乡村治理过程中的注意力配置研究*——基于92个“全国乡村治理典型案例”的文本分析

林杭锋

(华东政法大学 政治学与公共管理学院,上海 201620)

加强乡村治理,是实现乡村振兴的必然要求,也是实现基层治理体系和治理能力现代化的题中之义。改革开放以来,党和政府不断加大乡村治理力度,先后探索了村民自治、“乡政村治”“党领群治”等模式[1]26-28[2]114-120。然而,城镇化与市场经济的冲击，制度的缺位、体系的落后，引致乡村治理存在一系列问题，如资源持续流失,公共舆论失效,政府与村两委组织动员能力、治理权威弱化,乡村传统道德流失,秩序失范。党的十八大以来，“乡村治理能力”“乡村治理体系”“乡村治理水平”“乡村治理现代化”等概念多次出现在党的文献中，党对乡村治理重视的程度日益提高。习近平总书记在2013年12月中央农村工作会议、2017年8月中央全面深化改革委员会第三十八次会议、2018年9月中共中央政治局第八次集体学习、2019年3月中央全面深化改革委员会第七次会议、2021年1月中央农村工作会议等一系列场合,都强调乡村治理的重要性。这说明党中央已经将部分注意力分配给乡村治理。为破解乡村治理困境，党中央已对乡村治理政策作出重大调整。一是加强财力、人力支持。财力方面,2016—2019年,财政部平均每年安排1万亿元以上资金支持包括乡村治理在内的农业农村建设[3]；人力方面,国家选派大学生村官、第一书记和工作队进村,夯实乡村治理人才队伍。二是改进考核评价。地方政府官员和村干部是乡村治理的主体，但在“晋升锦标赛”、经济发展、税收、城市化等考核指标作用下,干部很难将注意力有效转向社会治理。为此,国家相继出台《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等政策,明确提出完善绩效考核机制建设,确保各地各级政府和干部认真履行职责。三是加强顶层设计和制度改革。为了完善乡村治理的制度供给,国家印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等文件,出台了《乡村振兴促进法》等法律,对乡村治理做出明确要求。在此背景下,引发了地方政府的普遍关注,并将更多的注意力配置于乡村治理,从而使乡村治理得到更多资源,治理体系愈加完善,治理效能逐渐提升。

党的十八大以来,在社会呼吁和国家重视下,乡村治理越来越被重视。从宏观治理政策的出台到微观治理技术的嵌入,表明乡村治理已经被赋予战略意义：它决定着我国乡村振兴乃至社会主义现代化强国建设的成败。在国家和社会重视程度日益提高的背景下,地方政府虽然将更多的注意力转向乡村治理,不断通过资源投入、治理创新,积极探寻乡村治理的有效路径，但是我国乡村存在广泛差异,治理情景极为复杂。乡村治理应该聚焦在哪些领域？从哪些领域入手？本文通过引入“注意力”概念,运用注意力配置理论,利用NVivo11软件对92个“全国乡村治理典型案例”进行文本分析,试图对上述相关问题进行探析研究，以期科学解答。

一、理论基础与研究假设

(一)注意力分配理论阐释

“注意力”概念源自西蒙。他认为,人的理性是有限的,不可能掌握决策所需的全部信息,进行所有的计算并谋取利益最大化。相反,人们只能在具体情境下根据有限信息和个人兴趣,将有限精力关注于那些能够带来“令人满意”的信息和决策上。这种“关注”过程便是注意力分配的过程。也就是说,注意力是“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”[4]78-87。西蒙的注意力分配理论获得广泛关注和讨论。马奇认为,决策成功与否,取决于注意力配置的情况[5]35。布莱恩·琼斯将注意力概念引入政府决策并提出了“注意力驱动政策选择模型”,他认为,政府的政策将随着注意力的变化而变化[6]144。代凯进一步指出,政府的注意力将会因为利益行动者、舆论压力、焦点事件等因素的变化而发生转移,从而导致政策发生变化[7]107-112。

