宁夏林草碳汇市场发展探析

□文/向芙蓉 张托托 李 萌 阿迪莱·麦麦提艾则孜

（北方民族大学经济学院 宁夏·银川）

［提要］ 宁夏地处我国黄河上游地区，具有重要的生态保护屏障功能，是我国煤化工产业聚集区，产业发展倚重倚能特点突出，碳排放量大，环境保护与经济发展的矛盾突出。在黄河流域生态保护与高质量发展中，积极稳妥推进宁夏地区实现碳达峰、碳中和具有重要的实践价值。宁夏在构建林草碳汇市场方面已经取得一定的成果，同时也存在一些问题。本文就此展开剖析，并提出对策建议。

人类工业生产方式的发展，促进了世界经济的快速增长，伴随着人类活动的日益频繁和世界经济总量的扩大，人类活动导致的碳排放量逐年增长，已经成为影响全球气候变暖的主要因素。全球气候变暖将带来严重的极端天气，严重影响地球生态安全和人类生存环境，为人类敲响了警钟，应对全球气候变暖可能带来的生态环境灾难已经成为各国的共识，控制二氧化碳排放成为了应对气候变暖的主要方式。2020 年9 月，习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上明确提出我国“3060”愿景，即我国“二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和”。2021 年《中共中央关于完整准确全面贯彻新发展理念做碳中和工作的意见》出台，为各地制定碳中和政策提供了基本框架，也是碳达峰碳中和“1+N”政策体系的重要支撑。特别是在党的二十大报告上，习近平强调，“中国式现代化是人与自然共生的现代化”，指出要“加快发展方式绿色转型”，“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，进一步明确了碳达峰碳中和在我国现代化经济体系建设中的重要地位。环境保护已成为我国高质量发展的驱动力，全方位的低碳、零碳社会建设也成为了高质量发展期的重点。

宁夏地处我国黄河上游地区，具有重要的生态屏障功能，也是我国煤化工产业聚集区。截至2021 年底，宁夏以工业为主的第二产业的比重超过44%，产业发展倚重倚能特点突出，碳排放量大，环境保护与经济发展的矛盾突出，节能降碳、绿色转型升级任务艰巨。宁夏如何平衡生态保护修复与经济绿色高质量发展是亟待解决的问题。

一、宁夏林草碳汇市场发展现状

林草碳汇是指将森林、草原、湿地碳汇资源进行市场化交易，产生经济价值的过程，包括林草湿经营性碳汇和创造林草湿碳汇两个方面。其中，林草湿经营性碳汇是通过经营手段促进现有森林、草地、湿地的植物生长，增加碳汇储存量；创造林草湿碳汇是修复被破坏的林地、草地和湿地，扩大现有面积，创造出更多的碳汇储存量。近年来，宁夏在林草碳汇市场发展方面取得了一定的成果。譬如，宁夏正在实施的山林权改革，将自身的生态优势转化成经济优势，不仅有利于生态环境的保护与建设，还将绘就“活树”变“活钱”、“叶子”变“票子”的林草经济新画卷。此外，在利用数字技术实现精准核碳、科学控碳、智慧减碳目标方面也取得了一定的成果。

（一）宁夏林草碳汇资源丰富。宁夏地处黄河上游地区，被誉为“塞上江南”，境内的森林、草地、湿地相对集中，拥有类型多样、特色鲜明的湿地资源，富含林草湿碳汇资源。近年来，宁夏坚持科学治理，推进综合施策，扎实推进国土绿化和荒漠化治理进程，在创造林草湿碳汇方面取得了一定的成果，碳汇储存量得到了极大的提升。譬如，宁夏遵循自然生态系统的发展规律，因地制宜、以水定绿，围绕“一带三区”总体布局，通过推广因地制宜的防风固沙体系和防沙治沙用沙模式，率先实现了荒漠化逆转，区内大面积的流动沙丘得到了有效治理。2022年，宁夏共完成营造林150 万亩，草原生态修复22.8 万亩，湿地保护修复22.7 万亩，治理荒漠化土地90 万亩，全面完成年度造林种草任务，森林覆盖率达到18%、草原综合植被盖度达到56.7%、湿地保护率达到56%。宁夏森林、草地、湿地资源的不断修复和扩大，提升了地区碳储存量，为发展林草碳汇市场提供了坚实的基础。

