基于文献分析的我国空间规划改革研究

卢 璐，毛蒋兴

(南宁师范大学 地理科学与规划学院，广西 南宁 530001)

1 引言

2013年党的十八届三中全会第一次明确提出“建立空间规划体系”的目标，2014年四部委启动市县“多规合一”试点改革、2015年出台了《生态文明体制改革总体方案》等。“多规合一”的推出，可以合理地处理当前各种空间计划自成一体、内容冲突、不够连贯等问题，实现多项规划融合在同区域、同图纸。

2 研究方法

本文以中国知网数据库为统计源，检索时间截至2020年12月底，检索关键词为“空间规划”“空间规划改革”，共检索到文献583篇，全部为中文文献。对检索到的文献加以整理，将其作为分析样本，其中期刊论文425篇、学位论文34篇(博士论文9篇、硕士论文25篇)、会议论文58篇、报纸20篇。

3 结果与分析

3.1 载文期刊来源特征

我国学者从新中国成立之初起便开始对空间规划展开相关研究，但图1显示表明：2013年以前学者的研究成果较少，而2013年以后便开始出现递增趋势，且递增速度也在逐年上升，2019年出现峰值。

分析检索到的文献来源，其主要分布在《规划师》《城市规划学刊》《城市与区域规划研究》《城市规划》《中国土地》等期刊，发表篇数均超过10篇，其中《规划师》期刊发表量最多，共54篇，占期刊文献的18.56%。

3.2 文献作者的分布

通过分析文献作者单位出现频次可知，空间规划改革研究文献作者单位较多的分别为同济大学、上海同济城市规划设计研究院、中国城市规划设计研究院、广州市城市规划勘察设计研究院、中国土地勘测规划院等14个设计院或院校，发表文章均在10篇以上(图1)。

图1 文献来源统计

3.3 文献内容分析

国家的可持续发展离不开空间规划的指引，依托整体空间规划的引导，整合、协调各类空间要素，注重生态环境的可持续保护发展，规范开发建设活动，推动城乡有序发展。通过对文献的综合研究，分别从空间规划体系、空间规划编制体系[1]、空间管制3个角度，对我国空间规划变革内容进行总结，以期更好地促进“多规合一”的融合、完善国土空间规划体系，提高规划编制效率。

3.3.1 空间规划体系

现行体制下“多规融合”的难点与原因，如多部门编制、多发展要求、多编制依据、多技术标准等，会导致部门间规划冲突问题凸显[2]。因此新时代空间规划改革，要解决好编制主体、规划依据、规划标准不统一的难题，还要规范编制体系、规划底图，实现“一张蓝图”引导各类空间规划发展。此外，规划对象要由单一主体转变为全域全要素；规划范围需内外兼得；开发建设与生态保护两手抓。把全域空间要素整体性考虑，注重空间资源合理利用，以保障城市可持续发展。

3.3.1.1 主体功能区规划体系

我国地域辽阔，不同区域之间的资源潜力、发展条件、区位条件等存在差异，但由于规划水平有限、发展战略笼统、经济水平不均衡等[3]问题，我国城乡差距愈发扩大。因此明确区域主体功能可以精准识别区域规划发展方向，可推动开发建设行为规范化，优化各类要素空间格局，明确控制性指标与引导性指标，完善配套政策助力主体功能区规划落地。

主体功能区规划倾向自上而下的区划方法[4]，以刚性指标在“量”上进行严格控制，以保障人口、经济、资源环境相等空间协调开发。主流区划方法是定性与定量相结合分析[5]，同时再运用数学统计法、空间分析法等技术综合分析。管制以“开发强度”的概念，控制一个地区建设空间的比例，以达到空间管制的目的，并实行分类管理的区域政策和绩效考核评价政策，突出主体功能区规划的宏观性和综合性。但因主体功能区理论与社会显示需求不相适应[6]，因此需制定配套政策措施，以保障规划实施(图2)。

图2 主体功能区规划体系

3.3.1.2 城乡规划体系

随着社会经济的发展，始于计划经济体制的规划编制体系逐渐趋向适应市场经济需求变革[7]，成为各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局的重要手段。新时代下城乡规划导向已从增量发展转向增量与存量并存的发展[8]，未来会更趋同与存量与减量发展。

城乡规划以“四区六线”为规划刚性边界，以自然资源、文物保护单位等元素为基础，自上而下和自下而上方法相结合的区划，它的传导主要通过体系中各类空间规划进行空间要素传导，落实资源要素“布局”控制。管制手段以对禁建区、限建区的城乡建设行为进行一定的控制，明确禁建、限建要素及区域范围，制定相应管制措施。管制政策以差别化管理政策、控制线政策、兼容性政策等空间类管制政策为主(图3)。

图3 城乡规划体系

3.3.1.3 土地利用规划体系

通过对土地的调查、整顿，并进行预先性统筹安排[9]，达到对土地的合理利用的目的。土地利用规划体系为“五级三类”，对区域内土地用途的转变进行不同严格程度的管制，着重解决耕地与建设用地的供需矛盾问题。土地利用规划其职责为保护和合理利用土地等自然资源，对建设用地进行严格控制，通过划定“四区三界”，保障土地等自然资源合理利用[10]，严格保护耕地。通过设定规模边界，对土地的用途、规模和位置进行管制。以刚性指标自上而下传导，对用地类型、用途进行控制，落实资源要素“量”的控制。管制政策除了空间类管制，还对财政、税收等非空间类要素提出相应的落实保障制度，从不同维度、路径健全管制政策体系。但由于土地利用规划更侧重土地要素，与其他规划衔接存在难度[11]；同时土规中的控制指标的可操作性弱[12]，会造成规划落地实施存在缺陷(图4)。