注意力分配理论已经被广泛应用于解释各种政策问题,并取得丰富的研究成果。从内容上看,现有研究主要关注于两个方面：一是通过对环境、人口等政策或政府公报进行文本分析,探寻政府在该领域的注意力分配、变迁情况及改善路径。研究认为,政府在注意力分配过程中,可能存在不够关注社会需求,职权不相匹配,注意力分配不够优化等问题,应当予以相应改进[8]。二是透过政府在具体事项中的注意力分配情况来分析政府的行为逻辑。这类研究通常以“理性人”为假设,认为复杂的政策环境极有可能导致政府出现“避责”“邀功”的短期“注意力策略主义”[9]152-162。从研究方法来看,主要是采用文本分析技术对政府文件进行解读,探讨政府注意力分配情况。遗憾的是,当前学界缺乏运用注意力分配理论对乡村治理进行分析和探讨的成果。鉴于乡村治理的重要性、复杂性,有必要对乡村治理的注意力分配进行讨论。毕竟,“注意力分配并不是一个技术问题(个人技巧或计划安排),而是一个组织、制度问题，甚至是社会问题。受制于环境影响,人们并不能随心所欲地安排自己的时间和节奏”[10]215-241。只有准确地把握乡村治理的关键环节,将有限的注意力分配在关键之处,乡村治理才能取得实际效果。因此,通过对典型案例进行分析,探讨典型乡村治理的注意力分配经验,可以为乡村治理的有效推进寻求广泛的中国地方经验共识。

(二)研究样本的选择

本文拟通过对农业农村部所挑选的“全国乡村治理典型案例”进行研究。近年来,国家不断聚焦乡村治理,并出台了多项政策,鼓励和支持地方加强乡村治理创新。为了落实中央部署,推进乡村治理体系和治理能力现代化,自2019年起,农业农村部每年都挑选一批典型乡村治理案例,并向社会公布。截至2022年1月,农业农村部已经遴选了三组共92个“全国乡村治理典型案例”。从时间和结构上来看,第一组案例公布于2019年5月,共有四个板块：加强党建,完善治理体制；探索“三治”融合,健全治理体系；创新治理方式,提升治理能力；制度化解决农村问题,实现治理有效。第二组案例公布于2020年11月,除了保留第一组案例中的党建引领、治理方式创新、有效治理三个板块外,还增加了村—镇—县三级联动、乡村多元主体共建共治共享两个板块。第三组案例公布于2021年11月,除了党建引领和“三治”融合,还涉及运用清单制度加强治理和强化公共服务两个板块。从数量上来看,第一组案例共计20个,涵盖广东、浙江、江西等15个省、自治区、直辖市；第二批共34个,涉及北京、天津、上海等25个省、自治区、直辖市；第三组案例共38个,分别来自吉林、上海、湖南、宁夏等21个省、自治区、直辖市。从空间分布上来看,第一组案例中,东部8个省市共产生12个案例,中部4个省共产生5个案例,西部3个省、自治区共产生3个案例；第二组涉及东部10个省市17个案例,其中，中部6个省共产生7个案例,西部8个省、自治区、直辖市共产生9个案例,东北1个省共产生1个案例；第三组涉及东部9个省市19个案例,其中，中部4个省共产生9个案例,西部6个省、自治区、直辖市共产生8个案例,东北2个省共产生2个案例。总的来看,浙江入选案例最多,共10个,湖南和山东次之，各7个案例。从区域分布来看,典型案例主要分布在经济发达地区,欠发达地区入选案例相对较少(具体见表1)。研究认为,三组案例虽存在一定差异,但都是经过地方实践检验，并为国家权威部门所认定，将其作为研究对象具有合理性和权威性。