（二）构建林草碳汇市场基础

1、推动山林权和碳排放权改革。宁夏山林权改革是对山林资源所有权和使用权进行调整和改革的过程，包括建立山林产权制度、推行山林统一登记管理、实施林业产业化、推进生态补偿机制。在山林权改革中，明确了山林所有权和使用权，为进一步进行碳汇交易建立了市场基础；建立了涵盖水土流失、荒漠化、退耕还林还草等领域的生态保护与经济发展协调机制，推动了生态补偿政策的实施，保护了生态环境和农民的利益。同时，加强了对重点保护区域的管理，采取措施恢复生态，实现了“沉睡林场”变“绿色银行”，推动了绿色经济发展。宁夏碳排放权改革通过建立碳排放权交易市场等措施推动碳市场发展，包括建立碳排放权交易市场、确定碳排放限额和配额分配、推动碳减排技术创新、加强监管和执法力度。宁夏通过建立碳市场、配额分配等手段，为企业提供了购买、出售和交易碳排放权的便利条件，促进了企业之间的合作和碳减排的实施，加速了传统产业向清洁能源和低碳产业转型升级，提高了经济发展的质量和效益。

2、建立碳计量模型。宁夏建立了“双碳”技术创新体系和碳计量模型体系，通过开展生态环境碳储量调查，进行碳汇潜力实际分析，实现了生态环境保护修复碳汇成效监测评估的目标。通过“双碳”技术创新体系，宁夏自然资源领域生态产品价值实现的制度框架初步形成，自然生态系统质量明显提升，典型地区生态产品调查监测和评价机制初步建立，多元化的生态产品价值实现路径及自然资源领域支持政策体系逐步完善，生态产品“难度量、难交易、难变现”等问题得到初步解决。同时，宁夏建立了生态产品调查监测评价机制，通过生态产品调查监测体系、生态产品价值业务化核算技术体系、生态产品开发适宜性评价体系，推进农村闲置宅基地复绿溢价和国有荒地复绿增值，提升了碳储备能力。

3、发展“双碳”数字化管理服务平台。通过“双碳”数字化管理服务平台，逐步实现精准核碳、科学控碳、智慧减碳的目标。譬如，2022 年9月23 日宁夏政府与蚂蚁集团等单位开展合作，联合“蚂蚁森林”已有的各类资源，正式上线低碳生活小程序——宁夏碳普惠，该小程序已经完成25 个绿色场景数据贯通，覆盖衣、食、住、用、行各个领域，通过实名信息建立个人碳账户，获取各类低碳行为数据，奖励碳积分，兑换权益商品。同时，设置了低碳排名、农场种植、道具商城、环境治理等丰富内容，吸引了大量民众了解碳普惠、加入碳普惠、推广碳普惠。“双碳”数字化管理服务平台建立了人人可参与、人人可受益的碳普惠机制，对社会公众节能降碳等绿色行为产生的减碳量予以量化并以碳普惠形式进行适当奖励，鼓励社会公众践行低碳行为，倡导全民减排具有重要作用。

二、宁夏林草碳汇市场发展存在的问题

宁夏在碳汇市场建设方面已经取得了一定的成果，在碳汇市场高质量发展、碳汇市场政策体系、碳汇市场法律体系、碳汇市场交易机制、碳汇专业人才建设等方面仍存在一些问题，与建设黄河流域生态保护与高质量发展先行区目标存在较大差距。

（一）林草碳汇市场发展滞后。区域碳交易市场发展滞后于碳交易需求量。宁夏产业发展倚重倚能特点突出，对于碳配额的需求量巨大，很多能源企业都在国家碳交易市场开户进行碳汇交易，宁夏区域碳交易市场交易量相对较小，对区域碳交易需求企业覆盖面不足。宁夏碳汇交易市场是基于国家碳汇交易体系建立的，现阶段主要以政府推动为主，市场化运行机制尚未建立，碳交易具有很大的被动性，市场活跃率不高，吸引力较低，其可持续性也相对较低。如何平衡政府与市场的关系，在发挥政府的作用的同时，又能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用是亟待解决的问题。宁夏碳汇交易市场面临激活市场主体性的问题，需要进一步推动碳汇交易从政府有意引导向市场主动交易的过渡，这是宁夏林草碳汇市场发展所面临的主要问题之一。

（二）碳汇市场的市场监管机制尚未建立。宁夏碳汇市场监管机制有待完善。宁夏碳汇交易市场主要以政府监管为主，相应的林草碳汇市场的监管机制尚未建立，政府部门也没有成立专门的监管机构。碳产品作为一种新的交易商品，存在着很大的潜在风险，传统的交易监管机制已经不再适用。譬如，在碳汇交易中，有些不法分子采取虚假碳交易行为，进行内幕交易，获取暴利，扰乱市场秩序。碳汇市场发展有自身的规律和特点，要根据碳汇市场的特点建立专门的碳汇市场监督机制，来规范碳汇交易市场。此外，碳汇市场管理和监管涉及多个部门的协作，包括环保、林业、金融等多个部门，由于部门之间职能分工和信息共享存在不畅通的情况，导致碳汇市场的监管不足。同时，宁夏碳汇市场第三方监管机制、内部自我监管体制尚未建立，也是制约宁夏林草碳汇市场发展的主要因素之一。

