中国特色自贸港邮轮旅游业法治促进论研究*

刘云亮 卢 晋

（海南大学法学院，海口 570228）

引言

现代邮轮旅游业发展起源于北美和欧洲，随着经济的发展以及人们消费水平和消费模式的不断升级，邮轮旅游已成为休闲度假的新业态。当前，以美国为主的欧美发达国家是世界邮轮产业的发展中心，在全球邮轮市场中占据绝对的市场支配地位(陈宇赫和殷明，2018)。亚太等国家邮轮旅游业虽起步晚、基础弱，但邮轮旅游市场的发展潜力巨大。2018年9月，我国交通运输部、发展改革委、工业和信息部、公安部、财政部、文化和旅游部、海关总署、税务总局、移民局等十部门联合印发了《关于促进我国邮轮经济发展的若干意见》，①2018年9月，交通运输部、发展改革委、工业和信息化部、公安部、财政部、商务部、文化和旅游部、海关总署、税务总局、移民局等十部门联合印发《关于促进我国邮轮经济发展的若干意见》，指出要壮大我国邮轮经济产业链，加强邮轮自主设计建造及配套能力建设、培育本土邮轮及市场发展、提升邮轮服务水平，增加有效供给，为培育经济发展新动能、加快建设交通强国和制造强国、建设美丽中国提供有力支撑。这是我国首部有关促进邮轮产业发展的规范性政策文件，彰显我国对邮轮旅游业发展的顶层设计规划，明确促进邮轮旅游业发展的系统性、规范性、保障性的政策指引。2021年6月10日，第十三届全国人大常委会第29次会议通过《中华人民共和国海南自由贸易港法》(以下简称《自贸港法》)，明确旅游业发展的法律地位，虽然海南自贸港在规范层面已有了《自贸港法》作为依据支撑，但邮轮旅游业的产业定位和发展目标尚未上升到法治层面，无法为自贸港邮轮旅游业的发展提供明确的制度化预期。

目前学界对邮轮旅游业发展的研究主要集中在经济学领域，主要从经济学视角研究我国邮轮旅游业的发展前景及未来产业竞争力。①有关邮轮旅游业未来发展的新趋势与前景的经济学研究较多，有诸多学者从经济学的视角，结合我国邮轮旅游业的功能定位、产业属性和发展现状来分析我国邮轮旅游业未来的发展趋势和前景（廖民生，2020；孙晓东和倪荣鑫，2018；孙晓东，2015）。总体而言，从法学视角研究的较少，主要以邮轮旅游的法律关系争议为出发点进行分析。②从法学维度研究邮轮旅游业发展的产业布局与发展定位的研究成果较少，法学领域的现有研究主要集中在对于邮轮旅游服务合同中不同主体间的法律适用问题以及在中国邮轮旅游市场中“包船”模式下的多方法律关系争议（陈琦，2020；孙思期，2018）。同时，学界对于中国特色自由贸易港(以下简称自贸港)邮轮旅游业高质量发展的法治化促进模式尚缺乏针对性研究。自贸港发展邮轮旅游业不仅具有得天独厚的地理优势和自然资源优势，而且还拥有自贸港先行先试的立法权优势，这将有助于推动探索邮轮旅游业发展的新机制和法治保障之路(汪泓，2019)。本文以我国内地唯一在建的中国特色自贸港为聚焦对象，从法治促进维度分析海南自贸港邮轮旅游业的产业定位与发展目标，同时以海南自贸港邮轮旅游业发展的法律属性和高水平开放下的法律定位为出发点，充分借鉴域外知名国家邮轮旅游业发展的法治经验，探寻促进中国特色自贸港邮轮旅游业高水平开放和高质量发展的法律对策。邮轮旅游作为自贸港现代化旅游业重中之重的产业，在法治思考的维度下对自贸港邮轮旅游业发展进行研究，不仅有助于推进自贸港邮轮旅游业健康可持续发展，全面推进自贸港实施国家战略，加快建设海南国际旅游消费中心，而且也能有效促进海洋强国战略，落实“一带一路”倡议等，构建自贸港邮轮旅游业法治秩序，优化自贸港邮轮旅游市场一流法治环境(迟福林，2020b)。

一、自贸港邮轮旅游业发展的法律规制属性

随着我国邮轮旅游业的快速发展，国际知名邮轮公司纷纷抢占我国邮轮市场。海南自贸港邮轮旅游业发展潜力巨大，2020年6月1日中共中央、国务院发布《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《自贸港方案》)，指出“加快三亚向国际邮轮母港发展，支持建设邮轮旅游试验区，吸引国际邮轮注册”。《自贸港方案》还提出了在封关运作前对在海南岛内注册并从事交通运输、旅游业的企业，实行“零关税”正面清单管理，这将吸引诸多邮轮企业的区域总部入驻海南，丰富拓展海南本土邮轮旅游新业态，释放海南邮轮旅游消费活力。海南全面推进建设国际旅游消费中心，更要提升自贸港邮轮旅游业发展空间，这将具有如下独特的法律规制属性。

(一)自贸港邮轮旅游业发展的国际法属性

欧美是当今世界邮轮旅游业最发达和最成熟的市场，尤其是美国迈阿密被称为“世界邮轮之都”(孙晓东，2014)。随着以《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)成员国等为主的亚太地区经济全面复苏，为海南自贸港融入国际高标准高质量发展注入更多新机遇和新活力，RCEP最大经济体效应也将助推世界邮轮旅游业的快速发展。2006至2017年，我国邮轮旅游业高速发展，邮轮游客量激增，已成世界第二大客源国(陈风润，2018)。高起点高标准高质量建设国际旅游消费中心，亟需促进自贸港邮轮旅游业国际化发展，《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》①《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，中发[2018]12号，2018年4月14日。(即中央“12号文件”)指出：“支持海南开通跨国邮轮旅游航线，支持三亚等邮轮港口开展公海游航线试点，加快三亚向邮轮母港方向发展。”对标邮轮旅游业的国际标准，借鉴和吸纳邮轮旅游业的国际经验及其发展惯例，是海南自贸港邮轮旅游业国际化发展的重要路径。因此，“国际化”成为自贸港邮轮旅游业发展的关键词和规制方向。