表1 三组“全国典型乡村治理案例”分布情况

(三)研究假设、方法与思路

1.研究假设

乡村治理任务复杂而艰巨。政府在推进乡村治理过程中,既受治理目标群体，当地政治、经济、地理、传统习俗以及国家政策的密切影响,又受公共治理本身所包含的复杂甚至相互冲突的目标的制约。资源、精力的有限性决定了政府在某一时间段内,只能根据具体情况,将稀缺的注意力配置于某一领域。当然,外部因素仅是地方政府推进乡村治理的外生变量,政府采用何种措施,从哪个领域切入乡村治理,关键在于主政者的主观注意力。正如琼斯所强调的，“环境与偏好结合产生了决策,注意力是偏好与环境的媒介,即决策者不一定会被环境所影响,除非他们注意到它”[11]10。基于此,本文认为,主政者推行某一政策,采取某种政策工具实施社会治理,并不是决策者的偏好发生了变化,而是因为变化后的政策环境形成了政策压力,以及政策制定者感受到了这些压力,从而将注意力分配到这些领域。因此,从注意力配置角度探讨我国乡村治理问题,事实上存在一种假设：政府之所以采取某一种措施或者从某一个角度推进乡村治理,并不是一种随机抉择行为,而是政府根据上级安排、治理情景以及主政者的认知,将有限的注意力分配到某一具体领域。通过分析典型的乡村治理案例文本,便于集中了解决策者在推进乡村治理时的注意力分配结构。

2.研究方法与研究思路

本研究主要采用文本分析法。文本分析法是一种对文本进行定量、定性分析相结合的研究方法。通过文本挖掘,统计文字使用频次,发现决策者对具体事务的关注程度及其认知变化。为更好挖掘文本,本文借助NVivo11质性分析软件,充分利用词频统计、编码、聚类分析等功能对92个案例进行逐字逐句阅读、分析和编码,将案例文本资料进行分解、概括和概念化。其中,本文主要以《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(以下简称《建设意见》)《关于加强和改进乡村治理的指导意见》(以下简称《指导意见》)以及《乡村振兴促进法》(第六章第四十一条)关于乡村治理体系的阐释为参考,设置父节点和子节点,并通过分析其内容覆盖情况,了解各地乡村治理的注意力分配情况。同时,针对乡村治理中存在的问题,提出针对性建议和对策,为我国乡村有效治理提供注意力配置经验。

二、地方政府在乡村治理中的注意力分配情况及其解读

(一)NVivo11软件在“全国乡村治理典型案例”文本分析中的应用

为了对样本有一个整体了解,本文首先对92个案例进行词频搜索,抓取案例中的高频词汇,以了解其基本情况。词频功能主要是通过分析某一词汇或短语在文本材料中出现的频数,来解读文本的关键点。图1为利用NVivo11软件对案例进行查询之后得到的词汇统计结果。词组的字号越大,表明该词在文本中出现的次数越多。从词汇云图中可以发现,“管理”“工作”“群众”“治理”“服务”为核心词汇。统计显示,五个词汇分别出现了1 915次、1 475次、1 065次、956次和877次,其中,“管理”“工作”“群众”是核心词汇中加权百分比唯一超过1%的三个词汇(分别为1.35%、1.02%和1.00%)。这充分显示了乡村治理创新呈现三大特点：一是改善民生是乡村治理的根本着力点。加强基层治理,关键在于打造现代化的治理体系,提升治理能力,满足人民群众对美好生活的需要。农民作为乡村的主体,是乡村治理的出发点。因此,坚持农民主体地位,尊重农民利益,造福农民,是实现有效治理的关键所在。二是乡村治理应当形成多元主体协同共治新局面，打造共建共治共享的治理格局。治理范式的提出,本身表达了人们已经认识到“公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构,而延伸至社区、志愿部门和私人部门，这些部门在公共服务及项目实施中所扮演的角色是治理视角关注的重要领域”[12]41-57。也就是说,在利益和诉求多样化及地方政府能力有限的背景下,有效的乡村治理必须是多元主体协同共治的结果。三是“治理”向“服务”转变，体现了治理理念和方略的变化。此外,在词汇云图中,出现频次较多的词语还有“乡村”“村民”“制度”“党员”“基层”等词汇,说明在乡村治理过程中,坚持党的领导,加强组织建设,完善制度建设,发动群众参与等的重要性。

