风险社会视域下的韧性城市建设研究

文／谭日辉 郝佳洁

一 问题的提出

风险社会语境下，各种风险在同一时空相互影响，并与社会转型相叠加，形成了风险的双重套嵌，[1]人们对风险社会的感知也进一步强化。风险社会是从不确定性角度对风险结果的一种认知，是“预测和控制人类活动的未来结果，即激进现代化的各种各样、不可预料的后果的现代手段，是一种拓殖未来（制度化）的企图，一种认识的图谱”。[2]德国社会学家贝克(Beck)认为，风险社会是时代的产物，是在实现现代化过程中的必然路径，具有一些独特的特征，诸如不可感知性、不可计算性、不可控制性、不可逆性和全球性。[3]现代城市的建设潜藏了发展和扩张过程中的诸多积弊，城市面临的不确定因素和未知风险不断增加，当前风险社会成为社会发展和社会治理亟须适应的新常态。

党的二十大报告提出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”[4]韧性城市建设是应对风险社会新常态的有效手段。风险社会语境下，传统“刚性城市”管理表现出治理脆弱性和碎片性问题，对韧性城市建设提出了新要求。韧性城市由于其对风险的吸纳性和对外在变化的适应性，已经成为应对风险社会的有效城市形态，能够为我国应对日益严峻的复合型灾害风险提供思路。

韧性城市起源于城市生态学相关研究。霍林首次将“韧性”的概念与生态系统分析相结合，研究韧性与系统的内在关系，提出韧性决定了系统内关系的持久性。[5]随着认知的发展和研究的深入，韧性概念已经逐渐从生态的视角拓展至经济、社会发展、技术等四维视角。[6]韧性反映的是城市能够回归到初始的系统平衡状态或回归到不同阶段的系统之中，韧性城市是指一个城市系统是否能够维持、恢复、适应或转化的过程，体现出城市的一种动态适应性。米罗等认为，韧性城市是一种跨越时空尺度的社会生态和社会技术网络，体现在城市的整体系统中。[7]“韧性”（resilience）又被称为“复原性”或“弹性”，指的是对城市在面对负面风险时候的抵抗能力，以抵抗、恢复、适应和转化为重要支柱，通常在气候变化、城市规划、城市社区以及能源和灾害领域应用较广。[8]

现有研究对韧性城市的研究较多，尤其是新冠疫情暴发之后，社会不确定性的增加更加速了人们对韧性城市的探讨，将韧性城市作为应对风险社会的有效手段。整体来看，当前对韧性城市建设的应对策略、评价体系、韧性测度及影响因素的研究较多，对于城市韧性如何发挥作用应对风险分析较少；对韧性城市建设中特定领域、特定方面，如经济韧性、疫情防控、城市安全等论述较多，对系统性、全局性的韧性城市构建研究少。因此，本文主要聚焦两个问题：一是城市韧性如何应对风险社会？二是我国当前韧性城市建设的现状如何？为应对日益增加的社会风险，应该在哪些方面发力？以期为应对风险社会提供积极借鉴。

二 城市韧性如何应对风险社会

国内外学者对韧性城市的维度展开了广泛讨论，并研制开发韧性能力指数。世界银行学者认为，韧性城市涵盖了技术、组织、社会和经济等四个方面，分别从城市的基础物理设施、所建设的制度体系、人口规模和特征、经济社会发展能力等维度与之对应。[9]奥斯塔格希扎德等提出物理韧性、自然韧性、经济韧性、制度韧性和社会韧性的五个韧性维度。[10]我国学者主要基于实际情况构建出适用于我国韧性城市指标体系。仇保兴从结构韧性、过程韧性和系统韧性来测量城市韧性。[11]肖文涛和王鹭将韧性城市维度划分为社会韧性、环境韧性、技术韧性、工程韧性、组织韧性和制度韧性。[12]谭日辉等将韧性城市划分为社会韧性、环境韧性、组织韧性和经济韧性四个维度。[13]