（三）林草碳汇市场地方性法规亟待完备。宁夏林草碳汇市场的法律规范体系滞后于碳汇市场发展速度。宁夏在发展碳汇市场中出台的一些相关意见、建议，不能满足宁夏林草碳汇市场快速发展的需求。在现有的法律法规中，一些细节方面的规定还不够明确，具有很大的解释空间，导致不同参与者之间的行为标准不一，市场交易的公平性和公正性受到影响。在碳汇市场监管与监督方面，尚存在法规执行不到位、法律力度不够等问题。譬如，碳汇项目的认证和审核过程中存在一定的瑕疵，导致一些不符合标准的项目获得认证，影响市场的公平性和透明度。宁夏需要根据自身发展的特点，针对性地出台关于林草碳汇发展的地方性法规，明确碳汇参与者的责任与义务，维护宁夏林草碳汇市场体系的发展秩序。

（四）生态补偿机制还需完善。宁夏生态补偿机制有待于进一步细化。宁夏实行“谁污染谁付费，谁破坏谁补偿”“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的生态补偿机制，在实施的过程中存在着落实难度大，补偿范围有限、政策重点不够突出、奖罚力度无法很好平衡、相关主体的协调难度很大、相关的配套政策不完善等问题。特别是宁夏以资源型企业为主，平衡企业的发展和生态的保护是一个很漫长的过程，政府作为前期的主要推力，怎样在保证企业发展的同时，合理促进企业承担自身责任，缓解发展和保护的矛盾，是宁夏需要解决的问题。同时，机制的补偿和受偿标准也需要进一步细化和统一，相应的监测手段和准确性也有待提高。

（五）碳汇储蓄能力有限。宁夏碳汇储备能力有待于提高。宁夏生态保护和发展的矛盾突出，提升碳汇储备能力对宁夏实现“双碳”目标具有重要的意义。当前宁夏仍存在很多破坏较为严重但经过努力极大可能修复的地方，宁夏生态保护修复的潜力尚未完全挖掘出来，还有进一步上升的空间。在宁夏进行生态环境治理的过程中，有些地区生态修复尚未完成，要注意继续扩大植树造林的规模，特别是要科学防沙治沙，创造更多的碳汇，进一步扩大碳库的容量，提高碳库的质量，稳住碳库的存量。同时，生态保护需要社会共同参与，宁夏企业、个人对生态保护修复的参与度较低，在创造碳汇方面企业和个人还有较大的挖掘空间。

（六）碳汇产品创新不足，碳市场融资渠道单一。宁夏碳汇市场发展起步晚，碳汇产品的种类单一，无法满足市场巨大的需要。在碳汇和金融产品结合方面创新不足，“金融＋碳汇”成效还有待提高，需要探求更多元的碳汇产品，适当地将保险、期货、期权等金融产品与碳汇相结合，为金融市场与碳汇市场寻找发展活力，创造出更多的碳汇产品。宁夏碳汇融资渠道以银行信贷为主，在一定程度上缓解了经济压力，但是林草碳汇项目具有长期性、回资慢、前期投入大的特点，单一的融资渠道无法满足林草碳汇项目发展的需要，需要开辟多元化碳汇融资渠道，促进林草碳汇市场发展。

（七）宣传力度不够，碳汇人才缺乏。宁夏碳汇市场的活跃度较低，主要原因是企业缺乏环境保护意识和可持续发展的概念，不愿意主动参与林草碳汇市场交易，为自己的碳排放买单。同时，碳汇作为新型概念，被群众认知和接受程度较低，暂时无法认识到自身责任，将自己与低碳生活结合起来，主动参与低碳减排，了解碳汇。宁夏对林草碳汇的宣传实施力度有待提升，对于个人的碳汇责任还没有明确的规定，相关的激励政策也还没有完善，导致群众的碳汇意识薄弱。此外，碳汇的发展需要科技、人才的支撑，宁夏碳汇人才不足，影响了碳汇市场的发展。宁夏对于碳汇相关人才的培养、林草碳汇项目创新的重视度还不够，激励制度的力度不足，还没有形成碳汇专业人才聚集高地。

