国家情报工作制度创新的基本逻辑研究*

迟玉琢 马海群

(1.黑龙江大学信息管理学院 哈尔滨 150080;2.黑龙江大学中国语言文学博士后流动站 哈尔滨 150080;3.黑龙江大学信息资源管理研究中心 哈尔滨 150080)

0 引 言

情报活动自古有之。随着国际形势变化和国家战略调整,国家情报工作逐渐从军事情报工作范畴跳脱出来,面向更为广阔的国家决策保障场域延伸和扩散。总体国家安全观强调,国家情报工作面向12个问题领域[1],不仅要继续应对传统国家安全问题产生的情报需求,同时要适应于非传统安全问题产生的新需求。在充满变革与发展机遇的新时期,制度创新是推动情报工作发展的关键要素[2],国家情报工作制度的调整、变革是顺应国家生存和发展需要的必然结果,国家情报工作制度改革势在必行。

1 文献综述

本研究在文献梳理过程中发现,现有围绕国家情报工作制度的相关研究多采用历史分析方法、将以美国为代表的情报强国作为主要分析对象,从情报工作制度创立和演变进程中梳理制度实践,以介绍和评价作为主要研究内容呈现。如专著《美国国家情报管理制度》[3]、《美国国家情报法制管理研究》[4],有论文述及美国开源情报制度[5]、美国能源情报管理制度[6]、美国国会情报授权制度[7]、美国情报业务外包制度[8]、美国电子监控与情报搜集制度[9]、英国国家情报评估制度[11]等等;此外,有少量研究尝试拨开制度表象寻找其背后规律,如美国情报工作制度变革动因[12- 13],国家情报评估制度的基本逻辑[14]等;还有研究立足于当前时代机遇,在大数据、总体国家安全观的时代主题之下对国家情报工作制度变革给予方向性建议[15-19]。总体而言,国家情报工作制度整体研究现已取得长足进展,但在制度创新研究领域仍留有较大探索空间,具体表现为:第一,研究多见美、英等情报大国的情报工作制度实践案例介绍和解析,制度创新间或存于其中,但关于国家情报工作制度创新的专题研究明显不足;第二,国家情报工作制度创新的文献报道零落分散,关于国家情报工作制度创新的内在逻辑梳理、整体规律总结研究鲜见;第三,近年来各领域的制度理论研究成果不可谓不丰,国家情报工作制度创新作为一个具体制度领域的研究却罕见制度理论的借鉴和应用。

鉴于此,本研究延续文章作者之前的相关研究进程,进一步探索国家情报工作制度创新的基本逻辑。拟以制度理论为指引、从制度创新理论角度出发,基于各国情报工作制度创新实践,提炼共性元素、考察基本规律,从宏观视角解构国家情报工作制度创新的基本逻辑,以期在一定程度上促进中国特色国家情报工作制度理论研究的丰盈。

2 相关概念

2.1 制度与国家情报工作制度

2.1.1 制 度

理解制度概念是分析制度问题的起点。制度的英文名称为“institutions”,西方制度理论曾将其定义成一种“秩序”、一种“结构”或“约束规则”。《辞海》中的制度定义为“大家共同遵守的行为准则”,也指在一定历史条件下普遍形成的法令、规范与礼俗等。制度有正式制度与非正式制度之分,正式制度强调的是在强制力之下形成的各种法律规章、国家结构形式等有形社会系统,而非正式制度则倾向于自发形成的社会文化、价值观念、惯例惯行、礼仪习俗等无形社会系统。国家情报工作制度研究,采纳的是正式制度层面的含义。

制度作为保障集体行动方式有效的工具,稳定性是其重要特性,但从时空的宏观视角考察,制度又进一步具备了“于稳定中变迁”的特点,人类社会的发展正是不断发展和优化制度工具的过程[20]。制度生命周期理论主张,制度的“效率生命”曲线在达到一定点之后,会随其生存时间的递增而出现效率递减的趋势[21]。制度功能减弱,就意味着制度需要调整和变革[22]。制度存灭取决于与制度目标、制度环境和行动者自身特质等要素的匹配程度,当这些要素发生变化时,制度必然需要相应的调整[23]。