图1 案例词汇云图

为进一步了解三组案例之间的区别,笔者分别对每组案例的词汇频数进行查询,并选取前10组词汇进行比较(见表2)。由表2可知，三组高频词汇存在较大的相似性。比如,三组高频词汇都有“群众”“村民”“服务”“工作”“乡村”“治理”，但也存在一定的差异，如，第一组案例独有“组织”一词，第二组案例出现了“农村”“网格”，第三组案例则出现了“村级”“问题”和“制度”。这些词汇频次和排名的差异,说明三组案例中乡村治理注意力存在细微区别,体现了注意力在配置上确实发生了某种变迁。具体表现为：第一批关注组织建设,第二批更重视网格化等精细治理,第三批则强调治理的制度化、规范化。

表2 三组案例高频词汇表(前十)

为验证政府在推行乡村治理过程中是否充分发挥了主观能动性,根据地方具体情况分配注意力,本研究以“单词相似性”为测量依据,利用 NVivo11软件的“聚类分析”功能,对92个案例与《指导意见》进行统计比对。聚类分析一般是指将研究对象划分为同质的群组并进行统计分析,其结果一般介于-1到1之间,越接近1,则相似性越高。结果显示,92个案例文本与《指导意见》之间的P值均值为0.392 412,表明地方政府在以《指导意见》为蓝本的同时，能够注意结合地方实际。本研究抽取部分数据予以展示和分析(见表3)：在第一组案例中,与《指导意见》最接近的是陕西汉阴县,P值为0.549 422；最低为山东沂水县,P值为0.208 406；在第二组案例中,与《指导意见》最接近的是安徽宁国市,P值为0.565 069,最低为山西长子县，P值为0.245 058；第三组案例中,与《指导意见》最接近的是山西长子县,P值为0.653 488,最低为甘肃高台县,P值为0.226 506。在三组案例的比较中发现,河北石家庄鹿泉区的“精准分类优治理、多治融合促振兴”和北京顺义区的“村规民约‘约’出文明新风”最为相似,两者都强调管理的制度化、规范化,P值为0.789 324；山西长子县的“多元化调解机制”和安徽天长市的“积分制”差异性最大,P值为0.085 568。这充分说明,一方面地方政府在乡村治理创新过程中,充分以国家有关政策为蓝本,另一方面也体现出地方政府能够根据本地实际情况分配注意力,真正实现治理创新。

表3 不同文本之间的聚类分析结果

(二)地方乡村治理创新注意力的整体分配——基于父节点的描述

虽然词频统计能够帮助我们直观地了解案例的整体情况,但无法精确地呈现存在的问题或发展趋势。为此,本文借助节点功能对案例进行手动编码,深化对乡村治理典型案例的文本挖掘。根据《指导意见》《乡村振兴促进法》《建设意见》以及本文研究需要,在参考专家学者意见的基础上,把“加强党的领导”“加强政府建设”“提升治理能力”“加强乡村建设”“引导社会参与”“推进‘三治’建设”“加强制度保障”“优化治理工具”设置为父节点,并以此为框架,对案例进行编码,部分结果见表4。

表4 父节点与子节点参考点数值统计

从父节点来看,根据文本编码的材料来源和参考点数量,“提升治理能力”“加强制度保障”“优化治理工具”成为地方政府乡村治理创新过程中注意力配置的重点领域。这在一定程度上反映出地方政府将乡村治理注意力聚焦于“乡村治理能力”的提升以及作为配套的“制度供给”“治理工具”的选择。从某种角度来说,这三者之间存在一种直接的联系：治理能力提升是一种治理状态或者目标,而这种状态的实现,一方面需要制度的支撑,另一方面也需要特定手段和工具的辅助,而能力、制度和工具,又是提升治理效能,回应乡村乃至整个基层治理体系与治理能力现代化的重要体现。这三个节点,不仅反映了乡村治理愈来愈注重现代化建设,也表达出党和国家构建乡村治理体系的政策意志。此外,通过文本阅读发现，地方政府在推乡村治理过程中,也关注到了“加强党的领导”“加强政府建设”“加强乡村建设”等其他领域的建设,但之所以将注意力更多地放置于“能力”“制度”“工具”,不仅在于贯彻《建设意见》《指导意见》的要求,也在于当前的乡村治理更需要提高能力，完善制度建设和优化工具选择[13]4-10,从而提升治理效能。