自贸港邮轮旅游业涉及国际海洋法、国际海难救助、国际卫生法、国际船舶登记条例、国际海上人权保障、国际海事海商等方面的国际规范规则。借鉴和对标相关国际规范有助于促进自贸港邮轮旅游国际化、规范化发展，推进自贸港邮轮旅游业高水平开放和高质量发展，实现邮轮旅游业经济法治化和国际化的深度融合。高起点高标准发展自贸港邮轮旅游业，亟需对标美国迈阿密国际邮轮中心，构建海南自贸港邮轮旅游业发展的规则体系。海南自贸港实施59国人员入琼旅游免签政策，②2018年4月18日，为支持海南全面深化改革开放，经国务院批准，中华人民共和国公安部发布了在海南实施59国人员入境旅游免签政策，免签内容主要包括：一、扩大免签国家范围。从原先的26国放宽到59国。二、延长免签停留时间。入境后停留时间从15天或21天统一延长为30天。三、放宽免签人数限制。在保留旅行社邀请接待模式的前提下，将团队免签放宽为个人免签。与RCEP有关从事商务、服务贸易的人员实现高度便利的临时出入境政策。自贸港外籍邮轮入境免签的开放性政策，有助于海南自贸港加快融入全球最大的自贸区网络，为其邮轮旅游业国际化发展和相关政策法律制度的完善奠定了坚实基础(刘云亮和卢晋，2023)。海南自贸港对标迈阿密世界邮轮母港，加快建设三亚国际邮轮母港等硬件设施，有助于优化自贸港邮轮旅游业发展的营商环境。准确认知和把握自贸港邮轮旅游业发展的国际规制，充分发挥自贸港邮轮旅游业“法治元素”的规范、促进和保障作用，是推进海南自贸港邮轮旅游业国际化发展先试先行的重要一环。

(二)自贸港邮轮旅游业发展的市场法治属性

自由便利制度是自贸港的核心制度。贸易自由化、营商便捷化、政务高效化、市场公平统一化、市场竞争有序化、社会信用化等是自贸港法治创新的根本内容和重要领域(刘云亮和许蕾，2021)。邮轮旅游业国际化发展，需要重视邮轮旅游业的市场化规则。2020年12月31日，经国务院批准，国家发改委、商务部发布了《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)》，2021年7月商务部发布《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施(负面清单)》，这两项清单表明邮轮旅游市场实现外资自由准入。促进自贸港邮轮旅游业要素市场化是全面推进自贸港邮轮市场自由便利运行的核心要求，运输往来自由便利是《自贸港法》明确的五大自由便利制度之一，是海南封关运作之后“一线放开，二线管住”①“一线放开”指的是海南自贸港与全世界的联通，岛内实行更加自由便利的贸易投资政策；“二线管住”则是海南自贸港与内地之间要进行有效的管制，目的是保障国家贸易管制政策的统一和做好与内地税制落差的衔接。的显著特征之一。邮轮旅游业兼具海上运输和旅游业双重属性，其运行机制的双重行业功能，注定其市场规制的特殊性和市场法治化特征。

自贸港邮轮旅游业的市场规制，重在强化规制邮轮市场要素资源真正实现市场法治化。海南自贸港须面向全球开放邮轮市场，以制度集成创新为抓手，推动自贸港邮轮旅游业国际化和市场化发展，构建自贸港邮轮旅游市场法治秩序。海南省人大常委会积极运用自贸港立法权，制定《自贸港法》配套法规，2021年9月出台了《海南自由贸易港公平竞争条例》和《海南自由贸易港反消费欺诈条例》，这些法规虽未直接针对邮轮旅游市场监管和邮轮旅游消费者保障，但为自贸港营造了公平竞争、规范有序的邮轮发展市场，保障邮轮市场经营主体公平竞争的权利，为有效治理邮轮旅游欺诈和虚假宣传行为提供了法律基础，有助于保障邮轮旅游消费者的权利，为打造自贸港邮轮旅游市场规制的法治特色打下基础。

(三)自贸港邮轮旅游业发展的法治秩序属性

自贸港邮轮旅游业将是海南国际旅游消费中心的形象名片，其重中之重在于推动自贸港邮轮旅游业国际化、市场化发展，促进自贸港邮轮旅游业秩序规范化、法治化。海南自贸港拥有丰厚的旅游资源，具备了发展邮轮经济产业的先天优势，海南自贸港“三区一中心”②“三区一中心”即全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国家重大战略服务保障区和国际旅游消费中心。的战略定位，明确要求加快三亚国际邮轮母港的发展，支持建设邮轮旅游试验区，全面助推邮轮旅游业发展(余南平，2018)。2021年11月交通运输部出台《综合运输服务“十四五”发展规划》提出支持邮轮企业开辟国际旅游航线，推进海南邮轮港口、邮轮海上游航线试点，支持本土邮轮发展，积极支持五星红旗邮轮建设运营。③交通运输部关于印发《综合运输服务“十四五”发展规划》的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-11/18/content_5651656.htm.根据这一“十四五”规划精神，海南应积极引导和推进自贸港邮轮旅游业高水平开放，促进高质量发展，充分发挥自贸港制度集成创新体制优势，构建自贸港邮轮旅游业管理体制新机制，并深入研究借鉴国际邮轮经济发展成功经验，构建自贸港邮轮经济的法治秩序。

