职教高考改革的现实困境、应然取向与优化路径

张晓超 邵建东

2019年1月国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》首次明确提出要建立“职教高考”制度，完善“文化素质+职业技能”的考试招生办法，提高生源质量，为学生接受高等职业教育提供多种入学方式和学习方式。经过多年改革发展，我国职教高考制度已初具雏形，基本适应当前职业教育发展水平，在培养技能人才、彰显职教特色和完善职教体系方面发挥了一定作用。但是，随着我国职业教育事业的高速发展，职教高考改革面临一些新困境、新阻碍，需要加以重视。因此，本文从职教高考改革的现状与困境入手，基于改革应然取向提出建设意见，以期能对推动我国职教高考改革发展有所助益。

一、职教高考改革现状与困境

（一）改革现状

当前，我国职教高考改革已在政策制度设计以及具体实践中取得了一定的阶段性成果。在国家顶层设计层面，近年来，党和国家对职教高考制度的建立与完善给予了高度关注：继《国家职业教育改革实施方案》首次明确提出建立职教高考制度之后，2020年9月，教育部等九部门印发《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，要求健全职业教育考试招生制度，完善“文化素质+职业技能”的评价方式。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，明确要求加快建立职教高考制度，完善“文化素质+职业技能”考试招生办法，加强省级统筹，确保公平公正。2022年新修订的《中华人民共和国职业教育法》更是以法律条文的形式进一步明确了职教高考制度建设的重要地位。在地方具体落实层面，各试点省份目前已逐渐形成了以“文化素质+职业技能”为核心的职教高考分类考试招生制度，高职院校招生模式逐步由单一统考模式向多元模式转变。我国高职院校招生多元模式并存的结构已基本形成，主要模式包括：对口招生、贯通培养、免试升学、提前招生、高职扩招、注册入学等。在多元模式并存的框架下，职教高考分类考试招生已经成为高职院校招生的主渠道，多种模式均不同程度地体现了“文化素质+职业技能”的考核内容，更加符合职业教育的特点。

（二）改革困境

当前，我国职教高考改革虽经过中央与地方的共同努力取得了一定成效，但在持续的动态发展过程中仍面临困境，需要加以重视。

1.顶层设计不完善，省级统筹不充分。职教高考制度是我国招生考试制度的重要组成部分，需要国家提供顶层设计指引。但是，由于顶层设计不够完善，缺乏具体路径指引，导致各省级部门统筹落实不充分。一方面，欠缺明确的顶层设计给予有效的制度参照。由于职教高考制度始终没有作为国家教育制度进行建设，因而作为高考制度形成所需要的一些根本性条件，如统一规划的考试课程及其标准、经过统一协调安排的录取名额分配等，在国家层面尚处于缺失状态。这导致省级层面在具体设计组织各类职教招考实施细则时缺乏权威的制度依据，各试行省份大都只在省市范围内建立了地方政策，具体操作办法差别较大且具有临时性。以华东地区职教高考的相关政策比较分析为例，各省份在政策制定进度、具体开展、文化素质评价、技能评价设计以及招生办法制定等多方面存在差异。这就导致具体统筹管理过程中难免出现一些不足与纰漏，迫切需要具有充分开放性的国家层面的规范制度做支撑。另一方面，目前职教高考多元化的招考方式给相关部门的统筹管理提出极大的挑战。各试行省份虽大都出台了实施细则、管理办法等规范化文件，规范本省职教高考制度的开展，但在实际组织各类考试过程中仍存在问题。例如，在组织开展各类职业技能考核时存在投入成本高、监管难等问题。此外，无论是由省级层面统一组织技能考核，还是由院校、地方自行组考，在组考办考资源的分配、考核题目的编制、考核评分的监管等方面都存在一些不足，影响了考核的科学性与公平性。

2.企业参与不深入，技能考核不规范。职教高考作为现代职业教育体系的重要一环，具有鲜明的职业教育类型特色，但当前职教高考改革过程中企业参与、技能考核等特色内容建设有所欠缺。一方面，我国职教高考仍以政府和学校为主要招考主体，企业行业参与度较低。企业行业当前更多地参与技术技能人才后续培养、使用等环节，对于技术技能人才的升学考核环节参与较少，未能实现对技术技能人才培养全生命周期的参与。技术技能人才培养入口端与社会行业企业接收端的脱节将在很大程度上影响后续人才培养的有效性。另一方面，现行的职业技能考核在前期筹划、具体实施以及结果应用等方面都存在一些不足，如在评价标准、考核题目中仍大量存在需要依靠评定员主观观察和评定来确定的内容，这对保证考核评价的公平性与科学性提出了严重挑战。同时，由于当前职业技能考核难以完全保证鉴定结果的合理性与可比性，也在一定程度上限制了后续考核结果的应用程度与范围。大多数试行省份仅将技能考核作为一项通过性考核，降低了职业技能考核的区分度，削弱了技能考核在职教高考整体中的重要地位，弱化了职教高考的类型特征，进而影响了职教高考的整体改革发展。