三、宁夏林草碳汇市场发展建议

（一）加强政策引导

1、完善林草碳汇税收优惠政策，激发林草碳汇市场活力。降低碳汇产品和碳汇金融服务碳税税率，引导和刺激碳汇市场需求，促进林草碳汇市场的活跃度。兼顾宁夏碳汇市场和经济发展的实际情况，保证税收政策的合理性和公平性，为符合低碳发展的企业提供税收减免政策和制定一些特殊的税收优惠政策，以支持绿色企业的技术研发和初期发展。

2、改进林草碳汇补贴政策，弥补林草企业发展短板。结合宁夏林草行业的实际发展和经营状况，向符合情况的企业和个人提供直接补助或以贷款、担保、保险等方式的间接补助，降低林草碳汇市场的准入门槛，推动碳汇市场的快速建立和发展。规避碳汇补贴的滥用和企业的过度依赖性，优化补贴政策的效果检测和评价体系，充分评估林草碳汇市场的经济发展水平和考虑政府可支配的实际财政资金，及时发现问题和调整补贴政策，实现碳汇补贴的有效发挥和市场参与度提高的目标。

3、减控让权，逐步发挥市场效能。在宁夏刚提出林草碳汇市场发展的起始，政府为了解决新兴碳汇市场发展动力不足和发展意识薄弱等一系列问题，形成了以政府为主导的市场结构体系，随着近两年碳汇市场的不断发展和完善，以政府为主导的管控市场经济结构相较于以市场为主导的经济结构而言，具有较大的主观性和局限性，因此在发挥政府作用的基础上，应当逐步放松对林草碳汇市场的干预和管理力度，将更多的自主决策权过渡给市场，充分发挥“无形的手”的资源配置作用，激活和调动碳汇交易的积极性和主动性，提高林草碳汇市场自身的发展能力和推动市场化结构的形成。

（二）完善林草碳汇市场体系，加强多方位市场监管力度

1、明确改进碳排放交易制度，建立统一的宁夏碳汇交易平台。宁夏作为以煤炭资源为主的重工业省份，对于碳配额的需求量比较大。基于宁夏的实际情况，应该学习和借鉴其他省份碳汇交易机制，明确和规范林草碳汇交易的标准和质量问题、林草碳汇产品的归属和产权问题以及碳汇产品价格和相应碳税政策问题，引导企业和机构先行开展碳汇交易试点活动，深化和建立相应的碳汇交易平台、碳交易规则、碳交易流程和碳交易市场监管等方面的体系制度。完善碳交易和碳流通的基础设施建设，为林草碳汇市场提供高效、公正、透明和安全的交易环境，促进碳汇交易的规范化、标准化和自动化。

2、优化碳汇评估和认证机制，提高碳汇检测和反馈能力。在已有的碳汇评估机制基础上，进一步增加碳汇认证机构的数量和能力，建立多元的碳汇评估和认证体系，采用先进的检测技术和方法，更新碳汇对外反馈的技术，提高碳汇标准的权威性和公信力，促进碳汇评估和检测的科学性和可操性相协调、公开性和透明性相统一、实时性和准确性相一致，确保碳汇储备数据的真实、准确和可持续性，推动碳汇市场的规范化和健康发展。

3、建立统一的林草碳汇市场监管机构，深度融合三方监管的协同能力。基于宁夏林草行业处于起步阶段的这一现状，其市场初期的潜在风险性和不稳定性相对较大，建立以政府监督为主，社会监督和企业内部自我监督为辅的多方面协同监管体系是解决传统单一的市场监管体系的一大举措。在政府监管之外，设立具有独立性、专业性和权威性的社会监管机构，及时更新和完善碳汇市场的监管框架、监管目标、监管方式和手段等，审查碳汇市场参与者的准入资质、监管市场经济活动、监督市场参与者的行为等，建立完善的风险评估、风险控制和风险防范的风险管理机制，确保碳汇市场的稳定运行。参与碳汇交易的企业也应当设立企业内部的监督审查机构，解决企业内部自查自纠的问题。在实际运行中，政府监督部门应当加强政策引导，鼓励企业的自我监督和社会监督，企业自我监督部门应及时和定期地向政府监督部门报告近期情况，社会监督部门和政府监督部门不定期全面检查和报告，以此提高碳汇市场的透明度和公正性，同时也应加强对违法违规行为的打击力度，维护市场秩序的稳定和发展，实现三方协同监督的有机结合。