当下我国邮轮旅游业发展仍处初级阶段，有关邮轮旅游业发展的政策法律制度、基础设施、配套服务、母港接待能力及功能定位等方面，与欧美等发达国家仍存在较大差距。目前海南自贸港邮轮旅游业尚存在以下四方面问题：一是自贸港邮轮旅游业发展基础薄弱，邮轮母港等基础设施滞后，国际化程度有待提升(丁金学和樊一，2018)；二是未实现邮轮母港与高铁、航空联运，导致邮轮旅游配套服务能力跟不上，邮轮自主设计和建造能力、管理制度与国际标准不接轨等问题(朱福林，2018)；三是自贸港邮轮消费文化普及度和认知度亟待提升，邮轮市场潜力价值未得到高度重视，海南虽已有59国免签入境旅游的政策优势，实行外国邮轮跟团免签入境15日政策，但邮轮母港所在地的包容度和通关便利度仍有待强化(迟福林，2020a)；四是邮轮消费者权利保障、邮轮纠纷解决机制和邮轮法律适用规则等类似“海娜号事件”问题，都有待防控化解。上述因素都将影响自贸港邮轮旅游业的国际邮轮市场定位和实现将三亚邮轮母港建设成为亚洲最大邮轮母港的目标。为此，海南需要借鉴域外邮轮旅游业先进经验，尤其域外邮轮运营与安全保障的立法经验，推动自贸港邮轮旅游业全面有序、持续、规划合理、健康的国际化、市场化、法治化发展(崔凡，2022)。从邮轮设计、制造、加工、维修、装配、保养等生产链，到邮轮母港设计建造、邮轮旅游线路规划、邮轮旅游运营、游客服务与权益保障、邮轮旅游市场营销、邮轮旅游消费文化培育、邮轮旅游市场衍生等是一个庞大的系统工程，需要科学精准地定位海南自贸港邮轮旅游业的发展目标，需要规制邮轮自主设计、制造等邮轮知识产权法律保护，实现中国特色自贸港邮轮旅游业发展的法治规制。邮轮旅游市场运营、邮轮旅游市场营销等将涉及到反不正当竞争行为、商业秘密保护等法律规制，邮轮旅客权益保障则涉及到旅游消费者纠纷解决机制及消费者权益惩罚性赔偿等民商事制度。

此外，自贸港邮轮旅游业规范属性还具有其他情形，诸如邮轮母港口岸出入境简便化，邮轮母港实行游客出入境制度通行简便化等。实行口岸出入境简便化原则，有助于激励和便利邮轮游客在母港所在地游玩消费。

(四)自贸港邮轮旅游纠纷的适法规范属性

邮轮旅游涉及跨境移动和公海航行，具有一定的跨国性和涉外性，直接涉及到国内法与国际法双重适用问题，也注定了其法律适用的多元性。海南自贸港邮轮旅游业法律规则的国内法治和涉外法治双重规制属性，须充分彰显其统筹国内法治和涉外法治的示范效应。为此，海南须对标国际邮轮旅游业高水平规则，推进自贸港邮轮市场开放，促进自贸港邮轮旅游业的法治化、规范化发展，强化邮轮母港所在国属地管辖原则，构建邮轮旅游纠纷快速化解机制。

邮轮旅游活动及其纠纷解决，往往涉及到邮轮船旗国、经营人所在国、母港所在国、邮轮旅客国籍国等诸多连接点具有国际复杂性。邮轮母港属地管辖原则，是解决邮轮旅游民事纠纷的基础性前提。邮轮旅游涉及邮轮旅游消费合同、邮轮旅游服务合同及海上运输合同等不同法律性质关系的定性，如船票涉及域外法律适用性，导致船票纠纷法律适用准据法也具有更大的复杂性。

邮轮经济的全球化属性及自贸港邮轮旅游业外向型的经济发展方式，注定自贸港邮轮旅游需实施更加开放、包容的法律适用原则。当下全球前三大邮轮公司，适用归属英美法系范畴，这给自贸港法院审理邮轮民商事纠纷的法律适用问题增添许多挑战。《自贸港法》确立了自贸港法律法规的体系架构，不仅以中国特色的社会主义法律体系为基本出发点，同时吸收英美法系灵活开放性和大陆法系成文规范性的精髓特征，并突出自贸港区域特色(韩龙，2023)。海南自贸港要对标高水准的国际经贸规则，打造自由开放便利的邮轮旅游业体系，既要注重吸收借鉴不同法系的法治规则，更要充分彰显自贸港法规体系的中国特色和海南实践。因此，自贸港邮轮旅游法治建设，要凸显国际开放性和创新性以及中国特色，解决自贸港邮轮旅游活动的法律适用等问题，真正做到快速化解国际旅游民事纠纷，提升自贸港司法公信力，优化自贸港邮轮旅游营商环境。

二、促进自贸港邮轮旅游业高水平开放的法律定位

自贸港邮轮旅游业定位，关键在于认识到邮轮旅游业作为拉动海南旅游业和现代服务业发展动力源和引擎的重要性，增强邮轮旅游业及其相关配套服务业的影响力，突出邮轮旅游业的“区位特色”。《自贸港法》明确自贸港要“建立开放型经济新体制”，①《中华人民共和国海南自由贸易港法》第1条：“为了建设高水平的中国特色海南自由贸易港，推动形成更高层次改革开放新格局，建立开放型经济新体制，促进社会主义市场经济平稳健康可持续发展，制定本法。”而邮轮旅游业是开放型经济新体制的典型产业。推动自贸港邮轮旅游业政策制度体系法治化，其核心在于优先强化自贸港邮轮旅游业法律定位。当下亟需明确自贸港邮轮旅游业发展的战略目标，以此推进邮轮旅游促进海南旅游业升级发展。目前海南自贸港邮轮旅游业应聚焦于“发展鼓励扶持”政策，推进三亚国际邮轮母港建设，打造自贸港邮轮旅游业新目标、新特色和新规制，促成我国邮轮旅游业发展的新热点和新中心(刘云亮，2020)。