2.1.2 国家情报与国家情报工作制度

情报是情况之报告,其根本内涵应还原于信息,用于解决决策过程中的信息不完备问题,国家情报则进一步明确了决策的范围。在新的国际形势和国家利益面前,国内外情报界对国家情报内涵的理解趋近。美国在《2004年情报改革与防止恐怖主义法(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004)》中将对外情报、国内情报、国土安全情报均视为国家情报[24]。根据《中华人民共和国国家情报法》,国家情报以总体国家安全观为指导,涵盖政治、军事、外交、安全、执法、经济、科技等领域,是用于国家安全治理、经济社会发展、维护国家与社会利益相关重大决策的数据和信息。可见,国家情报是全局性、全域性、全源性的国家决策保障信息。

《中华人民共和国国家情报法》明确提出对国家情报工作的理解,该法强调,国家情报工作坚持总体国家安全观,为国家重大决策提供情报参考,为防范和化解危害国家安全的风险提供情报支持,维护国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益。该法进一步指出,情报工作的要义在于制度运转[25],体现了国家情报工作制度建设对于国家情报工作顺利开展的先导性和基准性功能。国家情报工作制度作为一项正式制度,是国家情报机构及其人员在开展情报活动过程中遵守的规范系统,它通过权威手段实现对国家情报工作强有力的管控与协调,以实现维护国家安全与发展的目标[26]。

2.2 创新与制度创新

熊彼特在1912年出版的《经济发展理论》一书中首次提出并阐述了创新概念和创新理论,明确了所谓创新是指引进以前没有的一件事,具体表现为“执行新的组合”或者“对现存的……以不同的方式加以利用”。

20世纪70年代,新制度主义的代表人物诺斯和戴维斯运用熊彼特的创新理论来考察制度变迁现象,首次提出了“制度创新”的概念[27],认为制度创新是能够使创新者获得追加或额外利益的、对现存制度(具体的政治经济制度,如金融组织、银行制度、公司制度,工会制度、税收制度、教育制度等)的变革。

“制度变革”“制度变迁”和“制度创新”是在制度理论研究中共现率较高的三个词汇。根据诺斯等人的观点,“制度变革”与“制度变迁”基本同义,均强调了制度的“变”,本研究认为,“制度变革”强调变后的结果,而“制度变迁”强调变的过程。而“制度变迁”与“制度创新”是对同一个问题的两种考察视角:制度变迁是从现在回看过去制度变化的历史视角,制度创新则是从现在看向未来制度走向的经济学视角[28]。制度变迁作为一个中性词汇,强调一种制度对另一种制度的替代,当制度变迁的内涵更多强调一种更高效率的制度对现有制度的取代时,它与制度创新是等同的。基于以上,制度创新是新制度或新制度结构产生、旧制度改变或被否定、扬弃的制度变迁过程[23],制度创新是制度变迁过程中最为实质性的核心阶段[29]。

2.3 国家情报工作制度创新

国家情报工作制度创新是根据国家生存与发展的决策需求,以提升国家决策保障能力为目标,将国家情报工作制度规则要素、结构要素、功能要素等进行纳新与重组,使国家情报工作的决策保障能力达到阶段性最优的动态过程。在操作层面上,国家情报工作制度创新是对制度的规则要素、组织要素、功能要素等进行重建或重组;在外在表现上,制度创新表现为法律法规、制度规则、组织结构或功能的优化;从本质上讲,国家情报工作制度创新是为追求并实现制度主体利益,诉诸于对国家情报工作管理环节或过程的改良。识时务而因变之是现代国家情报工作制度构建时的关键考量指标,历史一再证明,国家情报工作制度创新是该制度得以维系的强力保障。

3 基本逻辑分析

好的制度设计和创新,是一种遵从逻辑、运用逻辑、体现逻辑的过程[30]。本研究借鉴其他领域制度创新逻辑研究成果,尝试从制度创新动力、路径及影响因素三方面来考察国家情报工作制度创新的基本逻辑。

