美古频繁接触，两国关系出现转机？

张芯瑜

继今年1月4日美国驻古巴大使馆完全恢复古巴公民赴美移民签证服务和领事服务后，美国和古巴于1月18日和19日在古巴首都哈瓦那举行了司法执法对话会，就合作应对恐怖主义、非法移民活动等威胁两国安全的议题进行交流。这是美古两国自2018年以来首次进行司法执法对话，也是两国政府在不到一年的时间里举行的第三次高级别会议。近期美古两国间的频繁接触引起了国际社会的广泛关注，美古关系是否出现转机？

特朗普政府执政期间，美国政府全面收紧对古巴政策，美国与古巴的外交关系跌至冰点。对于特朗普政府的对古政策，美国现任总统拜登认为是行不通的。拜登曾是奥巴马政府时期美古关系正常化的主要策划者之一。在2020年美国大选竞选过程中，作为民主党总统候选人的拜登表现出极大地改变对古政策的意愿，表示要扭转特朗普政府对古巴的制裁，恢复与古巴的对话和接触政策。但拜登政府上台主政后，并没有兑现“重新评估古巴政策”的竞选承诺，而是延续了特朗普政府对古巴的“敌视”政策，对古巴进行污名化，甚至扩大了对该国制裁的力度。

2021年7月11日，在遭遇疫情影响和经济严重衰退的背景下，古巴国内爆发了自上世纪90年代以来最大规模的游行示威活动。事件发生后，拜登政府对古巴施加了两轮新的制裁。拜登政府扬言，除非古巴发生根本性变革，否则会有更多制裁。不仅如此，拜登还在白宫接见了一些古巴裔美国人，其中部分人与此次骚乱有关联。对此，古巴政府直指拜登政府的虚伪性，并指责美国政府煽动示威、干涉古巴内政。

拜登政府多次以“民主问题”为借口，在地区层面排挤古巴。在拉美“粉红浪潮”回归的背景下，拜登政府以“寻找务实共同点”为由，对不同立场的拉美国家进行频繁的“穿梭外交”，以争取更多“捍卫民主和人权”的拉美国家对古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜三个美国眼中的“反民主且专断”的国家进行集体施压。2022年6月第九届美洲峰会在美国召开，拜登政府将上述三国排除在外，这一做法遭到多个美洲国家领导人的批评或抵制。

在涉及地区合作的众多议题之中，美国政府最为关注的是关系其核心利益的非法移民问题。拜登上台执政后，决心改变特朗普政府在处理移民问题时的强硬做法，拟采取多边合作和多方围堵的方式解决非法移民及相关的跨国犯罪问题。但拜登政府的移民新政似乎并不奏效，反而有越来越多的拉美国家的非法移民试图通过水路和陆路越境进入美国。

纵观美古关系史，移民问题既是美国打压古巴政府的工具，又给两国国内带来了一定的社会安全问题。美国与古巴最近的地方只需跨越90英里的海面。半个多世纪以来，由于美古两国关系的长期隔断，不同时期的古巴人基于不同的原因（或是被美国煽動，或是经济原因），穿越南美洲和中美洲的陆路或者跨越海域抵达美国，由此引发了多次移民危机。为此，即使在两国断绝外交关系的情况下，美古之间仍然保留了涉及移民问题的沟通渠道。历届美国政府也不断调整针对古巴的移民政策。

由于特朗普任内对古巴加码制裁，加之新冠疫情蔓延，近年来饱受美国长期封锁之苦的古巴经济社会发展遭遇更多困难。面对拜登政府尚不明朗的移民政策，一些古巴人选择非法越境至美国。2022年，通过南部边境抵达美国的古巴人创下纪录，在前往美国途中被拦截的古巴移民人数也急剧增加。美国当局甚至启动了国民警卫队，以应对佛罗里达海岸巨大的移民潮。

因此，移民问题成为当前美国政府和古巴政府接触的一个交汇点。从去年起，美古两国开始举行高级别的正式会谈，主要聚焦移民问题等，包括非法移民流动和遣返、人口贩运、移民欺诈、贩毒、逃犯申诉等有关事宜。2022年5月，拜登政府对现行古巴政策做了一系列调整，部分放宽了特朗普政府涉古侨汇、旅行等限制。2022年9月，美国宣布恢复古巴家庭团聚假释项目的申请。2023年1月4日，美国驻古巴大使馆全面重启签证和领事服务，并且恢复了2017年被特朗普暂停的至少2万份年度签证配额。次日，拜登公布了另一条新政：每月可接收来自古巴、海地、尼加拉瓜和委内瑞拉的合法移民3万人。

2023年1月4日，美国驻古巴大使馆全面重启签证和领事服务，古巴民众排队等候办理手续。

面对不断发酵的移民问题，拜登政府面临巨大压力。这一压力既来自于反对移民的共和党人，也来自于要求扩大所谓人权的民主党左派。移民问题已沦为美国党派相争的“棋子”。针对当前美国对古巴外交政策的调整，美国共和党古巴裔参议员马克·卢比奥和里克·斯科特不断喊话，要求拜登政府不要向古巴政府让步。与此同时，美国民主党内部则表示，拜登对古接触政策让其在古巴裔美国选民中“丢分”，进而在中期选举中拖累了民主党。

美古关系调整的核心是美国解除对古巴长达60年的贸易禁运和经济封锁。而当前最紧迫的问题是，拜登政府能否将古巴从“支持恐怖主义国家”名单上移除，否则美古关系很难出现破冰式的转变。面对政治选举、经济复苏等更为棘手的国内议题，拜登政府已多次表示，对古政策并非其优先事项。由此可见，近期美国和古巴围绕移民问题的频繁接触并不代表两国关系转暖。

在今后一段时间内，拜登政府恐难改变对古巴的封锁政策和“敌视”态度，古巴对美方针预计也不会改变。事实上，1959年古巴革命胜利至今，美国敌视和颠覆古巴社会主义政权的目标从未放弃；社会主义古巴反抗美国控制和干涉的决心也从未动摇。然而，对于近期美古之间的频繁接触，古巴政府认为，虽然拜登政府此举的作用有限，但恢复与华盛顿在移民领域的正式接触仍然是“重要的”，并表示不排除将对话扩展到其他共同关心的问题。当前，古巴经济已进入疫情后的复苏阶段，并正通过加速部署实施经济改革，以吸引更多外资、刺激经济发展。