图4 土地利用规划体系

3.3.1.4 环境与生态保护规划体系

环境与生态保护规划主要在省级和市级层面编制，是通过目标和指标进行污染控制的规划，以负面清单方式约束建设行为。规划以划分“三线一单”作为强制性内容，以建设项目环境影响评价为重点对象，通过守底线、保障生态安全，对环境影响进行分析、预测和评估，并分析经济、社会、环境等综合效益，制定监察、处罚措施。

但目前我国环境保护规划基础薄弱，对污染源、保护区、保护边界等的调查与划定尚有灰色地带[13]，并且保护力度不足、管控制度混乱、技术难度大。未来的发展应以管控指标为重点导向，根据功能以及目标的不同要素，向下级传导可量化、可操作、可管控的指标，利用规划刚性指标实现空间用途管制[14]，重点保护生态环境空间，指向性强。

3.3.1.5 国土空间规划体系

国土空间规划以协调为核心，通过协调不同部门、不同层级，多资源、多目标之间的冲突，解决各类规划在规模和空间布局中的矛盾。从资源本底出发，形成以问题为导向、战略定位为基础、空间格局为核心、管控传导为抓手的国土空间规划思路。

从规划结构上看，国土空间规划在横向上将各项专项规划叠加成“一张图”，而在纵向上则依据空间规划的战略性、协调性和实施性进行分解。正由于此，不同层级之间的转换需要工作职责的承接，并通过本体的管控需要传导给下一层级(图5)。

图5 “五级三类”国土空间规划体系

3.3.2 空间规划编制体系

空间资源的分配需兼备发展背景与配置要求[15]，统筹好空间资源与城市发展的良性关系[16]。有学者[17]针对国土空间规划编制技术方法做了相应的研究，他们从“双评价”技术方法、“三区三线”划定技术方法、“监测及实施评估”技术方法三方面，相应提出评价指标体系、空间控制体系和动态监测及实施评估系统。但是由于空间规划是多层级、多事权下的规划，因此根据不同层级会有不同编制体系。比如还可以从区划体系、规划底图、评价技术三方面开展编制[18]，统筹区域发展，引导空间管控。

不同层级的空间规划对要素管控、空间优化有递进关系，按照市县、片区、详细规划的划分[19]，先提出指标要求与规划向导，而后对不同空间进行精准落实、细化指标，构建由面及点的编制。作为落地实施的乡镇国土空间总体规划，以具体实施管控、指标落地为重点工作，“刚弹并济”对空间格局进行优化、管控[20]。而村庄规划作为详细规划的重要组成部分，对村庄的发展提出空间引导与发展重点[21]，分级分类的空间规划成为不同层级之间传导、联系的重要框架[22]。

3.3.3 空间管制

对于空间的管控是国土空间规划的核心内容，传统管控分为用地分类、边界管控、指标管控等，改革后向多维度、多层次、多精度、多力度构建空间管控措施。对于各类空间规划而言，空间管制是其共同的发展态势，同时面临各类难协调的问题。土地权益是各类空间规划的难点之一，不同的土地权属对空间需求存在差异，因此在提出空间管制时要主要土地权属问题，因地制宜，差异性制定规则、指标，以实现三生空间的合理利用[23]。

管制并轨，新时代空间规划针对全域全要素提出管制创新。空间用途作为管制的重要对象，综合考虑资源、人文、经济等要素，依托不同土地类型对空间的使用性质、项目类型、开发指标等进行刚性管控[24]。对于国土空间的管控制度，多以研究土地用途为重点[25]，以耕地管控为重点对象。有学者通过研究认为对“三生空间”制定红黑名单，可提高空间用途传导有效性[26]，构建指标传导为主向指标与分去相结合转型的空间传导机制，构建底线约束向底线约束与激励引导并重转型，面向全过程、多样化的管制规则体系。

部分学者以国民经济与社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划“三规”为对象，从空间管制层次、内容、方法和制度四方面剖析异同点，从而更好地解决问题，以期推动多规合一[27]。

4 结论与讨论

作为管控空间行为的重要手段，空间规划是通过用途限制、指标管控等方式对空间要素进行规划管理的[28]，其目的是创造一个理性的有机联系的地域土地利用形态，平衡发展与保护的需要，以达成社会和经济发展目标。新时代以生态优先为原则，规划改革需适应时代发展需求：规划者增强知识储备、管理者提高治理眼光、建设者加强协调融合[29]，以高品质规划引领高质量发展。

为顺应国土空间规划改革，推动实现“多规合一”步伐，未来空间规划需综合考虑区域各要素性质、资源禀赋[30]、地缘潜力，严格制定用地管控指标，统筹指标分解细化；秉持底线思维，强化边界感，保证底线不被突破；统筹国土空间总体部署，优化空间结构，建立健全协调机制、生态补偿机制。只有通过对全域全要素综合统筹，逐步推动多规合一，为空间发展保驾护航。