3.1 国家情报工作制度创新的动力

国家情报工作制度创新的动力来自于国家安全与发展决策收益诉求。这一判断来自于制度理论观点,制度创新的本质是制度主体期望通过对制度改良来追求潜在的外部收益。国家情报工作制度的利益主体可分为两个维度:一为国家情报工作的服务对象,即国家决策层;二为国家情报工作的实施主体,即国家情报工作机构。前者的决策收益诉求表现在:强有力的国际化情报能力可确保国家在国际战场中赢得战略回旋、保障其在全球化视野中实现国家安全治理、维护其国内与海外发展利益;后者的决策收益诉求表现在:国家情报工作机构对国家决策所发挥的作用力(或称情报能力[31])是国家情报工作安身立命之本。情报工作实践亦表明,各国情报工作制度形成、改革与创新都将“为国家安全与发展提供情报参考”和“为防范和化解危害国家安全风险提供情报支持”作为根本目标[32]。需强调的是,上述两方主体以决策收益来驱动制度创新的动力作用机制有所区别:国家决策层以制度供给的方式为国家情报工作制度创新供能,国家情报机构则将制度需求转化为国家情报工作制度创新动力。制度创新的实现是制度供给与制度需求共同作用的结果。

3.1.1 制度创新需求是国家情报工作制度创新的内生动力

机构因管理或命令执行困难而产生的制度需求可能是制度的新建,也可能是以一种更高效的制度对旧制度进行取代。制度创新需求是制度需求的一种,按其情形应归于后者。国家情报工作制度创新需求是国家情报工作制度创新的核心动力来源,是国家情报工作机构为谋求自身生存和发展对国家情报工作制度产生制度结构、功能等方面的调整优化和变革需求,产生自情报工作机构内部,对制度创新的推动自下而上、由内而外。制度理论研究指出,危机是制度变迁的关键节点[23]。当情报需求增大、情报需求转变而使得原有情报力量无法满足决策需要时,情报工作会面临困境,表现为情报失察、情报延迟,甚至会拖延、误导决策,造成决策失误。情报机构在决策保障方面的表现是关乎情报机构生存发展的核心课题,当情报工作机构发觉其不能对决策发挥有效作用力时,就会为自身生存发展利益而求新求变,进一步产生对情报工作管理制度重新安排的需求。

3.1.2 制度创新的供给是充分条件

制度供给是政府在给定的主观偏好、利益结构、理性水平、制度环境、技术条件等的约束下,通过特定的程序和渠道进行正式规则创新和设立的过程。国家情报工作制度创新供给是国家政府根据国家安全与发展利益,出台支持国家情报工作制度创新的政策、法律,为国家情报工作管理在宏观政策环境上提供便利。与来自于情报工作机构的自下而上、由内而外的制度需求相较,制度供给是自上而下、由外向内的施力过程。在当代激烈的国际竞争与复杂的国际安全背景之下,国家情报概念日益泛化,国家利益广泛存在于国家安全治理与社会经济发展的各个领域,确保情报工作在国家安全与发展相关领域切实有效发挥决策保障作用即是对国家安全与发展利益的维护。通过提高保障决策水平使国家规避安全与发展风险,获得竞争优势,是国家利益的直接体现,是对国家情报工作进行制度供给的原动力。在美国情报工作发展史上,“冷战”引发了美国对国家情报工作体系的全面重构,出台《1947年国家安全法》,建成现代国家情报管理工作制度[7];“9·11”的恐怖袭击后,美国国会颁布了《2004年情报改革与防止恐怖主义法》(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004),启动美国情报界新一轮改革,以上均是为国家利益而对国家情报工作提供制度供给的体现。

3.2 制度创新的路径

制度创新的路径可理解为是制度创新的方式。国家情报工作制度主要包括以法律形式固定和约束的国家情报工作组织结构与工作机制,前者包括国家情报工作机构设置及其权责,后者则规定了情报工作要素的活动方式及程序构成。国家情报工作制度创新以上述两方面要素的新建、重组或纳新实现,本研究将这一路径总结为制度的结构性创新。