基于国内外的研究，本文将城市韧性分为社会韧性、环境韧性、组织韧性和经济韧性四个维度，试图从这四个维度来完整、立体地呈现韧性城市建设的全貌。

（一）社会韧性如何应对风险社会

综合考量奥斯塔格希扎德等学者的观点，社会韧性是在遭受破坏性力量冲击后，城市进行社会整合，并恢复到平稳运行的力量，是人群对风险的抵抗能力。在社会转型期，伴随着地区之间的人口流动性增强，城市人口差异化愈发显著，群体对于资源和环境的诉求也愈发强烈和多样化，不同的利益诉求和生活需求成为引发社会问题和矛盾的导火索。风险的第四种特性是人们在面对风险时所表现出的慌乱无措，流动性和异质性带来的管理难度以及慌乱无措带来的负面情绪给韧性城市的构建造成一定挑战。

人口也是城市发展的关键性因素，民众的参与成为提升社会韧性的关键性力量。城市的人口资本代表了人类抗灾能力与承受能力，人口对于城市的依附度和认同度越高，在城市恢复和重建中的投入程度也越高。此外，打造多元主体联合共治的社会治理格局，提升个体助人自助的能力，发动社会各界参与发现和解决社会问题，积极调整状态投入生产生活之中，推动城市恢复平衡。合作治理是对人口资本整合和训练的过程，也是加强社会凝聚力，提升社会韧性建设的过程。

（二）环境韧性如何应对风险社会

环境韧性是在资源约束的视角下，自然环境（生态系统）和城市建设（基础设施）能够应对社会风险的能力，包含对城市基础设施的投资，以及产业各设施等指标。环境韧性也是城市适应力和资源承载力的显现，基础设施完善、道路交通便捷、生态绿化较高的城市在应对突发的生态和环境风险时具有一定的优势。从空间的角度审视环境韧性，城市的设施布局及资源配置对于灾害事件的预防和应对都有重要的意义和价值，一体化布局和多功能性设计提升城市整体协调性，有助于构建城市资源内部网络，高效调配资源，同时均衡风险冲击，降低城市受灾可能性。

合理的设施数量及分布展示城市的调整弹性。城市空间和设施的承载力是有限的，过度使用必然会增加疾病传播的机会，并引发和加剧公众的心理压力，冗余设计为城市反应留有余地，使城市灾后仍能运行有效、正常运转，避免灾后城市系统彻底崩溃，支持城市尽快恢复日常运行。工程技术手段能提升城市的防御、承受灾害能力，沿海城市通过技术监测和模拟台风、海平面上升和地面沉降等自然灾害，强化区域设施，加强城市对灾害的适应力，减轻风险损失。

（三）组织韧性如何应对风险社会

组织韧性从宏观制度上认识城市应对重大风险并恢复动态平衡的能力。组织韧性跨越灾前预防、灾中反应和灾后恢复，包含有效组织和沟通平台等。现代社会中的风险不再局限于特定场域和固定时空之中，随着人口流动和城市群扩张，风险形成集聚态势，尤其是在特大城市，社会风险叠加、溢出、放大并产生“灾害链”“风险圈”。“技治主义”在新冠疫情、灾害性特大暴雨等事件中表现出脆弱性和狭隘性。从管理的角度来看，风险影响的是组织的环境，风险越大对环境的破坏越大，组织韧性需要以动态的、有针对性地做出改变及时响应并调整。

城市的硬件难以在短时间内弥补，但组织作为城市的软件，可以通过顶层设计进行优化。在新冠疫情防控中，以党中央为领导的组织迅速统筹决策，下沉至基层，各省市跨区调配医疗资源，派遣医疗队支援，城市内迅速执行交通管制等应急措施，建立数据信息分享体系，政府之间打通了管理壁垒，既达到疫情防控的短期目标，也调适上层设计，构建风险共生的常态化管理体制。风险治理需要城市组织制度的统一。城市完善的组织制度和良好的组织韧性能够破除或减少体制障碍，促进职能部门整合，跨层级联勤联动，立足当前，根据未来经济社会发展的新变化和新形势，及时快速响应调整，大幅提高城市抵御风险灾害能力。