(三)地方乡村治理创新注意力在不同领域各有侧重——基于子节点的描述

作为一项战略性工程,地方政府在加强乡村治理过程中必须贯彻《建设意见》《指导意见》等中央政策文件要求。但每个地区所要解决的问题各不相同,且地方政府的精力、资源有限,因此地方政府需找准“方向”,精准切入,才能突破治理困境。为进一步了解地方政府在各领域的注意力配置情况,本文利用“层次图标”功能对节点进行分析,并得到子节点层次图(见图2)。“层次图标”以面积展示子节点的覆盖率和重要性,面积越大,表明政府倾注的注意力越多,反之越小。由图2中可以发现,政府对子节点的注意力分配呈现出多样性：

图2 乡村治理典型案例节点层次图

第一，党建方面。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,在国家治理中发挥着决定性影响。“坚持党的集中统一领导”是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一[14]28-38。在乡村治理中“落实党的全面领导”既是要求,也是实现有效治理的关键。通过阅读、分析文本可以发现,地方政府从治理创新的筹划、实现到监督,无不突出和强化党的领导。加强党的组织建设，优化党的组织结构,完善党的制度建设,全面提升党组织的凝聚力、战斗力，助推乡村有效治理。

第二，加强政府建设方面。提升治理能力是应对乡村治理复杂情景,有效管控、动员乡村社会力量的前提。提升乡村治理能力,不仅需要建立制度化、科学化、规范化的治理体系,为理顺国家—乡村社会关系、加强政府改革奠定制度基础,还需要通过评价体系等制度建设,借助交流、培养等方式提高干部素养和能力,帮助他们应对乡村治理挑战[15]5-15。因此,三组案例都十分关注政府制度、干部培养。此外,充分的物质、技术、人才支持是基层治理的前提。近年来,越来越多的技术、制度、标准、资金、人才和职能部门“下沉”,夯实了基层治理的物质基础,为地方政府的有效治理奠定了资源基础。

第三，提升治理能力方面。乡村治理注意力主要聚焦在村务协商和协同治理两个方面。一方面,村务协商,即引导村民平等、民主而有序地参与乡村公共事务,表达诉求,寻求共识[16]122-126。它是实现基层民主的方式,是处理好政府、市场、社会之间的关系,激发公民内生动力的要求,也是形成公共治理合力的前提。研究发现,在92个典型案例中，68%的案例都注意引导村民参与乡村公共事务协商,达成共识,可见协商已成为实现有效治理的重要抓手。这一点在“引导社会参与”父节点中也已得到验证。另一方面,协同治理也是实现治理能力提升的重要抓手,原因在于,乡村治理涉及经济、社会等多个领域,仅凭村组织或某一政府部门通常难以解决。因此,为了提升治理效能,地方政府往往通过技术手段,构建联动机制,实现跨部门跨区域协同治理。

第四，制度保障方面。地方政府在推行治理创新过程中越来越注重制度化、标准化建设。究其根源,在于制度化本身是治理现代化的重要表征；在于各地推行的网格化治理、积分制治理、村务公开、考核激励等,均需可用的“量化标准”；在于无论是建设法治乡村还是法治政府,都必须依法“办事”。因此,推行标准化,成为提升治理效能的重要保障。