制度理论认为,制度结构是制度安排的总和,对制度结构的阐释可谓是仁者见仁、智者见智。根据制度理论,按照国家情报工作制度宏观结构,可将其分为正式和非正式制度,正式制度是国家情报工作法律法规、组织结构安排,而非正式制度是情报工作习俗、文化、意识、习惯等;按其制度结构层级,可分为情报收集制度、情报分析制度、情报评估制度等。国家情报工作制度结构性创新是对原有制度框架进行富有效率的改进,包括对制度框架的优化与重构,也包括对原有制度结构要素的更新与补充,还包括对制度框架中各要素之间相互关系的调整与重组。历经长久的演进,国家情报工作制度结构性创新逐渐呈现出一定规律:结构功能具体细化,结构形态协同融合、结构关系趋于紧密。这些规律既反映了总体国家安全观的高瞻远瞩,同时也体现了在复杂多变的国家安全形势下,国家情报工作对国家安全与发展决策保障需求的积极应对。

3.2.1 制度结构功能具体细化

国家情报工作制度结构功能具体细化表现为:为应对新情报工作形势和情报需求,增设新的专职情报机构、对原有情报机构进行重组、提升情报机构的行政级别,以增强情报机构功能专指性。可以说,对情报机构设置的思考与操作贯穿了国家情报工作制度创新改革过程始终,是制度创新的重要体现,也是考察国家情报工作制度创新规律的重要渠道。1947年,美国以国家情报总监的设立创立了现代国家情报工作制度,而后在由冷战、“911事件”等引发的每一轮情报工作制度创新和改革中,均涉及情报机构的增设、裁撤、重组,是为实现情报工作局部功能的增强。为应对人工智能安全挑战,美国设立情报高级计划研究署(IARPA)、中央情报局增设数字创新司(Directorate of Digital Innovation)、美国国土安全部设立科技司(S&T)、网络安全情报部门等来实现对网络空间危机的掌控和解除能力[33]。值得关注的是在制度建设的同时还要关注制度减设,应避免过于庞杂的制度结构规模造成的管理和决策效率减退。

3.2.2 制度结构形态协同融合

协同融合已成为未来国家情报工作的重点方向[9]。“情报协同”强调多主体之间的配合,尤其强调情报领域相关主体的参与,尊重各主体的合理利益诉求与发展;“情报融合”则强调多源情报的汇聚与关联,认同多源情报间的差异与独特价值。在大情报观的视野下,国家情报问题所涉及的要素综合性程度较高,为作出全面而精准的研判与决策支持,要求多方主体、利用多源情报进行协作,相关政策、各国各类情报协同与融合中心等均在推进情报工作的协同融合方面不断做出创新尝试。在数字和网络技术促动下,国家情报工作部分领域已走出“斗篷+匕首”的神秘和封闭,甚至已走向更加开放意义上的协同融合,正逐渐实现情报工作社会化。在美国,大规模的公众或社会机构参与情报活动已经是国家情报体系的常见样式[34],开源情报在决策中广泛发挥作用亦是情报工作社会化的体现。

3.2.3 制度结构内部关系紧密

国家情报工作制度结构内部关系趋于紧密的表现之一即是更为紧凑的情报流程,这是对情报生产链的优化方式,有助于提高情报生产效率。尽管情报流程在理论上划分了情报生产所历各环节,但流程是否完成,不在于是否完整经历整个过程,而在于所需情报是否得到满足[35]。国家情报工作为实现对国家决策需求快速响应一直在持续不断的努力,在制度结构上表现出各情报流程之间衔接更为紧凑,甚至在必要的情况下进行重叠。美国情报工作曾经历由 “重情报收集、轻情报研判”发展到“情报收集与情报研判并重”的紧凑化变革[26],其创新手段之一即是将情报分析环节前置到情报搜集过程,提出“实时情报”(Activity-Based Intelligence)概念,实现对情报的边获取边关联分析,以尽早发现弱信号和潜在联系,动态调整情报搜集规划,提高情报分析效率[36]。

3.3 国家情报工作制度创新的影响因素

情报工作随国家安全与发展需求而动,需求恒在,变革恒在。在稳中有变的过程中,始终有一些因素在影响着制度创新的节奏与步伐。情报工作制度是社会活动的产物,不可能脱离它所依存的时空条件,在国家情报工作制度创建形成和变革创新的过程中,对影响因素的持续关注也成为不可回避的研究议题。