(一)自贸港邮轮旅游业应定位于发展“中国邮轮总部经济”

《自贸港方案》明确了自贸港邮轮旅游业的发展目标，指出打造以旅游业为核心的海南自贸港现代产业体系，不断推进三亚邮轮母港建设，强化邮轮旅游业发展相关配套服务能力的提升。三亚发展邮轮产业具有独特区位优势，由国际邮轮港、星级酒店、国际养生度假公寓、国际游艇会、热带商业风情街等元素组合构成了三亚邮轮旅游业园区，可以定位打造“中国邮轮总部经济”，闯出中国邮轮旅游业超常规发展之路。我国有着超大规模的邮轮客源市场优势，海南有着比迈阿密更加丰富多元的热带雨林资源。因此，应当对标迈阿密世界邮轮中心，推进发展自贸港邮轮旅游业，做大、做长、做强我国邮轮业，全力加速发展我国邮轮经济。

为此，海南应当着眼于发展自贸港邮轮总部经济，培育邮轮旅游业经济圈，营造三亚国际邮轮旅游业发展的国际氛围，提升邮轮文化、教育、市场营销、法治规范等国际软实力。定位发展邮轮总部经济，需要同时提升软硬实力。为此，需要注重以政策性文件为主导的邮轮旅游业软性规范和以法律法规为主导的硬性法治规范相结合，促使邮轮旅游业的高质量发展与完善的配套政策和法律法规机制相衔接相融合的良性互动。如此定位，不仅可以促进上海、大连等我国邮轮设计、制造、维修等邮轮服务基地建设，推动我国大连、天津、青岛、上海、宁波、厦门、深圳、广州南沙、湛江、海口和三亚等邮轮母港建设，完善邮轮旅游服务相关基础设施建设，而且更加彰显三亚邮轮母港基地的服务中心地位，全面拓展和延伸我国邮轮旅游业产业链以及邮轮经济圈效应。

(二)自贸港须致力发展构建“世界邮轮旅游经济中心”

海南自贸港应彰显邮轮旅游业发展的“制度集成创新”，聚焦国际邮轮中心的先进经验范例，打造自贸港邮轮旅游业最高开放水平的经济形态。海南自贸港推进构建世界邮轮经济中心，正值邮轮经济发展全球化大潮之际。为此，海南应积极借鉴最具代表性的国际邮轮之都迈阿密的发展范例。迈阿密邮轮母港不仅拥有现代化专用码头、便利交通、高效邮轮中转和亚热带气候等优势，且有着更加丰富多样的邮轮可选择、最广泛可选的邮轮目的地、最多元多样的酒店住宿、最引人多彩的夜生活。迈阿密已发展成为世界邮轮经济中心，其邮轮旅游业已取得邮轮经济发展的国际中心地位。海南自贸港不仅要定位于打造“中国邮轮总部经济”，更要对标迈阿密，以构建“世界邮轮经济中心”为长远发展目标，打造环南海邮轮旅游的特色品牌。

自贸港是我国面向全世界开放的新高地，高度开放、自由便利、经济自主发展是自贸港的鲜明特征和优势(张牧君，2021)。打造高水平、国际化的邮轮港口城市需要具备如下特征：其一，依托邮轮城市独特的自然景观和丰富的旅游资源；其二，交通网络覆盖较为全面，通行方式十分快捷便利；其三，拥有符合国际惯例的通关便利化程序；其四，码头周围配套设施齐全，服务质量一流等(程爵浩，2015)。海南自贸港要建设成为国际旅游消费中心，三亚在区位优势和气候条件上与迈阿密有诸多相似之处，有着极大的可比性和现实意义，可以最大化依托自贸港零关税、低税率、简税制的税收优惠政策和制度优势。事实上，三亚具备了未来发展成为中国邮轮之都和亚太邮轮中心的强大优势条件，为此，海南应加快自贸港邮轮旅游业发展的基础设施建设。三亚凤凰岛二期工程竣工后，凤凰岛国际邮轮港口可同时停靠8艘世界级豪华邮轮，年接待游客可达到200万人次，有望成为亚洲最大的邮轮母港之一。邮轮旅游是人们长期休闲娱乐、参与度极高的幸福产业，发展潜力大，是提振消费的主力军(孙思琪，2021a)。我国作为全球第二大消费市场和全球第二大邮轮旅游客源市场，强劲的邮轮旅游消费潜力也将为全球旅游消费复苏注入强劲力量。2021年10月26日出台的《海南省“十四五”建设国际旅游消费中心规划》，①《海南省“十四五”建设国际旅游消费中心规划》[EB/OL].https://www.hainan.gov.cn/hainan/szfbgtwj/202111/ee5704e3065944a99cc99 55e9618a9c6.shtml.要求海南2025年基本建成国际旅游消费中心。随着2025年自贸港封关运作，背靠14亿人的旅游消费市场的巨大优势将得到激发，巨大的市场规模和完整的内需体系为自贸港邮轮旅游业的可持续健康发展、丰富邮轮旅游消费新业态创造了诸多先行条件。2022年12月14日中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划(2022—2025)》，①《中共中央 国务院扩大内需战略规划纲要（2022—2035）》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2022-12/14/content_5732067.htm.不仅要求“稳步推进海南自由贸易港建设，建立中国特色自贸港政策和制度体系”，而且要求“深入推进海南国际旅游消费中心建设”。海南有望在2035年建成具有世界影响力的中国特色自贸港，其人均GDP、城乡居民可支配收入、服务业比重将达到全国先进水平。2030年中国有望超过美国成为世界第一大邮轮旅游客源市场(孙思琪和胡正良，2021)。届时，邮轮旅游将成为人们休闲娱乐度假生活的首选，海南与全球的联通将更加顺畅和频繁，国际知名邮轮企业的邮轮进出海南也将是高度自由的，完备的自贸港开放型法规体系，使海南有望成为国内国际双循环经济体制的关键连结点和全球最大的离岛免税购物市场，有望拥有面向全球，引领国内的较成熟、较稳定、富有发展潜力的邮轮客源市场(李梦等，2021)。为此，海南应借鉴国际知名邮轮旅游中心的成熟的成功发展模式和法治经验，打造长期、健康、可持续发展的自贸港邮轮旅游业法规体系，全面促进海南邮轮旅游业发展国际化、市场化、法治化(张乃根，2023)。