3.融通功能不彰显，衔接路径不通畅。职教高考作为高等职业教育招生的主渠道，需要纵向贯通中高职教育，横向融通普职教育，满足各类群体的升学需求。当前职教高考改革进程无论是横向融通功能抑或纵向衔接路径都存在一定缺陷。一方面，横向融通功能发挥不足。职教高考作为我国重要的考试招生制度，发挥着显著的引领和导向作用，但当前职教高考改革过程中未能充分突出职教高考的职教类型特色，在推动职业教育内容向普通教育渗透、融通中等普职教育方面存在不足。另一方面，纵向衔接路径不通畅。职教高考应为接受职业教育的学生提供畅通的升学路径，但当前通过职教高考招生的院校仍以高职院校为主，应用型本科、综合性大学参与较少，未能通过招生考试制度改革完全打通职业院校学生进入高等院校求学的通道，畅通纵向衔接路径仍存在一定阻碍。

二、职教高考改革的应然取向

（一）塑造职教高考的多元统一性

职教高考制度是一项关乎我国教育制度完善、职业教育发展的综合性和基础性制度，需要在政府统筹下，做到全局谋划、系统设计、综合考量。一方面，职教高考是我国国家考试招生制度的重要组成部分，是国家层面的统一教育考试制度。因此，需要国家层面完善顶层设计，在思想上统一认识，明确职教高考的基本内涵与外延；在路径上统一方向，指明职教高考改革的基本方向；在监管上统一标准，完善职教高考制度建设保障体系。另一方面，职教高考是一项与各地区区域发展特色紧密关联的多元性制度，需要在省级层面依据当地产业发展需求灵活落实。当前我国各区域社会产业发展层次、结构差异较大，不同区域应根据当地实际情况对人才培养提出差异化的要求，推动职教高考的差异化发展。要坚持省级统筹，根据不同地区产业发展特色，在招生计划、考试内容等方面进行有针对性的设计安排，选拔培养能适应地区产业发展的高水平技术技能人才。

（二）凸显职教高考的职教类型性

《国家职业教育改革实施方案》开篇明义提出“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”这表明职业教育不是专门满足无法继续接受普通教育的学习者求学需求的补充性教育，而是在社会、经济与个体发展中具有独特功能的一种类型教育，它是可供学习者选择的多种教育路径中的一种。职业教育的性质也决定了职教高考必然具有特殊的职教属性，具体体现在两个方面：一方面是职教高考考核主体的特殊职教属性。职业教育是一项与经济社会发展联系尤为密切的教育活动，在人才选拔、人才培养、人才考核方面应当紧密对接社会产业发展。行业企业应主动参与高等职业院校招生考试内容制定等环节，保证招生考试环节与社会产业发展的密切联系。例如，德国高职招生考试包括在校学习考核和实践考核两部分，其中实践考核是由手工业行会（IHK）、工商业行会（AHK）等组织的职业资格考试或企业培训认证。在全国范围内，德国通过职业教育法、行会规定对允许提供培训的企业、培训内容、培训结果认证等做了详细要求。另一方面，则是职教高考过程内容的特殊职教属性。职教高考是高等职业教育招生的主渠道，其基本功能定位是职业教育体系内部学生的上升机制，主要目的是为高等职业教育筛选出有意愿、有能力、有潜力的职业教育人才，因此其考核过程、考核内容等方面需要体现出职业教育类型特色，即以“文化素质+职业技能”为核心，在考试设计中突出职业技能考核的核心地位。