（四）经济韧性如何应对风险社会

经济韧性是城市在发展过程中，能够应对来自内外部对经济的冲击和影响，涵盖了各类风险和危机中经济的抗挫折能力、适应调整和创新转型能力。在重建与恢复行动中，城市拥有经济能量的体量直接影响城市的灾后恢复速度与质量。城市拥有的资源禀赋与经济发展水平息息相关，资源分配的不公平会导致“马太效应”的出现，使得弱势群体处于更加不利的境遇。

城市调整适应能力与产业结构相关，单一的产业结构与多元产业结构相比有明显的脆弱性，容易产生经济依赖，难以抵御复杂化的风险，也更易遭受无法弥补的亏损和伤害，如资源型城市受灾后容易出现产业衰退。与单一产业结构的城市相比，产业多样化的城市经济内循环畅通，资源调配能力、经济稳定性、风险抵抗能力更强且可以分散风险损失，对于灾后恢复有积极的促进作用。同时，作为经济韧性可持续的重要标志，创新能力越高，则城市应对外部挑战的能力越高。[14]

三 当前我国城市韧性建设应对社会风险面临的问题与挑战

党的十八大以来，我国韧性城市建设实践中涌现出了诸多示范模板。如，北京、上海、广州和雄安新区等地陆续将韧性城市建设纳入城市发展规划。但不可否认的是，韧性城市建设仍存在一些问题和短板。整体来看，随着城市规模增加，风险的复杂性、连锁性和放大性也愈发显著。城市作为动态变化的复杂系统，其脆弱性和各种风险甚至危机也是动态、复杂的。此外，城市之间呈现出明显的地区分异，城市内各韧性维度的发展水平也各不相同，呈现出明显的空间分异现象。[15]整体来看，东部沿海地区城市韧性比中部和西部地区明显要高，城市的经济韧性比其他维度韧性明显要高。

（一）环境韧性：生态问题凸显，空间功能规划不合理

现代社会对“文明”“城市化”和“工业化”的盲目追求，对生态环境造成了严重的破坏。城镇化和工业化快速发展往往伴随着对环境的破坏，同时人口高度集中的城市环境本身便具有脆弱性，突发的环境事件也更频繁。北方地区尤其是西北城市生态暴露的严重性程度较高，累积性的环境污染风险不断上升；南方的西南地区则是面临地质灾害的威胁，沿海沿江城市则面临洪涝等灾害，城市灾害风险较高。生态保护与环境治理明显影响着城市韧性的水平。对生态环境的重视程度影响着城市的韧性测量排名。中国城市整体在生态建设上存在不足，具有明显的区域差异性。东部地区对生态环境的投入更多，而中部和西部地区的建设内容和实施路径还不够明确，未建立起针对地方生态环境问题的安全风险防控机制，在旧城改造和新城规划中，常以掩盖粉饰，未触及根本。

在新冠疫情防控中，短期内对资源的高强度的需求冲击着城市的基础运转，诸多城市面临基础设施不足且城市转化能力不强的问题，出现无法冗余缓冲的困境。国内城市建设存在重建设轻规划的问题，缺乏韧性思维和整体思维，较少设计城市区域的功能性划分与战略性用地留白，导致城市结构功能紊乱。在基础设施建设中冗余性不足，城市规模迅速扩张，但是与之对应的基础设置并未完全配套或与之“同速发展”，造成两者之间的巨大张力。在基础设施建设中还停留在传统基建中，缺乏对以新技术新应用为基础的新基建的重视。此外，韧性建设中关注城市物质基础较多，对基础设施等硬件韧性建设之外的社会福祉类城市综合性服务设施规划不足，城市公共服务体系和民生保障与居民需求之间存在错位，都市圈内基础设施互联互通水平低，存在壁垒。