三、域外邮轮旅游业发展可供自贸港借鉴的法治经验

过去三年受新冠病毒疫情影响，全球邮轮旅游业经历了有史以来最严重的全面停摆状态，②根据国际邮轮协会发展报告，从2020年3月到2020年9月，邮轮直接停摆造成的直接经济损失大约为770亿美元以上。参见国际邮轮旅游协会：《2021年邮轮行业展望》[EB/OL].[2023-01-05].http：//crusing.org/en/news-and-research/2020/de-cember/state-of-the-cruseindustry-outlook-2021.域外邮轮旅游业法治秩序也因此受到破坏，亟待修复完善。例如2020年2月荷美邮轮公司“威士特丹”号邮轮因发现了新冠肺炎病毒感染者，被多地港口拒绝停靠，被迫在公海漂泊，造成船上大规模集体感染，国际社会开始广泛关注公共卫生危机下邮轮救助的国际法律义务、邮轮游客人身权益保障等问题(Andrew &Elizabeth，2021)。因此，海南不仅有必要关注常态化下邮轮市场法治规制建设，而且还要注重重大公共卫生事件等非常态下救助义务的法治问题，全面规制自贸港邮轮旅游业发展的法律促进机制及其相关配套机制等内容，完善邮轮安全管理与游客权益保障的法治秩序，构建自贸港邮轮旅游业发展的法治保障规制。

(一)域外邮轮旅游业发展成功的法治经验

世界各国有关邮轮旅游业的法治规制往往先从邮轮属性定性开始，涉及邮轮甄别标准及其法律适用原则，诸如邮轮母港规制、管理与口岸、邮轮经营规则、邮轮公司、邮轮旅游业发展规划政策及其上下游产业链规制、邮轮市场营销、邮轮游客权益保护、邮轮法律适用、邮轮纠纷解决法律适用等法治问题。关于邮轮法律界定，不仅因为邮轮具有公共运输工具的基本属性，关系到海洋公共交通安全，要遵守《联合国海洋法公约》《国际海上人命安全公约》等海洋海事公约规定，而且还要满足和保障邮轮旅游活动的跨区域性、跨国性、国际性、涉外性、邮轮旅游纠纷复杂性、法律适用多元化等特征要求(Qxman，1997)。因此，邮轮活动是具有国内性、涉外性、国际性等的法律关系事务。如《联合国海洋法公约》第88至90条明确规定“公海只用于和平目的”“对公海主权主张的无效”和“航行权”等，第91至92条专门规定“船舶的国籍”和“船舶的地位”，这涉及邮轮“特殊船舶”地位、邮轮国籍、专属管辖及公海航行制度等问题，由此构建邮轮活动的法律制度，包括规制邮轮经营者、管理者及其游客等邮轮活动主体相关权利、责任和义务内容等。

有关邮轮游客安全方面的法律规制，《国际海上人命安全公约》第1条“适用范围”、第2条“定义、例外”明确规定了从事国际航行的船舶、乘客、客船等内容。该公约规定了包括邮轮在内的，从事国际航行船舶有关邮轮游客等乘客人命安全的基本保障制度。《国际船舶和港口设施保安规则》也就“从事国际航行的客船、油船、化学品液货船、气体运输船、散货船和高速货船等船舶”，做出了有关经营国际航线的国际船舶和港口设施的保安规则，明确了缔约国政府、公司有关船舶、港口设施等的安全义务责任，规制了邮轮经营管理的基本法律制度。

除了上述国际公约涉及有关邮轮活动的法治规制外，邮轮旅游业较为发达的国家，也强化了邮轮活动的立法规制。如美国是世界邮轮旅游业最发达的国家，是世界邮轮旅游最大客源地，其邮轮旅游业的法治化程度也是最高的，尤其重视邮轮游客的权益保护(马炎秋，2014)。有关邮轮旅游业发展法治规制方面，美国较早界定了邮轮的法律内涵及其相关标准，明确将邮轮定义为由游览、食宿、运输、娱乐等因素构成，具有旅游和运输的双重属性(Pouser，2021)。有关邮轮等船舶建造标准方面，《美国法典》(United States Code)“航运编”明确了包括邮轮在内的船舶建造标准、港口安全标准等，还规定载有美国公民或驶自或抵达美国港口的邮轮船舶必须符合《国际海上人命安全公约》规定，确保实施海上运输安保计划、船舶自动识别系统、远程船舶跟踪系统等。美国《联邦法典》(Code of Federal Regulations)规定了有关航行安全方面的内容，涉及船员安全职责、船舶安保系统设置与设备维护程序、承运人的船舶安保计划等。2010年7月美国颁布了《邮轮安全与安保法》(Cruise Safety and Security Act)，规定了“邮轮的设计和建设标准、邮轮工作人员的条件和服务标准、邮轮安全、邮轮犯罪处理、邮轮违法处罚”等五大方面内容的相关制度，规制了邮轮游客存在着潜在的被犯罪行为侵害的危险——邮轮游客常发生性暴力、公海失踪、人身伤害等权益受损事实情形，规范了邮轮经营秩序和邮轮船员、游客等主体的相关责任。