（三）优化职教高考的融通衔接性

职教高考横向融通普职教育，纵向贯通中高职教育，整合多种分类考试招生形式，形成以“文化素质+职业技能”为核心，职教高考统一考试、高职提前招生等招生考试形式多元并行的技术技能人才选拔机制，为学生接受高等职业教育提供多种升学通道，畅通技术技能人才成长渠道，构建一体化接续培养体系。一方面，职教高考是融通普职教育的核心枢纽。以职教高考改革为契机，推动普职融通。普职融通是我国现代国民教育体系改革的方向，也是完善国家资历框架、构建服务全民终身学习教育体系的重要步骤。职教高考改革应当以开放、包容的态度允许非“三校”（普通中等专业学校、职业高中、技工学校）毕业生群体参与职教高考，为我国普职融通打开新的操作空间，引导各级各类职业教育与普通教育调整人才培养目标与方式，自发深入地进行协调交融，促进普职融通。另一方面，职教高考是衔接中高职教育的核心枢纽，是中等教育毕业生或具有同等学力社会青年进入高等职业院校学习的主渠道。职教高考要充分发挥升学通道功能，拓宽职教学生升学路径，给予学生更加广泛的选择，允许职业院校学生通过职教高考不仅能够进入高等职业院校，还可进入普通应用型本科院校甚至高水平综合院校，拓宽中高职衔接通道，有效促进中等职业教育与高等职业教育的衔接。

三、职教高考改革的优化路径

当前，我国职教高考改革如火如荼，虽经过多年的探索发展已具备了一定的制度基础，但仍有一些方面需要进一步加以完善。今后可基于职教高考改革的应然取向，通过逐步完善顶层设计、坚持省级统筹发展，推动企业积极参与、完善技能考核体系，发挥横向融通作用、拓宽纵向衔接路径等措施，稳步推进职教高考改革完善。

（一）逐步完善顶层设计，坚持省级统筹发展

一方面，需要国家层面加强顶层设计，明确改革发展的基本方向，保证组织的权威性。首先，要统一思想，厘清职教高考的基本定位。主要包括两点：一要明确职教高考的基本职能定位是要满足不同类型与层次的高等职业教育院校招生需求，体现多元化发展趋势，避免职教高考内部的“单一化”趋势。二要明确职教高考的基本性质定位是国家教育考试制度，它与普通高考并列且同等重要，是国家选拔培养高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠的基础性教育考试制度。其次，要细化部署，明确改革发展的实施路径。出台明确的、具有针对性的职教高考改革建设指导意见，规划出满足不同利益主体诉求的改革框架与计划。最后，要系统规划，完善改革发展的保障机制。一要统筹整体教育改革方案，完善国家资历框架制度、全国职业技能鉴定制度等配套政策，系统性推进职教高考改革完善。二要健全职教高考改革的财政投入和资源匹配机制，确保改革工作的顺利开展。三要完善职教高考改革的监督问责机制，建立包括督导、评价、问责、改善等环节在内的改革监管体系，全方位、全流程保证职教高考改革稳步推进。

另一方面，需要以省级地方政府为主体具体落实、深化推进，保持实施的灵活性。首先，构建平台，明确职责。各地区各级各类政府部门应根据需求建立各级各类职教高考相关平台机构，明确职责，完善招考组织架构。如建立省级职业教育统一招生平台，汇总发布实施职业教育的学校及其专业设置、招生情况等信息，提供查询、报考等服务。设立省级职业教育考试院，主要承担职教高考的组织管理以及中等职业学校学业水平测试的管理及服务。其次，具体设计，细化落实。各地区应根据当地产业发展结构、发展层次，明确技术技能人才需求，有针对性地出台具体招生考试细则。例如，招生计划应由各省依据当地实际境况自主确定，科学分配。在报考条件、招考内容、招考方式等方面依据当地人才需求情况，进行针对性的设计安排。最后，加强管理，保证质量。各地区应依据国家相关政策制定具体招考细则、流程监管制度。配套具体实施方案出台管理办法，强化考试考核工作的管理，对考试全过程做出明确详细的规定；加强命题、面试、招生录取环节的监察督导，杜绝并惩治考试中的违法违规行为。

（二）推动企业积极参与，完善技能考核体系

一方面，校企合作、产教融合作为我国职业教育的基本发展原则，贯穿于职业教育活动的各个环节，职业教育人才选拔过程同样也需要企业行业的深度参与。当前我国职教高考过程中，企业行业等产业主体明显缺位。对此，需要政府、院校等部门推动企业行业积极参与人才招生计划的制订、考生评价等环节，及时根据社会产业技能需求变化调整职业技能考试内容，保证录取生源能够满足行业企业的人才需求。首先，各级政府机关应出台相关政策文件，明确企业行业参与职教高考的义务，划定企业行业的权责范围，推动企业行业积极参与。出台相关实施细则，指导企业行业参与职教高考，既保证企业行业参与职教高考有充分动力，也保证企业行业参与国家考试招生活动有章可循。其次，政府部门可通过给予政策和资金等方面的支持，保证企业行业参与职教高考能满足自身的利益诉求，调动企业行业参与的积极性。各类招生主管部门要强化与企业行业的联系，建立良好的合作关系，对职教高考的具体实施细则进行深入交流，保证企业行业参与职教高考的有效性与可持续性。最后，高职院校可通过与各类企业行业签订人才订单培养协议，以订单式人才培养为主要抓手，制定系统的订单式人才录用、培养机制，保证企业能通过参与订单式人才选拔、培养活动获得企业自身需要的高水平技术技能人才，激发企业行业参与的积极性。