（二）社会韧性：韧性文化尚未形成，社会力量参与不够

人们面对风险的慌乱无措既加剧风险，也建构了风险。在我国韧性城市建设中，一方面，公众的风险灾害意识还不强，应对风险灾害的主动性不足，“等靠要”，过分依赖政府和社区，拥有的自救及他救技能也相对薄弱；另一方面，多数韧性城市的建设还停留在文件上，缺乏大众语境下的韧性城市的普及宣传，群众不了解韧性城市，城市精神文明建设之中尚未明确“韧性”文化。

在社会中处于弱势的群体，在风险社会下受到的影响和冲击更严重。当前，多元主体共同治理主要以社区为单位，但在人口流动、社会分层日益显著的背景下，缺少对复杂的人口结构的考虑，城市的治理与弱势群体增能和可持续发展之间未形成链接，社会凝聚力不足，居民对于城市的归属感和融入度有待提高。信任风险是我国社会风险的主要部分，而当前的韧性城市建设缺少信任的培育、教育和维护机制。社会治理实践中政府常被置于治理中心，对社区组织、社区居民赋权增能不足，社区场域内部尚未建立起“同呼吸、共命运”的利益共同体，也未形成行之有效的社区居民动员和参与机制，因此居民、市场、社会组织等多元主体的社会参与能动性不足，多元治理体系有待完善，社区内的协同性结构的作用尚待强化。

（三）组织韧性：制度建设执行不力，治理思维能力欠缺

虽然地方各级政府颁布韧性城市建设的多条相应政策，但缺乏法律法规层面的切实保障，监管制度和安全的规划和设计亦不足。在各城市编订一系列应急制度中，大多数规划和政策未进行本土化改造，与城市发展和历史惯例相脱离，蓝图式规划多于情景式治理，操作上也未完成细化。政府行政体制呈现出“一收就死，一放就乱”的特性。纵向上，顶层设计与基层落地之间错位，落实到基层的过程中已经经过层层叠加或者层层减码，基层人员工作强度和压力大。横向上，存在权责不清、职责分工笼统等问题，城市缺乏统筹协调的联动机制，各职能部门各司其职，难以形成合力，区域间的协同不足，较少展开联合行动，综合统筹能力有待加强。在管理制度上，“分级负责”和“分类管理”使得城市应急指挥权力与责任之间呈倒挂状态，决策层通过只言片语的汇报材料下达政令，导致应急决策与一线实际情况相脱离，常常事后增补、修订和更新，缺少制度的前瞻性和弹性。

传统粗放的城市治理思维根深蒂固，治理思维还未转变，一些地区的城市建设围绕着少数领导的经验，“头痛医头、脚痛医脚”。在新冠疫情的防控战中，刚性管理已不能适应风险社会，在应对风险、精细护理、智慧治理等方面显示出严重不足；并缺少对风险的防范与预防意识，只是依赖“等靠要”，缺乏积极主动性。数字技术手段的应用是实现基层韧性治理的有力抓手，但有的地方社区治理还不能够将数字技术等应用到日常的工作和社区管理过程中。

（四）经济韧性：城乡差异明显，个体应对风险能力不足

城市是经济的载体，随着改革开放的进一步深化，城市人口集聚速度加快，规模增加。经济快速发展，城市规模迅速扩张，形成了诸多特大与大型城市。高经济韧性城市逐渐形成规模，并呈现空间溢出效应，但地区分异明显，中西部地区城市总体水平明显低于东部地区。[16]长三角、珠三角和京津冀城市群中存在显著的时空分异格局，城际和城乡间城镇化与城市韧性的耦合度差异明显，城际与城乡发展不平衡愈显。“核心—边缘”空间格局下城市群的集聚效应不明显，城市群可持续发展能力不足。从现有实证研究来看，城市的规模越大，则其应对外界变化和应对风险的能力就越强，城市的经济韧性就越高。因此，中小城镇和乡村高度依赖外部需求，面临承接特大城市的溢出风险，易受外部因素影响、呈现较大的经济波动等问题。

