金沙江上游川藏段水电工程移民安置点选址难点及思考

李家明，郑萍伟，徐明山，苟艾劼

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072)

移民安置点选址是移民安置规划的重要内容，是维护建设征地区和移民安置区社会稳定的重要因素，是保障移民合法权益、满足移民生存与发展需求的重要基础和关键环节，也是实现“搬得出、稳得住、能致富”移民目标重要途径。移民安置点选址工作重要性不言而喻，同时，移民安置点选址是一个复杂的系统工程，是在技术和非技术双重制约下各方相互博弈的结果，需要同时兼顾众多因素。

技术层面，移民安置点选址需充分考虑安置点区位条件、自然环境、水文与工程地质、内部及外部配套基础设施条件、公共服务设施、安全防护条件、景观与环境、宗教民族文化、政策法规等因素[2]，既与自然地理条件相关，又与特定的经济社会因素密切联系[3]。非技术层面，移民群众、项目法人和地方政府关于安置点选址存在利益博弈。一是水电移民搬迁区别于自然灾害搬迁、易地扶贫搬迁和生态移民搬迁，水电移民群众从自身发展角度出发，期望通过移民搬迁改善自身生产生活条件，获得最大化的综合效益。二是项目法人作为企业，期望以最小的经济代价完成移民安置任务。三是地方政府寄希望于通过移民安置点选址建设与地方社会经济发展相衔接，助力地方社会经济发展。因此，移民群众、项目法人、地方政府不同的利益诉求使得移民群众与安置区域群众之间、移民群众与地方政府之间、项目法人与地方政府之间存在复杂的矛盾[4]。如何协调各方矛盾与分歧，在“技术可行、经济合理、安全可靠、满足移民需求”的基础上开展安置点选址工作至关重要，值得各方共同思考和探索。

金沙江上游川藏段是目前我国水能资源重点开发区域，该区域位于高山峡谷地区，地理位置特殊，具有独特的自然条件、经济条件、社会风俗习惯、民族文化和宗教信仰，使得移民安置点选址矛盾与分歧相较于其它区域更为突出。因此，文章结合区域内已规划建设和在建安置点选址的实践经验，总结区域内移民安置点选址难点，提出笔者的思考，以期更好地推进区域内安置点选址工作。

1 选址难点

1.1 选址地块少

一是地形地貌复杂，可选择地块少。区域位于高山峡谷地区，地形地貌复杂，两岸自然边坡陡峻，阶地和漫滩零星分布，线外平坦区域土地资源有限，安置点可选择地块少，环境容量不足；二是地质条件差，理想选址地块少。地质条件在选址方案论证中具有一票否决权，而该区域地形陡峻，不良地质现场较发育，地质灾害频发，如滑坡、倾倒变形体、塌岸、泥石流等[6]。安置点选址场地地形条件差、坡度陡，场地投入成本高，难以通过较小的经济代价获得安全舒适的生活环境，经济合理性低，审查通过难度大。

1.2 选址范围窄

以农牧业和野生资源采集为主的生计来源限制了安置点选址范围，主要受两个因素影响：第一区域内沿袭传统以农牧业为主的单一产业结构，居民收入主要来源于农牧业和野生资源采集，生产方式以传统的分散生产和家庭经营为主，规模化养殖经营占比低；第二乡镇与乡镇、村组与村组之间由于牧场和野生资源等权属冲突可能引发社会稳定风险。生产生活方式影响着移民群众意愿的选择，需保障移民群众必要生产生活资料的获取，限制了安置点选址的范围。生态红线和永久基本农田划定范围进一步制约了安置点选址的范围。在“绿水青山就是金山银山”的生态发展观指导下，区域内始终将生态保护、绿色发展放在首位，积极推进“三区三线”划定工作，生态红线和永久基本农田呈现出面积广和比例高的特点。如金沙江上游川藏段左岸的甘孜藏族自治州，生态保护红线总面积约9.6km2，占该州面积的62.7%[7]。区域内生态红线和永久基本农田划定范围进一步制约了安置点选址的范围，区域内无地可选的局面更加严峻。

