南非特色的总统制及其主要资政辅政体系

阚四进

南非位于非洲大陆最南端，是非洲经济比较发达的国家之一。作为二十国（G20）集团成员国中唯一的非洲国家，以及金砖国家、非洲联盟等平台机制的主要成员，南非在国际和地区事务中发挥着重要作用。通过了解南非总统制政体以及服务总统的资政辅政体系，可以一窥其基本政治特点。

历史上，南非先后被荷兰、英国殖民。19世纪中叶，白人统治者建立起四个政治实体：两个英国殖民地，即开普、纳塔尔殖民地；两个布尔人共和国（以荷兰人、法国人后裔为主），即德兰士瓦共和国和奥兰治自由邦。1899～1902年，英布战争爆发，以英国人艰难取胜告终。1910年四个政权合并为“南非联邦”，白人掌握的中央政府牢牢控制着国家大权。1948年白人民族主义政党南非国民党执政后，全面推行种族隔离制度。直到20世纪90年代，南非才开启和平民主进程。1991年，南非政府、非洲人国民大会（非国大）、国民党等19方就政治解决南非问题举行多党谈判，并于1993年就政治过渡安排达成协议。1994年4月，南非废除种族隔离制度，通过了第一部体现种族平等的临时宪法，首次举行不分种族大选，最终，以非国大为首的三方联盟（由非国大、南非共产党、南非工会大会组成）以62.65％的得票率获胜，非国大主席曼德拉出任南非首任黑人总统。

1996年5月，南非制宪议会通过了在临时宪法基础上起草的新宪法。这部“新南非”的最高法律对国家的政治体制作出安排，明确实行立法、行政、司法三权分立制度，中央和地方相互依存、各行其权。同时，新宪法删除了临时宪法中“权力分享”的条款，规定1999年大选后，将各政党按比例分享权力改为由大选中获胜的多数党执政。根据宪法，总统是国家元首和政府首脑，代表国家且享有广泛的权力。总统由国民议会（议会下院）选举产生，由国民议会中占多数席位的政党的领袖出任总统，每届任期五年，不超过两届。

基于历史和政党决策等原因，南非的政治体制基本仿效西方模式，但也具有自身的特色。南非未像加拿大、澳大利亚、印度那样承袭英国的议会民主制，而是实行了类似于美国的总统制。南非的政党制度也不同于美英的两党制，而是采取欧洲大陆很多国家实行的多党制。值得一提的是，目前南非政党政治格局没有显著变化，非国大自1994年以来一直是执政党，在国民议会中保持着优势地位。当然，为确保政治制度和治理体系平稳顺畅，南非的政治体制也在根据国情进行必要调整。

根据1996年通过的《南非共和国宪法》，总统的主要职责是维护宪法的权威，促进国家的团结统一，推动国家事业的发展。总统有权任命副总统、内阁部长和副部长等政府内阁成员，与内阁成员共同履行行政职权，制定并落实国家政策。

副总统依照宪法辅助总统行使职权，处理内阁日常工作，有时在政府中扮演着内阁总理的角色。总统不能履职时，可指定副总统或内阁部长代替总统行使权力。总统监督内阁的运转，有权撤换副总统和部长，对内阁进行改组。国民议会如果通过对除总统以外的内阁不信任案，总统必须对内阁进行改组。如果通过针对总统的不信任案，总统和内阁成员必须集体辞职。

政府内阁的组成反映着总统的政治意图。2009年祖马担任总统后，将发展经济作为首要任务，内阁部门从28个增至35个。现任总统拉马福萨2018年开启首个任期后，开始对内阁“瘦身”，将一些部门拆分合并，通过改组使得内阁部门减少至32个。

南非开普敦市的国民议会大楼。

总统府在南非政府内阁机构中处于“顶端”地位，是内阁中地位最高的部门。因为总统府的职责是直接为总统和副总统施政提供服务，这决定了它在内阁中的特殊性，以及在政府管理和政策协调中发挥的关键作用。此外，总统府还承担着灾害预警与管理、打击腐败等职能，可以通过对重要工作进行跨部门研究，将内阁与各部门的优先事项及国家战略框架相统一，有效促进总统在国家治理中的综合协调能力。由于南非拥有三个首都，总统府也有两处办公地点，主要办公场所设在行政首都比勒陀利亚，附属办公场所设在立法首都开普敦。其中，位于比勒陀利亚的“联邦大厦”最为著名，被誉为非洲最美的总统府。

历史上，南非总统府的机构设置和人员规模历经多次调整，实际上都是总统意志的直接体现。在新冠大流行期间，总统府充分发挥协调中枢的作用。2021年8月，拉马福萨对内阁重组，将国家安全部撤销，相关情报管理职责被并入总统府内的国家安全部门，以加强对情报工作的直接管理。

南非总统府拥有一支庞大的工作团队，其立足于辅佐总统和副总统施政，掌握着很大的决策实权，俨然成为“政府中的政府”，也奠定了整个政府内阁良性运转的“基石”。总统府下设部长、副部长、总干事、内阁秘书长、审计长等职位。总统府现有两名部长：蒙德利·贡古贝莱于2021年8月被任命为部长，总管总统府行政事務并负责政府的绩效、监督和评估部工作；另一位部长为迈特·恩科阿纳-马沙巴内，专门负责妇女、青年和残疾人事务。三名副部长分别负责对接外交、国家安全、政策规划等重点领域的事务。一名总统府总干事兼内阁秘书长是政府最高级别的公务员，协助总统处理行政事务、主管总统府日常工作，监督内阁工作，同时担任中央和地方领导人的“总协调”。历任总统府部长对华都比较友好，重视发展两国关系，如1999年至2008任总统府部长的帕哈德，曾多次率团访华考察我国政府管理的创新举措及体制改革经验，卸任后也多次来华参加交流研讨。2017年来华出席金砖国家治国理政研讨会时，他特别谈到从习近平总书记所著的《摆脱贫困》一书受到的启发：摆脱贫困需要强大的政治领导力，需要打造清正廉洁的政府，需要梳理发展观念。

总统府还设有特别顾问、新闻发言人、法律顾问等职位。总统府工作团队的人选一直是总统组阁的首要考虑，直接反映出总统的政治考量，也反映出总统对国内各党派和竞争对手的团结。2019年，拉马福萨任命了与其竞争非国大党主席的德拉米尼·祖马担任总统府部长。

总之，南非特色的总统制及其主要资政辅政体系为确保总统实现执政目标奠定了坚实的基础，为内阁成员发挥作用注入了充足的动力，在南非政治社会变革和民主转型进程中发挥出积极作用。