外部的变化和风险对城市的冲击还体现在个体身上。在巨大的压力和风险面前，个体的无力感和渺小体现得淋漓尽致。当下韧性城市规划中强调宏观层面对产业结构的资源重组、产业调整、科技创新、政策扶持等，欠缺对经济结构变化下个人经济体的讨论。在灾难中，个体不但要面临灾难本身、分担风险压力，还要抵抗失业及次生的个人经济危机，同时社会保障和保险机制不足，不能弥补灾难对于个人的持续消耗，即便灾后也无法快速从风险压力中快速恢复。同时，不同类型的群体应对风险的能力也不同，弱势群体和流动人口可能在风险中“陷入”更深。

四 推进我国韧性城市建设的策略路径

“风险”本身并不是危险或灾难，而是代表着一种可能性，是一种预测未来相对可能出现的损失。城市是生态系统、物质系统和社会系统等复杂集合体，城市的概念则从功能性空间逐渐丰富为“城市生命体”，强调韧性城市作为一个系统的完整性和作为一个有机体的动态、开放和成长性。在风险社会下，城市韧性强调冗余规划、行动学习和智慧融合。[17]韧性城市的构建需要系统思维，需要以治理理念和思路为根基，依托智慧技术安全，最终实现内外循环的互惠互荣。[18]“技术赋权”和“技术赋能”的数字双赋打通基层韧性治理的建设，[19]“全生命周期管理”的理念指导建设“智慧安全韧性城市”。各城市基础设施建设、自然环境、面临风险等差异较大。韧性建设需要因地制宜、总体设计，基于城市特性，将经验本土化，统筹考虑各维度韧性，实施全周期的针对性措施，才能形成动态平衡，冗余缓冲，具有成长力和可持续发展的韧性城市。

（一）生态保护冗余设计，着力提升环境韧性

环境韧性一定程度上反映了城市环境的承载力，在资源约束条件下，需要协调好与经济发展、基础设施建设、城市布局规划之间的关系。

一是要注重生态保护与城市经济发展之间的协调性，认识并重视地方环境建设，强化生态发展与经济发展之间的内在逻辑关联，厘清“绿水青山”和“金山银山”之间的关系。二是要将生态保护融入基础设施防控建设中，促进生态修复，提高资源环境的承载能力。根据地方生态问题和灾害风险，结合自然环境、生产生活环境和经济环境，宏观上深入环保和防灾减负顶层设计，建立智能化综合防灾系统，编织城市公共安全网，微观上开展环境风险评估测量，推进地方保护专项计划。三是强化城市设计中生态环境的重要性。转变机械性的城市无序扩张，引入专业人员团队为城市规划提供技术保障和科学支持，进行城市功能分化和优化，注意空间留白，优化避难空间、安全生产空间和生活空间布局，以社区为单位加强城市的冗余性建设和安全风险排查与治理，建立城市安全监测与预警系统，提升城市生命线的可防可控可保护的综合防范能力，逐步提升基础设施公共服务能力与水平，构建城市安全韧性空间。

（二）广泛宣传教育，多元主体协作治理，努力提高社会韧性

人民是韧性城市建设和服务的主人翁。社会韧性建设应以人为本，以提升人民安全感和满意度为最终建设指向，实现人民愿望与城市建设发展的同向同行。因此，要努力提升居民的参与度，完善多元主体协作机制，构建社区治理共同体。