1.3 选址限制多

宗教信仰增加了安置点选址的敏感性和复杂性。该区域是藏传佛教五大派系保存最全、相互包容共存，最具代表性的地区，几乎全民信奉藏传佛教，藏传佛教细分为不同派系，不同派系又有不同的信仰和仪式仪轨。安置点选址需考虑移民群众宗教信仰，便于移民群众搬迁后从事原宗教活动，增加了移民安置点选址的复杂性。风俗习惯和宗族关系要求安置点选址与周边社会环境相适应。一方面，该区域是我国康巴藏区，具有鲜明的藏民族文化，具有独特的节日、服饰、文学、艺术、饮食、婚姻、丧葬、娱乐等风俗习惯[8]；另一方面，藏区以村组为单位以强烈的宗族关系相连接，摸底调查中，超过80%的移民群众要求以村组为单位分开安置。社会风俗习惯和宗族关系独特直接影响搬迁后移民群众社会关系网络的重建周期，要求安置点选址与周边社会环境相统筹。

1.4 选址要求高

藏式房屋建筑风格对安置点选址提出了更高的要求。藏式建筑种类众多，不同建筑具有不同的建筑风格。其中，藏式房屋多为石木结构，面积整体偏大，遵循“一户一院”居住习惯，从房屋的折址、破土、奠基、筑墙分层、封顶、乔迁都有许多的礼俗和禁忌[9]，也对安置点选址方位、朝向、环境容量提出了更高的要求；安置点选址与地方社会经济发展相捆绑。区域内社会经济发展总体水平偏低，二三产业在社会经济中的占比低于其他区域，旅游业已成为区域内重点发展产业。地方政府欲借助水电开发契机，将安置点选址建设与地方社会经济发展相捆绑，尤其倾向于借助G317、G318旅游线路，将安置点选址建设与旅游业发展相结合，既促进区域内社会经济发展，又能解决搬迁后移民群众生产生活难题。地方政府诉求对于安置点选址的区位条件和社会经济条件要求更为苛刻，增加了安置点选址的综合难度。

2 选址思考

2.1 加强地方政府引导

主推“尽量分散、相对集中”搬迁安置方式。地方政府引导对于意愿群众意愿选择具有重要影响，基于区域内安置点选址难的现实困境，在充分尊重移民意愿的基础上，引导有条件分散安置的移民群众尽可能采取分散安置方式，减少移民集中搬迁安置任务，控制集中安置点人口规模和用地规模。如必须进行集中安置，在保障人居环境安全的基础上，选址尽可能在建设征地范围线外地质条件好、坡度较缓的区域，减少垫高造地安置点规模。同时，结合地形地貌特点以及周边基础设施情况，统筹考虑安置点内部及外部配套基础设施，提高经济合理性，为安置点的长远发展预留发展空间。

2.2 充分预估安置点用地规模

科学分析安置区域环境容量，非必要不涉及生态红线、基本农田等敏感区域。一是充分预估安置点用地规模。鉴于藏式房屋面积整体偏大，甘孜州颁布了《甘孜藏族自治州施行<四川省(中华人民共和国土地管理法)实施办法>的变通规定》，其规定的人均宅基地面积较《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》规定的人均宅基地面积更大。区域内水电工程均为界河电站，集中安置标准均参照《变通规定》执行；二是科学分析安置区域环境容量。结合区域内自然条件和社会经济条件，采取综合指数法、最小值法、O&I法(目标与影响法)等方法，选取合理的分析指标，综合分析研究所选安置点资源环境容量、社会环境容量、经济环境容量、自然环境容量[10]，确定选址区域可安置的人口数量，确保搬迁后区域内能够维持原有生产生活水平或有所提高，避免安置区域生态环境破坏、移民群众返贫、人与自然矛盾等问题；三是安置点选址非必要不涉及生态红线和基本农田敏感区域。集中安置点选址前应组织县职能部门共同参与选址调研踏勘工作，如自然资源局、林业和草原局等主管部门，明确安置点选址范围内是否涉及生态红线、基本农田等敏感因素。非必要不在生态红线和基本农田范围线内进行选址，如集中安置点必须在生态红线和基本农田范围线内，需论证在其范围内选址的必要性和唯一性，通过国土和林业主管部门审批许可。

