可由国库给予补助。但政府财政紧张，外债累累，在防疫经费的落实上常常是力不从心，经费短缺成为困扰民国时期疫病防控事业发展的瓶颈。当时有公共卫生专家一针见血地指出经费不足的问题，认为各级政府卫生经费年区区一百万元，相较于庞大的国民人口，人均经费少得可怜，惨不忍睹，对于在疫病中苦苦挣扎的民众来说，只能是杯水车薪。1932年霍乱在全国肆虐，中央政府责成地方政府自行解决防疫所需费用，导致财政困难的地方政府一筹莫展。中央防疫处组建之初，规定经费来源由财政部每月拨付1 万元，但由于财政部拨付款项不能按时到位，经费未完全发放的情况。(1)《中央防疫处沿革及组织》，《京报》1932 年7 月14 日。防疫处经费捉襟见肘，处于近乎停办的境地，后防疫处经费改由关税项下直接拨付，并成立中外医院委员会管理拨付款项，防疫处才得以正常运转。北平市传染病医院也长期陷入经费不足的窘境。传染病医院最初的日常运行经费每年大约银4 万元，列入内务部预算。1916 年8 月由京都市政公所接管，月支出经费银3 000 多元。1928 年北平市卫生局接收京师传染病医院，经费拖欠问题依然严重，“因经费困难，积欠甚多，迄未发给”。(2)北平市政府：《北京市政府卫生处业务报告》，1934 年版，第123 页。卫生局并入公安局，每月经费仅有600 余元，医院濒临破产。1933 年11 月由卫生处接收并进行改组，将卫生试验所合并，经费略有增幅，每月为1 746 元。在资金无法保障的情况下，发展卫生防疫事业常常是心有余而力不足。

三、结语

综上所述，民国时期北京地方政府在应对疫病发生、减轻疫灾损失方面采取了一系列措施，但防疫措施落实并非一帆风顺，因政局不稳、战乱不断、医疗水平落后、国民素质整体不高等因素影响，防疫措施的有效贯彻和实施受到制约，也暴露出政府在疫灾防控方面的短板和不足。但不可否认，在当时复杂多变的历史条件下，北京地方政府在疫病防控方面采取具有现代意义的专业化和制度化的防控措施，初步形成了应对各类疫病的防控机制；民众旧有的卫生观念被逐渐打破，防疫意识得到增强，能够主动接受疫苗注射，公共卫生意识渐渐融入并改变着寻常百姓的日常生活。政府和民间的共同努力对防止疫病扩散和疫灾危害起到了积极的作用，北京的防疫水平在全国处于相对领先的地位。

在科学日新月异的21 世纪，疫病仍然是人类健康的重大威胁。随着国际社会一体化进程日益加快，在促进各国经济发展的同时，也使疫病的产生原因更为复杂，跨国疫病的防治任务更为艰巨，新冠病毒、SARS 病毒、埃博拉病毒和禽流感等疫情在全球范围内的流行，给各国的防疫工作不断敲响警钟，也检验着各个国家的防疫水平。对于我们而言，要以史为鉴，借鉴和吸收近代以来中国政府在疫灾防控方面的历史经验，特别要深刻总结我们在防控新冠病毒肺炎疫情工作中的成效，不断提升整个国家和社会的防疫水平。