一是构筑多元主体协同参与的机制。风险社会中风险治理的主体不再仅由政府承担，韧性城市建设既需要政府各职能部门参与，也需要企业和社会共同努力。赋权于民，以城市综合防灾指挥中心为核心，打造“政府—社会—居民”的联动协作机制和立体化应急救援体系，引导和鼓励企业、社会组织和居民等参与防灾救灾抗灾之中，推动形成社区场域之中的互帮互助共同体，强化多元主体协同的机制。二是在社区层面广泛宣传教育。重视提升社区动员能力，以社区为基础单位进行风险管控，建设社区一体化网格，调节内外资源。纵向上通过社区网格打通“最后一公里”，以社区为媒介链接个人、政府和社会，横向上打造社区共同体，及时发现、响应和共担风险，配置社区资源，最大限度抵御风险的正面冲击。基于新技术、新基建建立贴近群众、全渠道、有权威性的媒体宣传和信息发布平台，面向全社会开展城市安全知识宣传与普及活动，建立线上线下双平台的安全文化教育体系，开展普遍的群众的防灾抗灾技巧教育培训和能力培育，增强居民安全意识，掌握面对各类风险时基本的求助、自助知识，尤其是面对灾害和重大公共卫生事件等的求救和自救技能，提升居民助人自助的能力。以“看得见”“摸得着”“用得到”的智慧安全体系承托群众的信任。三是关注城市弱势群体和流动人口需求。风险社会语境下弱势群体和流动人口受到的影响更大，他们可能面对收入不稳定、缺乏稳定的社会支持、孤身一人容易产生孤独和迷茫等问题。[20]要为他们提供受灾安置补偿和心理疏导，打造城市安全文化软环境。

（三）优化制度体系，提高治理能力，努力提升组织韧性

党的十九届四中全会强调“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”。治理能力现代化要求治理手段现代化，引入数字技术优化制度体系，能够有效助推组织韧性建设。

一是在宏观上完善风险防控与应急相关法律体系。建立决策机制和安全举证机制，细化韧性城市建设的实施操作，明确部门权责。技术赋能，建立贯通上下的透明化、公开化、具体化的工作机制和数字化、智能化和智慧化的信息分享和沟通平台，构建社会数据库，形成“治理主脑”，以技术推动智能化治理，促进政府职能部门进行客观分析、科学决策和精准施策。二是微观上调控领导班子，建立跨区域、跨部门的专项工作小组统筹规划城市建设，以党建引领为具体抓手，不断探索基层创新的新路径。强调技术赋权，将基础的“识别—决策—响应—跟踪与调整”的风险防控机制落实，提升行政效率，降低治理成本，减负基层。重视社区基层，动员社区基层，构建从社区到部门的协同整治基层安全风险治理体系，从社区到个人的协同参与治理路径，提高居民获得感和幸福感。

（四）地区协同发展，多元保障支持，着力提升经济韧性

城市经济韧性的提升需要考量城市规模、城市开放性、科技创新性、产业结构多元性等，同时与环境韧性、社会韧性、组织韧性相协调。因地制宜，推动地方开放，寻求异地合作，充分利用内外资源和市场，加快欠发展城市和资源型城市快速转型升级，重视创新对于经济的推动作用，加强数字经济和新基建建设，打造实际、适度多元、具竞争力的产业结构，培植地区发展内生动力。

因此，一要破除“一亩三分地”的思维模式，统筹城市群和地区发展诉求，积极开展城市合作，鼓励小城市承接中心城市的功能转移，拓宽地区经济增收渠道。二是发挥大城市的“模范”和“辐射”作用。一方面将大城市防范风险的经验宣传和扩散，建设应对风险的区域共同体；另一方面强化辐射带动作用，各个城市找准自己的特色定位，推动地区深度融合、协调发展。加强城市后备资金储备，多渠道加大对个人的资金投入保障，灾中保障居民基本生活需求，灾后推进就业和个人损失弥补。三是以多元化模式吸纳社会力量，重视社会组织在基层社会治理和经济发展中的作用，增加社会保险体系，改变政府中心的单一拨款赈灾模式，探索灾害风险转移手段，保障受灾群众和弱势群体的经济周转能力，提升经济发展的持续性和灵活性。