第五，优化治理工具方面。地方政府主要将注意力配置于“网格制”和“积分制”。从网格制的角度来看，网格制之所以为乡村治理所采用,主要在于其“可以将过去传统、被动、定性和分散的管理,转变为今天现代、主动、定量和系统的管理”[17]193。而且网格制所具有的链接性、覆盖性、技术性、管控性特征,与复杂的社会形态需要相契合。在92个典型案例中,有45个样本采用了网格制。值得关注的是,网格制不仅适用于社会治理,也被广泛应用于党建。比如,广东佛山、江苏南通、山东威海、浙江建德等地将网格与党建相结合,构建“党建网格”治理方案。通过建立网格,实现片区与具体党组织和党员对接,明确组织和党员个人的责任,督促组织和个人主动履职。至于积分制,不仅有利于量化各项治理事务,而且容易调动农民积极性,在乡村治理方面具有很强的实用性,已被中央所认可和推广[18]53-66。三组案例中,共有26个省市采用了积分制。需要指出的是,第一组仅有陕西、四川、湖南、湖北、安徽5个案例采用了积分制，第二组有11个、第三组有10个案例采用了积分制，且比重较大,可见积分制推广之快。

第六,推进“三治”融合方面。乡村治理的理想状态必然是自治、德治、法治“三治”融合。然而,在具体实现的过程中,政府通常首先将注意力聚集于自治。一方面,农民是乡村治理的主体,乡村治理只能“交给农民自己去搞,政府的责任只能是引导”[19]461。另一方面,只有通过自治,充分保障农民的主体地位,才能激发农民对乡村治理的内生动力,刺激其主动参与,从而降低治理成本并实现乡村长治久安。

(四)不同区域和级别地方政府乡村治理注意力分配——基于案例的矩阵编码分析

一方面,乡村治理的有效推进,需要充足的物质基础；另一方面,不同行政级别的政府(组织)所掌控的资源、目标和所面临的情景压力各有不同,这决定了其在推进乡村治理过程中注意力配置必然有所差异。为深入了解政府在乡村治理过程中的注意力分配情况,本文利用NVivo11软件的矩阵查询功能,对不同区域、不同行政级别的政府及其注意力进行研究，具体结果见表5。从行政区域分布情况来看,不同区域地方政府对注意力的配置主要集中在“治理能力”“制度建设”等方面[20]42-49。但东部和中部地方政府的注意力优先配置于“提升治理能力”和“加强制度保障”,而西部则优先关注提升能力(东北三省入选案例较少,故不纳入分析)。导致这种差异的根源在于各区域经济社会发展水平不同,间接导致不同区域乡村治理的条件、任务、村民的政治素养和利益诉求各有差异,进而导致政府在实施乡村治理过程中,其策略和手段不尽相同[20]42-49。比如,东部和中部地区经济社会发展水平相对更好,乡村治理更强调完善公共服务、治理的制度化、规范化等方面,而西部地区则在聚焦提高政府、村组织治理能力的同时,更关注如何通过“德治”“自治”“法治”改变乡村社会风貌,推进乡村社会发展。

表5 乡村治理过程中不同行政区域和行政级别的注意力分配

从行政级别来看,不同行政级别政府的注意力分配情况存在差异。市级政府更关注治理工具和治理能力,县乡两级政府更聚焦治理能力和制度建设,而乡村则关注村民参与。造成差异的根源在于市级政府更多关注宏观问题，县乡政府则更多关注乡村微观治理,这提示各级政府必须加强制度建设及统领、规划、执行、服务等方面能力的培养,应对微观治理需要。从乡村来看,村级注意力配置基本持平,其更聚焦于“三治”建设,这可能与其作为自治组织有关。总体来看,不同级别组织注意力分配符合逻辑。

三、研究启示

(一)数字赋能：乡村治理的技术路线

人类社会已经进入“数字技术、数据及与现有活动交互”[21]18-19的数字时代,数字技术渗入人类社会各个领域,并以“前所未有的形式重塑人类的生活、生产甚至政治方式”[22]51-56。与城市相比,县域数字化水平仍然处于追赶阶段，但近年来数字技术已经开始赋能乡村治理。在数字技术全域融合、多元共享、场景还原、解构时空、精准配置的作用下,乡村治理的想象力及其实现手段得到扩张。基于数字技术的积分制、网格制、跨部门跨区域联动治理、信息公开甚至村民协商平台逐渐成为乡村治理的主要抓手。统计发现,在92个案例中,已有53个案例在不同领域引入数字技术,开发了“党建+商务”4.0云平台、E普法平台等数字平台,为乡村治理提供现代化治理手段,极大地提升了乡村治理效能。