有关邮轮游客权益保障方面，美国强调保护邮轮游客的合法权益。如美国《国际邮轮旅客权利法案》明确规定了邮轮出现机械故障或者其他紧急情况下无法依计划完成行程时邮轮的处置措施，规定了邮轮游客知晓权、救助权、救济权和承运人义务等内容，其目的是最大化保障邮轮游客权益。有关邮轮旅游活动规范化及其监管方面，美国《邮轮旅客保护法》明确规定了邮轮旅游标准格式合同与简化合同条款等内容，规范了邮轮旅游如何收费、管辖权、责任的承担与豁免等主要问题，防范歧视旅客的不平等条款产生。该法还明确了邮轮旅客经营者与消费者之间私法上的权利义务关系，规定了承运人的保护职责和责任范围、旅客在海上的投诉解决机制等，包括邮轮必须具备残障人士的专门通道以及专用辅助设施，还要加强有关人员的培训，提高服务意识等(Harotounia，2021)。诸如规定邮轮上的设施要按照酒店的标准建设，加强安全措施管理，安装延时电子门锁和电子摄像头，邮轮上美国公民的恶性犯罪和盗窃金额达到1000美元以上案件有义务及时上报相关海上执法部门等等。美国邮轮经济立法趋于完善，已基本形成了以技术规范为基本、规制承运人为主体、旅客权利保障为中心的邮轮法治秩序(司玉琢和谢忱，2017)。

有关邮轮旅游活动监管方面，联邦政府负有更大权力保障旅客安全。如赋予交通部门调查邮轮欺诈和不公平竞争行为的权力，调查邮轮旅客遭受行李损坏丢失、航程无故取消或延误、费用不公等问题，以期最大化维护游客权利。为了更好监管邮轮活动，还规定在邮轮安置摄像设备保留摄录画面、主张收集的邮轮犯罪信息等，进一步规制邮轮承运人，保障邮轮旅客的合法权益。

(二)自贸港可循域外邮轮旅游业发展成功法治经验的启示

我国已是全球第二大邮轮旅游客源国，但至今还没有专门有关邮轮旅游业发展的立法，亟待自贸港邮轮旅游业立法先行。上述域外邮轮旅游业发展的法治经验，已给海南自贸港邮轮旅游业发展提供如下可鉴可循的法治规制启示。

1. 统一规制邮轮术语内涵标准的法治规则。邮轮的法律界定及其相关术语，是世界各国认知和接受邮轮服务活动的重要前提，是邮轮旅游业得以迅速发展壮大的法律识别，更是邮轮旅游业国际化发展的基础共识。无论是《联合国海洋法公约》《国际海上人命安全公约》等国际公约，还是美国《联邦法典》《邮轮安全与安保法》等国内法，都优先规制包括邮轮在内的船舶法律内涵及其邮轮相关标准规则，界定邮轮的根本法律属性，统一识别法律特征及其活动规则要求(Chuback & Magic，2022)。因此，我国邮轮旅游业也需从邮轮属性及其标准规范等方面，规制邮轮业发展战略，明确自贸港邮轮旅游业国际化、市场化、法治化发展定位，具体规制自贸港邮轮旅游业发展战略定位及其总目标、具体发展规划、阶段性目标、邮轮母港基础设施建设、邮轮旅游产业链、邮轮建造设计、邮轮市场监管机制、邮轮人才培养等重要内容。

2. 强化邮轮旅游公共秩序安全的法律规制。疫情引发了对邮轮公共安全问题的强烈关注，亟待规制邮轮公共秩序安全法律制度。新冠病毒感染疫情危害性虽逐渐减弱，但世界卫生组织(WHO)2023年1月27日有关会议认为，新冠病毒将继续构成国际关注的“国际公共卫生紧急事件(PHEIC)”，仍是一种危险的传染病，对人类健康仍继续产生不利影响。因此，后疫情时代国际邮轮行业的复苏应加强邮轮疫情防控安全方面的立法完善。美国《邮轮安全法》体现了典型的邮轮公共安全规范的法律特征，就邮轮突发传染病公共卫生事件进行处置与上报进行了规制(李韵依，2022)，这为海南自贸港推进有关邮轮安全方面的立法提供了可鉴可循的实践经验，建议制定《海南自由贸易港邮轮产业促进发展条例》，就邮轮旅游业发展公共秩序安全及其卫生防疫风险等内容进行规制，可专章设置“邮轮公共安全部分”，将邮轮旅游公共安全管理定性为“公共性和运营性”，促成邮轮海上公共安全秩序的形成。

3. 规范调整邮轮旅游市场的法治秩序。有关邮轮活动的国际公约虽然不多，但美国《邮轮安全与安保法案》对邮轮活动有详细的内容规定，涉及邮轮设计、制造、海上运输安全、运输管理及安全秩序、经营管理、数字化监管措施等方面。同时，也规定了邮轮经营主体官网上要有上报违法犯罪行为的直接网站链接，要加强与美国海岸警卫队与联邦调查局的信息互联互通，便于随时掌控邮轮海上的违法犯罪主体和行为，形成邮轮旅游业发展的法治秩序。海南自贸港邮轮旅游业发展机制，关键在于打造其国际化、市场化、法治化运作机制，超常规推动三亚邮轮母港建设，实施更开放的市场准入，促成邮轮旅游市场公平自由竞争新格局。因此，遵循和借鉴世界邮轮市场发展规律与经验，成为自贸港邮轮旅游业国际化发展的重要路径之一。探索自贸港邮轮旅游业特色法治制度，要多渠道、多方面、深层次构建邮轮旅游业链的法律规制，规制邮轮市场准入秩序，规范邮轮经营管理准则，强化邮轮海上航行安全规则和海上执法规定，提升邮轮航行与入出境监管的数字化治理水平，规制自贸港邮轮航行停泊自由便利制度。