3.3.1 科学技术与之相辅相承

科学技术是第一生产力,生产力决定生产关系,制度属于生产关系[37]。科学技术与情报工作制度二者相互作用表现在:首先,科学技术发展改变制度要素,推动制度演进和创新。科学技术变革给原有情报工作方式、流程、系统机制等带来革命性冲击,以大数据、人工智能为代表的新一代科学技术深刻改变了情报工作元素,重构了情报工作的运作方式[9]。《美国国家情报战略》始终提醒关注新兴技术在提升对手情报工作方面产生的威胁,并要求利用科学技术创新情报工作以应对新趋势、新环境和新威胁。其次,制度创新为技术创新打造良好生态、搭建发展空间。构建国家情报工作制度新思维、新理论、新格局是应对现代信息技术创造的情报工作新应用场景、新型业务模式和业态问题的核心路径[11]。美国国家情报工作通过设置新的情报机构、制订新的工作规则和条例管理并保障新技术的应用[10],进一步保障技术创新活动得以顺利开展、技术创新的成果功能得以发挥和实现[38],专门成立了情报高级研究计划署 (IARPA) 专门从事与情报科技相关的研发工作,从而比其他国家更快的实现情报技术创新。

3.3.2 情报文化是其发生条件

情报文化是一国传统思想文化、对其国家安全环境的认知、国家行政体制和情报工作实践传统等多方面因素的合成产物[39],表现为一国及其情报组织和情报工作者对情报工作的普遍态度。制度是文化的镜子,制度的构造和演进与特定时代的社会文化传统有着某种内在的渊缘[40]。在制度理论研究认为,积极适配的文化及其生长是制度创新的源头[41]。美国现代情报工作制度自建立时起就不断进行创新与变革,在情报失误中寻根究底、颁布政策指令和法规、不断完善情报组织机构及其岗位权责、创新情报工作方式方法,持续向着为实现情报资源统筹协调的制度创新方向迈进,在一系列操作背后,反思性的、自我批判的情报文化从中起到了积极的推动作用[2]。另外,情报文化中抵触变革、过于依赖传统情报工作方式的成分时常发作,正因为意识到了情报文化中的惰性因子会掣肘情报制度创新,美国情报界首先通过调整晋升标准、普及新技术等手段培育接纳新技术的情报文化氛围[42],为制度创新破除阻碍、积蓄能量,从而加快人工智能对情报工作的赋能进程。

3.3.3 理论研究是其思想先导

理论指引实践,起到前瞻和预见作用,理论创新是社会变革的先导,技术性的创新需建立在科学原理的发现基础之上。一次情报实践或许只能解决一个情报问题,而一套理论则是有可能改变整个情报界。情报理论的研究使得情报工作的核心和本质问题得到关注,如情报工作理论、情报失察、情报分析方法论、情报与决策的关系等等。在研究过程中思考、总结并回答情报工作原理性问题,对情报工作内在规律的深入探索和揭示,以理论突破作为先导,实现情报工作制度实践创新。理论的深入与完善对于在后续实践中洞见趋势、感知需求、预见问题、寻找突破提供了切实可靠的依据。当前诸多情报工作实践是走在理论研究之前的,要警惕情报理论研究已不再重要的观点,要牢记理论研究与实践之间的逻辑关系:情报理论推动和指导实践,而情报实践则用于修正和补充情报理论。另外值得强调的是,理论研究要与实践总结明确区分,理论研究要发掘和凝练客观性、普适性规律,才能够真正发挥其实践创新先导的作用。

4 结 语

本研究从国家情报工作制度创新动力、路径和影响因素三方面探索国家情报工作制度创新的基本逻辑,融合制度理论来解释情报工作制度问题,是情报工作理论研究的一次新尝试。未来值得进一步思考的是,国家情报工作制度创新影响因素主要作用于制度创新过程中哪些具体环节?是影响了动力还是左右了路径?抑或其它方面?其作用程度和作用机制如何?另外,成熟的制度设计理论绝非仅靠理论推演构建起来,它需要经验事实和经验案例的支持[27],对我国国家情报工作制度构建的理论研究应注意避免被直接套路而陷入构建制度设计理论的空疏思辨。情报工作制度理论研究仍任重道远,对制度理论研究的引入还有待深化,在未来应进一步加强制度理论与情报理论的结合,加强对各国情报工作制度构建或设计过程中的成功或失败实践案例的反思性研究,这将更有助于进一步完善我国情报工作制度理论。