(二)协商自治：乡村治理最大公约数

《建设意见》明确提出要实现基层治理体系和治理能力的现代化。“治理现代化整个过程的实现就是在公民参与下市场与社会活力的激发。如果没有民主和公民参与,社会和市场主体活力就不会得到有效激发。因此,协商民主是治理现代化的一项重要内容。”[23]138-145协商自治有助于提升村民对公共事务的参与热情,增加社会资本,激发社会活力,降低治理成本。为此,在乡村治理过程中,从村民矛盾纠纷到村规民约和村庄建设,地方政府不断创造条件、创新形式，引导和鼓励村民参与协商。比如,福建泉州的“1+1+S”同心圆模式(1个党支部+1个党群圆桌会处事制度+社会力量)、陕西汉阴的“两说一商”、湖北大冶的村庄理事会、重庆渝北区的“民情茶室”等，都突出了村民协商的地位和作用。通过协商,村民对政策、村务能够有充分了解,对某些涉及切身利益的议程能够充分表达意见,并在此基础上形成决议,满足村民诉求,使农民“主人翁”地位得到真正体现,进而极大提升农民的获得感和幸福感,激发农民参与乡村治理的主动性。

(三)精准治理：乡村治理的时代特征

精准治理就是通过利用现代技术以及有效的制度安排,精准识别乡村治理问题,并通过协同治理框架,“点对点”回应公民诉求[24]109-116。精准治理一般以准确识别问题为前提，这需要通过建立网格化管理机制,通过数字技术赋能,准确识别,精准定位,正确分析,科学判断,联动回应。比如,浙江乌镇的“乌镇管家”,就是以人工智能技术、大数据、云计算、物联网等数字技术为基础,将井盖、消防栓、摄像头、楼道、河流等公共空间纳入系统,实现现代技术对乌镇的全覆盖。同时,通过网格化管理,划清界限,明确责任,与智能管家形成线下线上互动,最终构建了数据集成、监控预警、分析、协同治理的模式,提高了管理与服务的精准性,提升了资源配置水平和治理效能。统计发现,在92个案例中,已经有44个案例采用网格管理,53个案例采用不同形式的数字技术。这表明,在推行乡村治理过程中,地方政府已经开始逐步放弃传统的“粗放式治理”,转而构建精准治理体系。

(四)制度建设：乡村治理的主要抓手

制度“是一个社会的博弈规则,是人为设计的，构成人们互动关系的约束体系”[25]4-5。作为行动逻辑,制度的作用在于为人们提供一套结构性、规范性和秩序性的整合模式,并通过其权威性实现社会的有序性。一般来说,制度体系的完备性及其权威性对于治理效能有着直接的影响[26]1-8。因此,在乡村治理过程中,地方政府已将完善制度建设作为重要抓手。比如,建立信息公开制度,明确程序、内容、时间和方式；建立管理台账,制定责任清单、小微权力清单。据统计,在92个案例中,已有73个案例进行了包括标准化在内的制度设计,34个案例制定了村规民约,45个案例制定了监督检查制度,52个案例明确了考核激励指标。可见,制度化、标准化、规范化已经成为各地推进乡村治理的重要工具。

随着乡村振兴的推进,特别是《建设意见》的出台,国家不断加大乡村治理力度,我国已进入乡村治理体系和治理能力现代化建设阶段。在此背景下,地方政府将更多注意力配置于乡村治理,并取得了一定的成效。但由于乡村的特殊性,我国乡村治理还存在一系列待解决的问题,面临严峻的挑战,需要进一步深化改革。