4. 重视强化邮轮游客权益维护与保障。最大化尊重和维护邮轮游客基本权益，已成为世界邮轮旅游业发展的重要法治经验。众多有关邮轮活动的国际公约，都注重强化邮客权利保护，彰显“邮轮游客权益保障”的立法理念。如美国迈阿密邮轮母港及其产业发展成为世界邮轮经济中心，其最核心的法治精髓就是最大化、最充分、最有效地保障邮轮游客合法权益，营造宽松舒适、自由便利、适宜包容的吸引世界各国游客的邮轮营商环境。

海南自贸港邮轮旅游业以此为鉴进行邮轮立法，应重点彰显“邮客权益保障”的法治价值。邮轮从规划设计、制造生产、加工维修、母港设施、口岸服务、入出境管理、交通互通、景点链接、消费选择、文化包容等方面，均涉及邮轮游客权益保障的问题。为维护与保障邮轮游客的合法权益，建议在《海南自由贸易港邮轮产业发展促进条例》内容中，规定邮轮游客权利义务、邮轮经营者主体责任、邮轮游客维权与投诉机制、邮轮游客欺诈惩戒、邮轮游客霸船侵权、邮轮游客权益救济、邮轮旅游纠纷化解机制及法律适用等内容。

四、促进自贸港邮轮旅游业发展的法律对策

海南自贸港作为我国开放水平最高的试验区，亟待用法治引领与保障机制以促进自贸港邮轮旅游业国际化发展。为此，海南要充分发挥自贸港制度集成创新的立法优势，强力推进三亚国际邮轮母港建设，规制邮轮旅游业发展的法治秩序(孙思琪，2019)，全力推进自贸港邮轮旅游业全面开放和全面发展，将自贸港建设成为“中国邮轮总部经济”和“世界邮轮经济中心”。

(一)推进自贸港邮轮旅游业发展的促进型立法先行先试

自贸港是当今世界最为开放的经济形态，发展自贸港邮轮旅游业则是全面推进自贸港产业开放、业态创新、旅游业升级转型的重要抓手。认知把握和规制自贸港邮轮旅游业发展机制，不仅要明确邮轮旅游业有关的专业法律术语内涵，而且要以法律规范的具体形式确认自贸港邮轮旅游业发展的重要地位，还要以国际邮轮最高水准定位自贸港邮轮经营服务规则，以此作为海南封关运作压力测试的着力点。《自贸港法》第十条明确自贸港法规立法权，①《中华人民共和国海南自由贸易港法》第十条规定：“海南省人大及常务委员会可以依据本法，结合海南自由贸易港建设实际和具体情况，遵守宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及其相关管理活动制定自由贸易港法规，在海南自由贸易港范围内实施。”其权限的开放性和广泛性，成就自贸港法治创新的制度设计(谭波，2021)。构建自贸港法规体系，有助于化解邮轮旅游业发展的“法治瓶颈”问题，促进邮轮发展政策措施法治化。

上海已开启我国邮轮旅游业的地方规范制定之先河，2016年上海市出台了国内首部邮轮旅游经营的地方规范性文件——《上海市邮轮旅游经营规范》，实现我国邮轮旅游业的地方规制创新，为海南自贸港邮轮旅游业立法先行先试提供了宝贵经验。建议加快制定《海南自由贸易港邮轮产业发展促进条例》，规定邮轮旅游活动及旅客的权利义务，以此作为推进自贸港邮轮旅游业发展的顶层设计和法治保障。该条例应明确自贸港邮轮旅游业发展的战略目标定位，明确将海南自贸港打造成为“中国邮轮总部经济”和“世界邮轮经济中心”。编制海南邮轮旅游业发展规划，明确规划的主体、内容步骤安排、发展路径以及促进发展的法律制度。明确自贸港邮轮旅游业发展促进机制、扶持邮轮旅游业链发展、邮轮母港建设、邮轮游游市场监管、邮轮人才创新培养机制和激励措施等内容。该条例应以促进自贸港邮轮旅游业发展国际化为宗旨，以市场化、法治化，构建促进邮轮旅游业发展的法治秩序、持续优化自贸港邮轮旅游业发展的营商环境为重点。

(二)建议启动与高水平开放相适应的自贸港邮轮旅游调法调规

《自贸港方案》已明确大力促进邮轮旅游业发展，提出构建贸易投资等自由便利制度，以此为契机，拓宽邮轮经营活动自由便利制度，全面促进提升邮轮活动的“开放度、自由度、便利度”，优化更加自由便利的邮轮营商环境。目前，我国邮轮旅游业规制仍囿于政策规范文件等软法模式，硬法规范缺失，导致不同层级间法律法规之间存在衔接与协调上的困境。构建我国开放型旅游经济和建设具有世界影响力的中国特色自贸港，①2022年4月习近平总书记在海南考察时强调，解放思想、开拓创新、团结奋斗、攻坚克难，加快建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港。参见赵鹏、曹文轩和孙海天（2022）。亟需创建与开放型经济相适应的自贸港法规体系，创新、试行和开放立法是推动自贸港邮轮旅游业发展规制创新、法治引领的重要路径。有关自贸港邮轮旅游发展的调法调规，则是自贸港邮轮旅游新规制新秩序的创新路径。建议开展以先行先试为主导的自贸港邮轮旅游业调法调规工作，以高水平开放促进高质量的邮轮旅游业发展。建议围绕《海商法》《民事诉讼法》《旅游法》《出入境管理法》《海上交通安全法》等相关法律法规，开展自贸港邮轮旅游业促进发展的调法调规活动，鼓励和促进邮轮旅游业优先发展和邮轮制度集成创新先行先试(刘云亮，2021)。有学者曾建议取消《旅游法》第29条对于外资邮轮企业经营出入境旅行业务的限制，这使我国邮轮旅游市场形成了以“包船模式”为主的经营模式，导致邮轮旅游法律关系的多方主体权利义务关系不明晰，对邮轮旅游纠纷中法律适用的证成论证产生了诸多难点堵点。