2.3 安置点选址与移民群众生产生活圈、文化圈和宗教信仰圈相统筹

安置点选址与移民群众生产生活圈相统筹。主要包括两个方面：第一移民安置点选址尽可能靠近原居住区域，集镇搬迁不出乡，农村居民点搬迁不出村，便于搬迁后移民群众继续从事农牧业，获取林下资源，维持原有生产生活网络，减少移民搬迁对其生产生活的影响；第二有条件地区可将移民群众搬迁至县城周边区域，便于移民群众搬迁后从事二三产业，获得长期可靠的收入，减少安置点外部交通、供水、电力等配套基础设施费用。安置点选址与移民群众文化圈相统筹。集中安置点选址前，充分了解移民群众与安置区域居民的历史渊源，进行建设征地区和移民安置区居民意愿摸底调查，分析是否存在风俗习惯和文化差异，综合评估集中搬迁安置对建设征地区和移民安置区风俗习惯和文化的影响。安置点选址与移民群众宗教信仰圈相统筹。安置点选址时尤其需考虑安置点选址位置与寺庙等宗教设施间的距离，满足信教移民群众搬迁后从事原宗教信仰活动的需要，维护建设征地区和移民安置区社会和谐稳定。

2.4 与地方社会经济发展相结合，与区域内其它项目移民搬迁相衔接

一是安置点选址建设与地方社会经济发展相结合。在巩固拓展脱贫攻坚成果、接续乡村振兴的时代背景下，各方协商一致的基础上，将安置点选址及建设与地方社会经济发展相衔接，明确资金来源和分摊原则，同时，避免不计代价地将安置点选址及建设与地方社会经济发展机械性结合；二是安置点选址建设与区域内其它项目移民搬迁相衔接。区域内大量扶持资金倾斜，多个重大工程开工建设，水电移民搬迁与巩固拓展脱贫攻坚成果、乡村振兴、川藏铁路建设、±800千伏送端换流站工程等项目移民搬迁相衔接，对安置点选址及建设进行统筹打造，资金拼盘使用，助力地方经济发展，避免资金重复浪费。

2.5 注重科研课题研究的先导性

运用定量分析和信息化手段提高选址工作具有科学性。一是注重科研课题研究的先导性。目前全国范围内尚无颁布专门针对农村居民点选址的技术标准，均按照历史经验开展安置点选址工作。而藏区独特的自然条件、经济条件、社会风俗习惯和政策标准，安置点选址工作思路和流程有别于其他区域，需考虑的因素更多。因此，有必要开展专项课题研究，编制完善安置点选址规范，使安置点选址工作有章可循、有规可守；二是运用定量分析和信息化手段提高选址工作的科学性。如地理信息系统、卫星影像和遥感解译技术、空间建模技术等[11-13]。其中，GIS强大的空间数据处理能力能够给安置点选址项目提供十分有力的技术支持，通过定量与定性分析安置点选址适宜性分布，为其规划建设提供科学依据；卫星影像和遥感解译技术能避免将场址布置在地质灾害影响范围，明确勘察的流程和要点；空间建模技术能通过直观方式进行选址对比，提高安置点选址时与移民沟通的效率。

3 结语

文章提出了金沙江上游川藏段水电工程移民安置点选址的难点和若干思考，以期为区域内移民安置点选址工作提供借鉴和参考。同时，需要说明以下两点：一是做好移民安置点选址工作需重视移民安置意愿调查，确保移民搬迁安置意愿得到准确真实反映，防止安置点选址规模反复；二是安置点最终选址是各方情感及利益平衡的结果，各方充分沟通协调是确定安置点选址的重要条件。