（三）落实和完善林草碳汇行业地方性法规。出台细化林草碳汇地方性法规，明确加强各方权责归属。宁夏紧跟全球“双碳”目标的发展脚步，积极主动地出台了相应的林草碳汇发展的指导意见和政策建议，为宁夏碳汇经济提供了进一步发展的方向目标和坚实的法律支撑，但尚未有系统性、针对性和特色性的地方性法规予以支持和保护。因此，政府应当在国家相关法律和当地实际发展状况的基础上，广泛征求社会各界的意见和建议，加强当地企业和群众的沟通和交流，共同研究和探索出符合宁夏自身特点的创新型地方性法规，增强法规的可操性和实效性，将林草碳汇领域各个方面出现的一系列问题落实落细。建立健全法规教育体系，多渠道、多领域地宣传法规，增强社会公众在林草碳汇方面的法律意识，进而提高法规的约束力和实施力。组建专门的执法团队，提升执法能力和水平，严厉惩处执法不严、知法违法的行为。

（四）增强林草碳汇储蓄能力，优化生态补偿机制

1、加强植被种植和管理力度，开展碳捕捉和碳储存技术的研究。近年来，宁夏政府在植被种植和林业修复方面做出了巨大努力，但仍存在一些生态破坏严重、修复困难很大的领域。政府可以继续加大的植树造林和草原恢复项目实施的力度，加强对植被的定期施肥、病虫害的防治、防火等科学管理能力。引导和推广农民、养殖户采用有机农业、林果混种、生态养殖等方式，提高物种丰富度、增加有机物的输入、改善土壤质量，进而提升土壤的有机含量和储碳能力。加大企业对碳捕捉和碳储存的研究支持力度，建立健全相关技术推广、监测和评估机制，确保碳汇储存的真实性和可持续性。

2、优化生态补偿机制，推动土地治理和生态修复双向发展。政府可以鼓励和引导企业参与生态环境修复，加强沙漠化、水土流失等环境问题的治理和在林草领域的相关立法，明确林草碳汇的产权归属、碳汇产品核算体系和林草碳汇交易的利益分配问题，增强企业和林草种植者的参与感和获得感，让其能够享受碳汇产品带来的经济红利，有效地运行和完善林草碳汇的交易核算制度和生态补偿机制，推动碳汇市场可持续发展。

（五）拓宽林草碳汇领域的融资渠道，打通绿色发展捷径。在现有碳汇产品的基础上，学习和借鉴成功的林草碳汇金融产品，丰富和优化出更多具有宁夏特色的林草碳汇产品，增加产品的丰富度和多样性，积极参与国际国内的碳减排任务，争取更多的碳配额交易和林业碳汇等核证自愿减排项目，实行绿色多元化和多领域发展。

（六）推动林草领域创新人才建设，推动“双碳”知识普及

1、扩大碳汇人才培养范围，提升高质量人才能力水平。根据宁夏现有的碳汇领域的人才引进计划，提供更多的人才补贴、落户政策和学术研究资助等，广泛吸引国内外碳汇领域的专业人才和技术人才到宁夏发展。设立碳汇领域的培训机构、开设相关课程和开发更多的培训项目，提高本地人才的专业素养和技能水平，为市场发展提供坚实的人才支撑。建立人才专业能力评价系统和人才交流平台，依据人才的贡献、能力和业绩等多个方面进行评估和奖励，激励人才创新的积极性。加强和外部优秀人才、优秀团队的合作和交流，在自我学习的过程中促进碳汇人才水平的发展。积极鼓励碳汇领域相关人才创业就业，提供创业基金和加强政府扶持，支持创新型企业的发展和进步，培养一批在碳汇市场上具有创新意识和实践能力的专业型、复合型人才，推动宁夏碳汇理论体系全面发展。

2、支持林草行业的创新建设，激活市场发展创新动力。增加碳汇领域的科技创新投入，建立科技创新的专项使用资金，创建创新孵化基地和创新企业加速器等创新服务平台，提供各种服务和资源的支持。鼓励企业与高校、科研机构等创新科技机构的深入合作，推动知识成果转变为经济成果，焕发出源源不断的创新活力。

3、加强碳汇市场的宣传和教育力度，营造全民识碳、获碳和易碳的社会风气。开展碳汇知识进校园、进社区、进企业的公益活动，提高社会公众对于碳汇市场的专业素养和技能认知水平。合理利用互联网的自由性、及时性和广泛性等传播优势，建立专门的林业碳汇知识网络共享模式和多样化信息管控平台，设置专门的林业碳汇网站和专业团队带领的碳汇知识公众号，广泛应用抖音、快手等短视频平台，宣传和分享碳汇知识，为社会公众提高更有效、更便捷、更多元化的学习方式，提高社会公众对林业碳汇的认知和理解，从源头营造绿色低碳生活风气。