推进自贸港调法调规是中国特色自贸港法规体系构建的路径之一。以《自贸港法》为基本依据，推动自贸港邮轮旅游业促进发展的调法调规，创新邮轮旅游业发展管理体制，可以促成自贸港邮轮旅游业发展的法治优势(杜永波，2020)。上述论及邮轮旅游“包船模式”的法律适用困境，其缘由在于有些法律涉及部门多而无法统一协调规制，如《旅游法》《海商法》《民事诉讼法》等法律。因此，自贸港实施调法调规，是促进邮轮旅游业发展的法治引领和保障的根本方式。全国性法律的修改往往需要长期的时效和繁琐的程序，难以满足自贸港邮轮旅游业的高质量发展所需。推动自贸港调法调规，暂停或调整相关法律在自贸港适用，有助于发挥自贸港“小切口，短快灵，立致用”的立法精细化特点(熊勇先，2022)，能够针对邮轮旅游业发展所出现的新问题新业态按需而立，立以致用，有助于自贸港邮轮旅游业发展长期稳定秩序的形成。海南运用自贸港法规变通权限，适时启动《旅游法》《旅行社条例》等调法调规工作，可以促进邮轮涉外旅行业务经营活动，有效解决邮轮旅游法律适用问题的难点堵点，为今后《旅游法》《海商法》的进一步修改提供思路和借鉴。

(三)推进自贸港邮轮旅游业发展的央地会同立法机制

当前我国有关邮轮旅游业发展的法律制度体系尚未完善，有关邮轮旅游管理体制尚未形成共识。邮轮旅游活动涉及文旅部、邮轮海上运输和海难风险涉及交通运输部和海事局、邮轮旅游出入境管理涉及公安部和海关总署等部门，而有关邮轮旅游规章文件也涉及诸多部门的规章规范，政出多门。邮轮旅游业的多重性，导致各部门相互争抢、相互推诿、相互交叉，因此邮轮旅游业亟需统筹协调发展。邮轮旅游业、旅游行业、交通(母港)行业、公共安全及其所属有关政府部门，分别制定行政规章、行业规范，都难以涵盖邮轮旅游业的全方位全领域，亟需顶层设计和宏观调控，以规制发展，协调邮轮旅游业发展的中央与地方关系事务。

《自贸港法》有许多情形已明确规定“国务院有关部门会同海南省”制定具体办法。例如第十四条第三款规定了货物、物品及交通工具运输在海南自贸港和内地间进出的具体办法由国务院有关部门会同海南省制定。这些创新规定，促成中央与地方会同立法。会同立法并不是传统意义的立法，而是中央与地方会同制定有关领域管理的行政规章或者配套政策性措施等行政规范性文件，具有软法属性，其有助于促成硬法性质的法律法规。会同立法可逐步探索央地会同制定统一的促进海南邮轮旅游业发展的行政规章或政策措施，助力自贸港邮轮旅游业优先发展。亦即在封关运作前，海南省可会同国家文旅部、交通运输部制定一系列有关全面推进海南邮轮旅游业发展的激励机制、鼓励政策及其相关配套措施，会同公安部、海关总署制定鼓励外籍邮轮游客入境海口三亚机场、转入邮轮旅游等国际线路出入境便捷机制的规定，以及邮轮口岸检验检疫程序宽松、灵活和便捷机制的规定，使邮轮母港游客出入境手续更加简化、高效便利等。

(四)构建以“旅客为中心”的自贸港邮轮旅游纠纷化解机制

邮轮旅游活动的核心因素是邮轮游客，维护和保障邮轮游客合法权益是自贸港邮轮旅游市场健康可持续发展的核心。构建快捷便利有效的邮轮旅游纠纷化解机制是充分保障邮轮旅客权益的根本途径。化解邮轮旅游纠纷，关键在高效快捷便利。参考国际邮轮旅游航行惯例，邮轮航行中途短暂停靠或经停某个国际城市，一般停留时间不超过24小时。邮轮游客也有免签短暂停留观光购物的权利，游客在停靠港上岸旅游观光和购物时间也较短，岸上旅游观光的邮轮游客往往脱离邮轮承运人的实际控制，由此期间产生的纠纷大多归属停靠母港所在地法院管辖，因此，母港所在地需要构建邮轮旅游纠纷快速解决机制(刘晨虹，2020)。

自贸港实行邮轮外籍游客入境免签政策，同时有必要设置邮轮旅游巡回法庭。健全邮轮母港旅游纠纷审判机构，强化邮轮旅游纠纷化解的国际化和专业化能力。建议考虑在三亚国际邮轮母港设立全天候的邮轮旅游巡回法庭，用专业便捷、高效灵活的方式为邮轮旅游纠纷解决提供旅游纠纷调解等相关服务。此外，邮轮旅游巡回法庭应配置通晓国际旅游法律规则的审判人员和调解员，能为涉及外籍邮轮游客提供国际化便民司法服务，满足国际邮轮游客法律维权需求，优化自贸港邮轮旅游的法治环境。

五、结语

推进自贸港邮轮旅游业发展，亟需依法引领、保障和促进海南旅游业转型升级，优化自贸港邮轮旅游业法治环境，构建自贸港邮轮旅游业发展的法治秩序。自贸港邮轮旅游业法治化，不仅要制定海南自贸港邮轮旅游业发展规划，更要构建自贸港邮轮旅游业发展的法律促进和保障机制，实现依法推进邮轮旅游业发展，规制和维护邮轮市场新法治新秩序，形成一套相对成熟的自贸港邮轮法规体系和行业规范，保障维护邮轮游客合法权益，兼顾平衡邮轮游客、邮轮公司及其他主体权利，营造自贸港邮轮旅游业发展的宽松、开放、便利的法治环境，促进和保障自贸港邮轮旅游业快速健康持续发展。