另一方面，职业技能考试是职教高考类型特色的重要体现，是职教高考的重中之重，需要格外加以重视。要突出职业技能评价，构建完善合理的职业技能考核机制。首先，需要完善职业技能考试前期筹划。前期筹划主要包括技能评价标准以及测试题目的研制。技能评价标准的研制应以各级各类职业教育培养目标为基础，确定各级各类职业教育人才所需要的技能门槛，据此设计各级各类职业教育升学标准。测试题目的研制则要在技能评价标准的基础上明确考试范围、测试目标。可通过组建多元化命题团队参与操作考试的考试大纲制定和考试题目设计，加强技能考试的命题信度和效度。其次，需要加强职业技能考试过程规范。职业技能考试与普通笔试不同，大多采取现场操作的形式开展考核，因此在考核过程中尤为需要注意考核规范。考试主办方应加大在标准化考场建立、考务人员聘评和培训以及操作考试的细则制定等方面的投入，加强考试过程监管，保证考试过程的规范性与公正性。最后，需要强化职业技能考试结果应用。职业技能考核是职教高考制度有别于普通高考的重要方面，因此要提高职业适应性测试和技能测试的区分度，充分发挥其引领作用，引导中职学校进一步强化技术技能导向，扎实开展技能教育教学，切实提高学生技术技能水平，实现“以考促学、以考促教”。

（三）发挥横向融通作用，拓宽纵向衔接路径

一方面，充分发挥促进普职融通的功能。职教高考是高等职业教育招生的主渠道，这不仅是对中职中专学生而言，对于具有普通中等教育学历及其同等学力的学生亦是如此。首先，可明确普通高中毕业生必须通过相应的职业技术技能考核之后方能获得参加职教高考的资格，突出职教高考技术技能考核的职教类型特征，引导普通高中有组织、有目的地培养学生的技术素养，促进中等教育层次职业教育内容向普通教育渗透，推动中等教育层次普职融通。其次，职教高考虽以技术技能考核为重心，但也不能忽视文化素养考核。随着未来产业技术的不断发展，具备一定的文化素养知识是保障职业院校学生可持续发展的重要基础，因此，今后应通过职教高考引导中职学生认真掌握必需的文化素养知识，推动普通教育内容向职业教育渗透，从另一个方向推动中等教育层次的普职融通。

另一方面，拓宽中高职教育衔接通道。通过职教高考促进中高职衔接，主要在于拓宽职业院校学生进入高等院校学习的通道，扩大职教高考结果的应用范围。首先，应增大职业院校学生进入职教本科院校学习的机会。需通过多路径扩大职教本科办学规模，增大职教学生通过“职教高考”进入职教本科院校学习的机会。其一，独立升格一批高水平高职学校举办职业技术大学，开设特色突出、就业优势明显、服务能力强的职业教育本科专业。其二，合并转设一批独立学院与职业专科学校举办本科层次职业教育。其三，新建设一批能适应区域产业结构转型升级需要、对接国家发展战略的新职业技术大学。其次，应建立通过职教高考向应用型本科高校升学的制度。应用型本科院校虽然在教育的逻辑起点、培养层次等方面与高职院校教育有所区别，但其注重实践教学、培养学生应用能力的特点与职业教育的特性并无本质差异。因此，今后应扩大应用型本科院校通过职教高考路径招生的数量，畅通职业院校学生进入应用型本科院校学习的升学路径。最后，应建立通过职教高考向部分综合型大学升学的制度。教育部已确立引导高等学校向应用转型的政策方向，但实现这一转型的学校不应限于地方本科院校，高水平大学也应承担技术应用型人才培养的责任且在技术应用型人才培养中更有优势。因此，应鼓励高水平综合型大学中部分契合职业教育特性的专业通过职教高考少量招收职业教育学生，发挥一定的引领作用，畅通职业院校学生的求学通道。